55/1995. (IX. 15.) AB határozat
a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény, valamint az ezzel módosított, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény 117. § (2) bekezdésével a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 37. §-ába új (8) bekezdésként beiktatott rendelkezés alkotmányellenes, ezért azt hatálybalépése napjára visszamenő hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény 115. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata tárgyában pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 115. §-a és 117. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére több indítvány érkezett. Indítványozók alkotmányellenesnek tartják a Gst. 115. §-ának és 117. § (2) bekezdésének rendelkezéseit, mivel az megítélésük szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 9. §-át, 57. § (1) bekezdését, 60. §-át, 70/A. §-át, 70/B. § (1)-(3) bekezdését és a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 4. cikkelyét.
Indítványozók szerint a Gst. azon rendelkezése, amely alapján jogutód nélküli megszűnéssel esik egy tekintet alá, ha a munkáltató fenntartója nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak adja át a fenntartói jogát és így az átadás időpontjában megszűnik a közalkalmazotti jogviszony, ellentétes az Alkotmány több rendelkezésével. Megítélésük szerint a munkához való jog alkotmányos alapelve tartalmazza azt a követelményt, hogy a meglévő munkájától csak bizonyos feltételek között lehet valakit megfosztani, különösen, ha a munkahelye, ugyan más fenntartó által, de tovább működik. Az egyenlő munkáért megkülönböztetés nélküli egyenlő bérhez, továbbá a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogok sérelmét látja indítványozó abban, hogy a fenntartói jog átadásának időpontjában - állítása szerint az "ésszerű felmondási idő" nélkül - szűnik meg a közalkalmazotti jogviszony. A jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmával ellentétesnek ítéli meg indítványozó, hogy a rendelkezés alkalmazása során egy esetleges bíróság előtti jogvitának nem a valóságos szervezeti, személyi körülmények, okok vizsgálata lesz a tárgya, hanem mindössze a fenntartói jog átadása, vagy nem átadása. Indítványozó szerint a fenti alkotmányos jogok korlátozása nem egyeztethető össze a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 4. cikkelyével sem, amely korlátozást csak a demokratikus társadalom általános jólétének előmozdítása céljából engednek. Indítványozó a köztulajdon és a magántulajdon közötti alkotmányellenes megkülönböztetést vél felfedezni abban is, hogy a magánmunkahely köztulajdonba kerülése esetén nem mondja ki törvény a munkaviszonyok sommás megszüntetését.
Indítványozók második csoportja a Gst. azon rendelkezéseit vitatja, miszerint a fenntartói jog átadása során megszűnt közalkalmazotti jogviszony esetében a volt közalkalmazott nem jogosult teljes végkielégítésre, ha nem járul hozzá továbbfoglalkoztatásához, vagy ha nem fogadja el a volt munkáltatója vagy más, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) hatálya alá tartozó munkáltató állásajánlatát. Indítványozók a lelkiismereti és vallásszabadság alkotmányos jogának sérelmét látják abban, hogy egy világnézetileg elkötelezett fenntartó továbbfoglalkoztatási ajánlatának elutasítása miatt - ahol az elutasítás oka lelkiismereti - a volt közalkalmazott az egyébként járó végkielégítésének csak a felére lesz jogosult. Indítványozók szerint a jogállamisággal ellentétes a továbbfoglalkoztatási ajánlat el nem fogadásának szankcionálása, mivel így a volt közalkalmazottat egy olyan munkaszerződés megkötésére kényszerítik, amelyre a közalkalmazotti jogviszony létesítésének idején nem volt akarati hajlandósága. A Munka Törvénykönyve által biztosított jogok terjedelme eltér a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényben biztosítottakétól, mások - közalkalmazotti jogviszonyban kedvezőbbek - a jogok érvényesítésének garanciái is. Indítványozók alkotmányellenes megkülönböztetésnek tartják, hogy jóllehet a fenntartói jog átadása jogutód nélküli megszűnés esetével esik egy tekintet alá, e közalkalmazotti kategóriába tartozók mégsem osztják azon volt közalkalmazottak jogi sorsát, akiknek közalkalmazotti jogviszonya jogutód nélküli megszűnés miatt szűnik meg.
II.
Az indítványok részben megalapozottak.
A Gst. 115. §-ának és 117. § (2) bekezdésének rendelkezései szerint:
"25/A. § (1) A közalkalmazotti jogviszony a 25. § (1) bekezdése c) pontjában meghatározottak szerint szűnik meg, ha a munkáltató fenntartója nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak adja át fenntartói jogát. A közalkalmazotti jogviszony az átadás időpontjában szűnik meg.
(2) A munkáltató a közalkalmazottat az átadást megelőzően legalább hatvan nappal az átadásról értesíti. Ezzel egyidejűleg a közalkalmazottat írásban tájékoztatni kell arról, hogy az új munkáltató a közalkalmazott továbbfoglalkoztatását vállalja-e.
(3) Ha az új munkáltató a továbbfoglalkoztatást vállalja, a közalkalmazott a tájékoztatást követően harminc napon belül írásban nyilatkozik, hogy hozzájárul-e továbbfoglalkoztatásához. Hozzájárulása esetén a közalkalmazottal az új munkáltató munkaszerződést köt. Határozatlan idejű közalkalmazotti jogviszony esetén határozatlan időre szóló munkaviszonyt kell létesíteni.
(4) Ha a közalkalmazott a (3) bekezdésben meghatározott határidőn belül nem nyilatkozik, úgy kell tekinteni, mintha nem járulna hozzá a továbbfoglalkoztatásához.
(5) A (3) bekezdésben meghatározott esetben a közalkalmazottnak a munkaszerződés megkötését megelőző közalkalmazotti jogviszonyát úgy kell tekinteni, mintha azt az új munkáltatónál töltötte volna el.
(6) Az (5) bekezdésben foglaltaktól eltérően a felmondási idő és a végkielégítés tekintetében az új munkáltatónál eltöltött munkaviszony időtartamát az (1) bekezdésben foglalt időponttól kell számítani. A felmondási idő és a végkielégítés mértékéhez a megelőző közalkalmazotti jogviszony időtartama alapján, e törvénynek az (1) bekezdésben meghatározott időpontban irányadó szabályai szerint számított felmentési idő és végkielégítés mértékét hozzá kell számítani.
(7) Az (1)-(6) bekezdések szabályait kell megfelelően alkalmazni a munkáltató vagy a munkáltató egy részének gazdasági társasággá történő átalakítása esetén is."
"(8) A közalkalmazottat az (5)-(6) bekezdések szerinti végkielégítés fele illeti meg, ha a 25/A. §-ban meghatározott esetben a közalkalmazott nem járul hozzá továbbfoglalkoztatásához, vagy a munkáltató saját szervezetén belül, vagy e törvény, illetve a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó munkáltatónál azonos helységben, változatlan illetménnyel, a közalkalmazott iskolai végzettségének, képesítésének megfelelő munkakört ajánl fel, és ezt a közalkalmazott nem fogadja el."
A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) hatálya az állami és helyi önkormányzati költségvetési szerveknél foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjed ki. Az államnak meglehetősen széles döntési jogosítványa van arra vonatkozóan, hogy milyen típusú intézményeket, illetve intézménytípusokból mennyit működtet költségvetésből. Ez a döntési szabadság magában foglalja az arról való döntést is, hogy az eddig nem ilyen formában működő intézményt ezentúl költségvetésből finanszírozza, vagy az eddig költségvetésből finanszírozott intézménynek más működési, finanszírozási formát talál. Természetesen a döntési szabadságnak korlátja, hogy az állam köteles az Alkotmányból és más jogszabályokból folyó kötelezettségeinek eleget tenni, a költségvetésből az állami, társadalmi működést elősegítő intézményeket finanszírozni. Ez a korlát azonban tág kereteket biztosít arra, hogy az állam megtalálja a működtetés, finanszírozás adott politikai, gazdasági, társadalmi követelményeinek leginkább megfelelő formáját. Önmagában a fenntartói jog nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak való átadása alkotmányossági szempontból nem vitatható. Azonban ilyenkor is vizsgálni kell, hogy az átadást kondicionáló jogszabályi normák megfelelnek-e az Alkotmánynak.
A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Gst.-ben szabályozott, a fenntartói jog átadásával együttjáró, a közalkalmazotti jogviszony megszüntetéséhez kapcsolódó jogi normák nem állnak-e ellentétben az indítványozók által megjelölt alkotmányos rendelkezésekkel.
A vizsgálat során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közalkalmazotti jogviszony megszűnése a fenntartói jog átadásával - annak időpontjára vonatkozó hatállyal - nem áll ellentétben az Alkotmány, indítványozók által, hivatkozott rendelkezéseivel. Azzal, hogy a fenntartói jog kikerül azon munkáltatók köréből, akikre vonatkozik a Kjt. hatálya, értelemszerűen megszűnik annak a lehetősége, hogy a továbbiakban az ilyen keretek közötti foglalkoztatás közalkalmazotti jogviszonynak minősüljön. A közalkalmazotti jogviszony nem közalkalmazónak minősülő fenntartó részére történt átadása miatti megszűnése nem ellentétes a jogállamiságra, illetve a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelmének követelményére vonatkozó alkotmányos rendelkezésekkel. A jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalma a tényleges jogvita bírói elbírálásának követelményét jelenti. Jelen esetben a közalkalmazotti jogviszony megszűnésének az oka a fenntartói jog átadása, erre vonatkozóan - tehát, hogy a közalkalmazotti jogviszony megszűnésére ténylegesen a fenntartói jog átadása miatt került-e sor - a jogvitában a volt közalkalmazottnak jogában áll a bírói út igénybevétele. Az a jogi megoldás, ami a fenntartói jog átadását a jogutód nélküli megszűnéssel veszi egy tekintet alá, alkotmányosan nem kifogásolható.
A jogalkotó kellő körültekintéssel vizsgálta azt is, hogy a fenntartói jog átadása mennyiben tér el a jogutód nélküli megszűnéstől. Az intézmény fennmaradása, ha nem is a Kjt. hatálya alatt, de lehetővé teszi a foglalkoztatási viszonyok folytonosságát. Ennek a lehetőségnek a biztosítéka a továbbfoglalkoztatási jogintézmény, amely egyrészt eszköze lehet annak, hogy a fenntartói jog átadásáról való döntés során fontos szempont lehessen a fenntartói jog átvevőjének a továbbfoglalkoztatásra tett ajánlata, másrészt, hogy a továbbfoglalkoztatott a közalkalmazotti jogviszonya során megszerzett jogai - közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő - az új jogviszonyában is elismerést nyerjenek. A jogalkotó eljárása nem áll ellentétben az Alkotmány 70/B. § (1)-(3) bekezdésével, mivel éppen a továbbfoglalkoztatási jogintézmény szabályozásával figyelemmel volt a jogalkotó a jogutód nélküli megszűnés és a fenntartói jog átadása miatti közalkalmazotti jogviszony megszűnése közötti különbségekre is. Azonban ezek a különbségek nem indokolhatják azt, hogy abban az esetben, ha a közalkalmazott közalkalmazotti jogviszonya a fenntartói jog átadása miatt szűnik meg hátrányosabb helyzetbe kerüljön, mint a közalkalmazotti jogviszony megszűnésének - a közalkalmazott szempontjából - azonos tényállású esetében kerülne.
A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a továbbfoglalkoztatásra a volt közalkalmazottat késztető negatív motivációk, nevezetesen a továbbfoglalkoztatási ajánlat visszautasítása, illetve a közalkalmazotti vagy közszolgálati jogállásban felajánlott további foglalkoztatás visszautasítása esetére kilátásba helyezett és csökkentett mértékű végkielégítés ellentétes-e az Alkotmánnyal.
A fenntartói jog átadása nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak a közalkalmazotti jogviszony megszűnését eredményezi. Ebben az esetben a közalkalmazottat meg kell hogy illesse mindazon jogosultság, ami megilleti minden olyan esetben, amikor a közalkalmazotti jogviszony megszüntetésére nem a közalkalmazott személyében rejlő ok miatt került sor. Azzal, hogy a Gst. lehetőséget biztosít a továbbfoglalkoztatásra és ezt a volt közalkalmazott elfogadja, lehetőség nyílik arra, hogy a megszerzett jogok tekintetében a közalkalmazotti jogviszony megszűnéséből eredő elszámolási kötelezettség egy későbbi időpontra tolódjon ki, illetve az állam helyett az új fenntartó vegye át a helytállási kötelezettséget. Mindaddig, amíg a felek szabad akarategyezségén múlik a továbbfoglalkoztatás, illetve a közalkalmazotti jogviszony megszűnéséből eredő elszámolási kötelezettség átalakítása, alkotmányos kifogás nem támasztható. Más a helyzet azonban, ha a továbbfoglalkoztatás el nem fogadása esetére a jogszabály a volt közalkalmazottnak kedvezőtlenebb helyzetet teremt, mint amire egyébként akkor lenne jogosult, ha nem a közalkalmazott személyében rejlő ok miatt került volna sor a közalkalmazotti jogviszony megszüntetésére. Ebben az esetben - ha tehát a felére csökkentik a végkielégítést - alkotmányellenes különbséget tesznek olyan szabályozási személyösszességek jogi sorsa között, amelyet a szabályozás tárgya nem indokol.
További alkotmányossági kifogás támasztható a továbbfoglalkoztatási ajánlatot lelkiismereti okokból visszautasító volt közalkalmazottak tekintetében is. E kategóriába tartozók joggal hivatkoznak arra, hogy a továbbfoglalkoztatás számukra azért lehetetlen, mert meggyőződésükkel ellentétes az eddig világnézetileg semleges fenntartó helyébe lépő új fenntartó világnézeti elkötelezettsége. Ebben az esetben a végkielégítés mértékének csökkentése az ára alkotmányos jogaik gyakorlásának.
Alkotmányellenes a különbségtétel a volt munkáltató vagy a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltató állásajánlatát visszautasító volt közalkalmazott tekintetében is. A Kjt. szerint abban az esetben, ha megszűnt a munkáltatónak az a tevékenysége, amelyben a közalkalmazottat foglalkoztatták, vagy az Országgyűlés, a Kormány, a miniszter vagy az önkormányzati képviselő-testület munkáltatót érintő döntése következtében a közalkalmazott további foglalkoztatására nincs lehetőség, a közalkalmazottat fel kell menteni. Ilyenkor a felmentés további feltétele, hogy a munkáltatónál vagy az irányítása, felügyelete alatt álló szervezetben nincs a közalkalmazott képzettségének megfelelő más munkakör, illetve, ha van is, az ilyen munkakörbe történő áthelyezéséhez a közalkalmazott nem járul hozzá [Kjt. 30. § (1) bek. a) és b) pont, továbbá (3) bekezdés]. A kötelező felmentés esetében közalkalmazottnak teljes mértékű végkielégítés jár. Nincs kellő alkotmányossági indoka annak, hogy különbséget tegyenek a kötelező felmentés előbbi esete, illetve a között, hogy a volt közalkalmazott fenntartói jog átadása kapcsán utasítja vissza közalkalmazotti vagy a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltató továbbfoglalkoztatási ajánlatát.
Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközést - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdése alapján, nem jogosulttól érkezett indítvány miatt - hatáskör hiányában nem vizsgálta.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak alapján határozott. Figyelemmel az Abtv. 43. § (4) bekezdésére a megsemmisítés időpontját a Gst. vonatkozó rendelkezése hatálybalépésének időpontjában jelölte meg.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró