277/B/1997. AB határozat
a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 38/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján - Dr. Kilényi Géza, Dr. Szabó András és Dr. Zlinszky János alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 38/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozó a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tb. tv.) 38/A. §-ának (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kérte.
A Tb. tv. 38/A. §-a a nyugellátás, baleseti nyugellátás évenkénti rendszeres emeléséről rendelkezik.
E szerint: (1) A Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap kiadásának minősülő nyugellátást, baleseti nyugellátást megállapításuk naptári évét követően évente a tárgyévet megelőző naptári év nettó átlagkereset tényleges növekedésének megfelelően, két alkalommal január hónapban és januári visszamenőleges hatállyal július hónapban kell emelni.
(2) A nyugellátás, baleseti nyugellátás évenkénti rendszeres emelésének végrehajtásához szükséges tényadatot a tárgyévet megelőző naptári évben megvalósult nettó átlagkereset-növekedés mértékére vonatkozó számadatot a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában évenként, legkésőbb május hónap 15. napjáig közzé kell tenni.
(3) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy a Nyugdíjbiztosítási és az Egészségbiztosítási Önkormányzattal egyetértésben, rendeletben állapítsa meg az esedékes emelések mértékét, az emelés legkisebb és legnagyobb összegét, a végrehajtás szabályait.
Indítványozó álláspontja szerint a (3) bekezdése, amely arra ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy az esedékes emelés mértékének meghatározása során, meghatározza az emelés legkisebb és legnagyobb mértékét, sérti az Alkotmány 70/A. §-át, alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmazó jogszabály megalkotására szóló felhatalmazást tartalmaz.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a nyugdíjemelés és a nyugdíjak értékállandóságának megóvásával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat ABH 1993, 196. 219.; 1067/B/1993. AB határozat ABH 1996, 446-451.] E határozataiban többek között állást foglalt az indítványozó által felvetett alkotmányossági kérdésben is.
A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában - nem a Tb. tv. 38/A. §-ának alkotmányossági vizsgálata kapcsán - hanem a 18/1992. (III. 11.) OGY határozat, valamint az 57/1992. (III. 25.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányossági vizsgálat során kifejtette álláspontját azzal kapcsolatosan is, hogy sérti-e az Alkotmány 70/A. §-át a nyugellátások emelésének az a módja, amely az emelés mértékét százalékosan határozza meg, azzal, hogy egyúttal meghatározza az emelés legkisebb és legnagyobb mértékét is.
E határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere csak részben működik a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt szociális szempontok működtetik. "A társadalombiztosítás és ezen belül az ún. nyugdíjbiztosítás is tehát olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek." (ABH 1993, 198.)
Az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése alapján az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a vegyes rendszerű társadalombiztosítás önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi szabályozással úgy működteti azt, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. "Az arányok önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna." (ABH 1993, 199-200.)
A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége. Megállapította, hogy az emelés legkisebb mértékének meghatározása a kisnyugdíjasok javára pozitív diszkrimináció alkalmazását jelenti, amely kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1) bekezdésében megfogalmazott követelménnyel. Ez utóbbi rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé.
"A nyugdíjak nominális maximálása a vegyes rendszerű társadalombiztosításon belül alapvetően a szociális vonatkozás kifejeződése. Mivel a társadalombiztosítás és a költségvetés lehetőségei korlátozottak, a megélhetéshez szükséges ellátási jog biztosítása pedig az államnak a 70/E. §-ból folyó alkotmányos kötelezettsége, nem alkotmányellenes, hogy az állam az alacsony összegű nyugdíjak emelését legalább részben a magasabb nyugdíjak emelésének nominálisan maximált technikájával valósítja meg." (ABH 1993, 201-202.)
Az Alkotmánybíróság eddigi következetes gyakorlatát figyelembe véve megállapítható, hogy önmagában nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-ába ütközőnek a Tb. tv. 38/A. § (3) bekezdésében foglalt azon szabály sem, amely ilyen szabályozási mód alkalmazására - az emelés legkisebb és legnagyobb mértékének meghatározására - ad felhatalmazást a Kormánynak. A nyugdíjemelés felső határának alkotmányossága a Tb. tv. 38/A. § (3) bekezdésének felhatalmazása alapján elfogadott kormányrendelet tekintetében vizsgálható. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában kifejtett álláspontja szerint a magasabb összegű nyugdíjak emelésének nominális maximálása olyan technikai kérdés, amely csak szélső esetben vethet fel alkotmányossági problémát, nevezetesen akkor, ha a magasabb nyugdíjak tekintetében a jogalkotó a biztosítási elemet önkényesen teljesen figyelmen kívül hagyná, vagy csak aránytalanul venné figyelembe. (ABH 1993, 202.)
Az indítványozó által vitatott rendelkezésben a Kormány számára adott felhatalmazás - a nyugdíjemelés mértékének és végrehajtási módjának szabályozására - nem tekinthető az alapvető jogra vonatkozó olyan szabályozásnak, amely az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvényi szabályozást igényelne. [64/1991. (XII. 17.) AB hat., ABH 1991, 300.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tb. tv. 38/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 1997. május 27.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
A határozat indokolása helytállóan mutat rá: "az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a nyugdíjemelés és a nyugdíjak értékállandóságának megóvásával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket." Miként a határozat is számos vonatkozásban visszautal a testület korábbi döntéseire, én sem tehetek mást, mint kivonatosan utalok a 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleményem lényegére, amely - mivel álláspontom időközben semmit nem változott - nem teszi lehetővé számomra, hogy alkotmányosnak tudjam elfogadni a nyugdíjemelés mértékének maximálására irányuló rendelkezést.
Az Alkotmányból eredően az államot nem terheli olyan kötelezettség, hogy maradéktalanul garantálja akár a bérek, akár a nyugdíjak reálértékének megőrzését. Ilyen garanciát egyetlen ország sem tud vállalni, különösen nem két számjegyű infláció mellett. Realitásként kell tehát tudomásul venni, hogy a nyugdíjak emelésére fordítható összeg nagyságát az államháztartás mindenkori teherbíró képessége - az Országgyűlés maximális jószándéka ellenére is - korlátok közé szorítja. Határozottan vallottam és vallom azonban: az e célra rendelkezésre álló összeget fel lehet osztani alkotmányosan és alkotmányellenesen; az államháztartás pillanatnyi szorult helyzete tehát sem elégséges oka, sem alkotmányosan elfogadható indoka nem lehet az alkotmányellenes jogi szabályozásnak, miként nem fogadható el alkotmányos indokként a szolidaritás elvére való hivatkozás sem.
Azok ugyanis, akik viszonylag magas - de csak más nyugdíjakhoz viszonyítottan magas, ámde aktív korukban elért jövedelmük töredékét kitevő összegű - nyugdíjjal vonultak nyugalomba, e nyugdíjukat nem kegydíjként kapják, hanem járadékfizetéssel "vásárolt jogként" jutottak hozzá. E személyek a szolidaritás elvárható mértékét maximálisan teljesítették azáltal, hogy magas összegű nyugdíjjáradékot fizettek, ugyanakkor a részükre folyósítható nyugdíj összegét egyfelől a járulékplafon, másfelől a drasztikus mértékű degresszivitás radikálisan korlátozza.
Senki sem vitatja el az állam arra irányuló jogát, hogy a legkedvezőtlenebb helyzetben lévő - legalacsonyabb összegű ellátásban részesülő - nyugdíjasok javára pozitív diszkriminációt alkalmazzon a nyugdíjemelésnél, azaz nyugdíjukat az általánosnál nagyobb mértékben emelje. Az ehhez szükséges összeget azonban nem lehet más nyugdíjas csoport jogfosztása révén előteremteni. Önként kínálkozik az a felosztási mód, hogy a törvényalkotó a rendelkezésre álló összeg egy részét a pozitív diszkrimináció céljára különítse el, a fennmaradó összegből viszont az emelés maximális mértékének meghatározása nélkül hajtsa végre a nyugdíjak emelését.
Az emelés maximumának meghatározása ugyanis mind az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését, mind a 70/A. §-ának (1) bekezdését sérti.
Budapest, 1997. május 27.
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úr különvéleményében foglaltakkal, magunk is visszautalunk arra a különvéleményre, amelyet a jelen határozatban idézett 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűztünk. Ott kifejtettük, hogy a társadalombiztosítási járulék fizetésével szerzett járadékra (nyugdíjra) való jog a tulajdonvédelem alkotmányos szabályai alá tartozó jog, annak elvonására tehát csak a tulajdonvédelem tiszteletben tartásával az Alkotmány 13. § szabályai szerint kerülhet sor.
Ezzel szemben a létminimumot kitevő ellátásra való jog szociális szolidaritáson alapuló jog. Arra a jövedelmi és vagyoni viszonyaik egybevetése alapján rászorulók az Alkotmány 70/E. § alapján jogosultak. Az ilyen ellátásra érvényes az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése, mely szerint azt a Magyar Köztársaság a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Hogy melyikkel milyen arányban, abban a törvényhozónak nagy szabadsága van. (Vesd össze a 31/1993. (V. 21.) AB határozattal és az ahhoz fűzött párhuzamos indokolásban már kifejtettekkel.)
A két tétel egybevetéséből következik, hogy a társadalombiztosítás mai rendszerében csak a nyugdíj megállapításáig érvényesülhet a szolidaritás és a biztosítás kettős elve, amint érvényesül is. Jelentős járadékfizetési többlet terheli a rendszerben a magasabb keresetűeket. Ehhez képest a magasabb keresetűek nyugdíja a nyugdíjalap számításának jelentős degresszivitásával, elvonással, leértékeléssel és több más csökkentő tényező, többek közt a járadékplafon közrehatásával kerül megállapításra. Annak a szociális biztonság alkotmányos ígéretéhez mai nyugdíjmegállapítások esetén már csak annyi köze van, hogy a nyugdíjbavonulók biztonsággal ismerik előre azt a jelentős életnívócsökkentést, amely őket éppen gondozásra szoruló éveikben elháríthatatlanul érni fogja. A rendszer a magasabb keresetűek szolidaritási hozzájárulását a nyugdíjjárulék fizetésekor is és a nyugdíj megállapításakor is nagymértékben igénybe veszi, hozzájárulásukból viszont nyugdíjat juttat bizonyos minimumon olyanoknak is, akiknek előzetes befizetése nem volt vagy az a megállapított nyugdíjat csak részben ellentételezi.
Az ilyen módon összegszerűen megállapított nyugdíjak azonban már bekerülnek a tulajdonvédelem körébe. Kivált a magasabbak, amelyekben a szolidaritás az elmondottak szerint csak negatív irányban érvényesül: amit kapnak, azt a biztosításként kötelezően befizetett járadékuk egy része után kapják, nyugdíjukat a járadékkal túlfizették. A nyugdíj tulajdonvédelme azt jelenti, hogy a társadalom anyagi helyzetének általános elnehezülését, vagyoni és jövedelmi viszonyainak romlását nem lehet egyszerűen, kiszolgáltatottságukkal visszaélve, a nyugdíjasokra vagy azok egy csoportjára hárítani, s különösen nem az úgynevezett "magas nyugdíjasokra".
A 26/1993. (VI. 28.) AB határozathoz csatolt különvéleményben már foglalkoztunk az állami juttatások, támogatások rendszerének lebontásából eredő nyugdíj-értékcsökkenéssel. Ma viszont a nyugdíjakat, csakúgy, mint a béreket és fizetéseket, elsősorban a tudatos forintleértékelés hatása érinti.
Ha az állam a költségvetés terheit pénzrontással kívánja enyhíteni és arra megszerzi a törvényhozás hozzájárulását, ez a nyugdíjak vonalán vagyonelvonásként, vagyondézsmaként, a szolidaritás terheivel megállapított, de tulajdoni jelleggel védendő nyugdíjak elvonásaként jelentkezik. Az ellentételezés a nyugdíjasokat olyan arányban illetné meg, amilyen arányban a bérből és fizetésből élőket.
A bérből és fizetésből élők, valamint a pénztartalékkal rendelkezők sem kapják meg az infláció, az állami pénzértékrontás teljes ellentételezését, hisz a költségvetés a pénzrontással haszonhoz, terhei csökkentéséhez kíván jutni. Ha a pénz értékromlása következtében a csökkenő bérek és járadékok révén az állampolgárok egy része a létminimum alá süllyed, mert nem tudja más forrásból ellentételezni a veszteséget, az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján jár részére - valamelyik ott megjelölt forráson keresztül - a létminimum biztosítása. Az Alkotmány azonban sem a béreknél nem írja elő ennek forrását, sem azt nem írja elő, hogy ennek nyugdíjasok esetében a többi nyugdíjas ellátásának terhére kell történnie, amint a minimálbéreket sem a magasabb bérből és fizetésből élők terhére biztosítja az állam. (Adó- és bérrendezési intézkedéseiben inkább fordított irányt látszik érvényesíteni.)
A létminimum biztosításának nem a nyugdíjasok szolidaritása, hanem a társadalom szolidaritása keretében kell megvalósulnia. Önmagában az, hogy valakinek a nyugdíja a létminimum alatt kerül megállapításra, vagy az inflációnak meg nem felelő emelés miatt oda süllyed, nem is jelenti, hogy rászorul és jogosult erre a szolidaritásra: lehet vagyona, megtakarítása, önkéntes biztosítása, őt eltartó házastársa. A létminimum viszont az Alkotmány szerint az önhibáján kívül rászorulónak jár.
A nyugdíjemelés alsó határának megállapítása sok mindent kifejezhet: lehet pénzügyi oka, lehet társadalmi hangulati oka, célozhatja a járadékok alsó szintjének emelését is. Azonban sem meg nem oldja a létminimum biztosítását, sem nem szolgálja azt feltétlenül (hiszen juttathat kisnyugdíjas, de gazdag személynek is.)
Ilyen körülmények között nem helytálló a határozat azon álláspontja, mely szerint a Kormány joga a nyugdíjemelés felső határának megállapítására a szolidaritás jegyében alkotmányosan védett tulajdoni igény elvonására arányos és szükséges intézkedési jogosultság. A nyugdíjak emelésére a pénzromlás következtében az állam a járadékok egyenlő értékállósága (értékvesztése) körében jogállamban vagyonvédelmi de adósi kötelezettsége körében is köteles. Mégpedig minden nyugdíj, minden egyszer már a szolidaritás szabályai szerint megállapított járadék és ellátás vonatkozásában, hátrányos megkülönböztetés nélkül. Ha esetleg a létminimumra való jog miatt alkalmaz pozitív előnyt, azt a rászoruló, nem pedig a kisnyugdíjas vonatkozásában, és nem a többi nyugdíjas terhére, vagy egyes nyugdíjas rétegek terhére, hanem az állampolgárok összessége terhére, a közteherviselés szabályai szerint, az Alkotmány 70/I. § szabályának szigorú figyelembe vételével köteles tenni.
A támadott törvényes rendelkezés semmi biztosítékot nem tartalmaz mindezen alkotmányos szempontok érvényesülésére. Egyszerűen felhatalmazást ad a Kormánynak arra, hogy a pénzromlás hatását egyes nyugdíjas rétegeknél akár egyáltalán ne, vagy csökkentett mértékben hárítsa el. Ebben a felhatalmazásban még csak az úgynevezett szolidaritási elem sem jelenik meg, hiszen a kisnyugdíjak minimális emelésének és a magasabb nyugdíjak emelése felső határhoz kötésének nem kell együtt megtörténnie, nem kell azonos eredményt hoznia, költségvetésileg egyenleget adnia: a Kormánynak arra is joga nyílik, hogy a nyugdíj-értékállóság felső határának megállapításával minden kedvezés nélkül csak elvonást alkalmazzon, akár alsó határ megállapítása nélkül is! Ez egyértelműen vagyondézsma, ami sem a jogállam általános elveinek, sem a szociális biztonságnak, sem az alkotmányos tulajdonvédelemnek nem felel meg - de szolidaritási (tévesen értelmezett) elem sincs benne biztosítva, a felső határ megállapítása ugyanis nem feltétlenül szolgálja sem a kisnyugdíjasokat, sem a létminimum alá süllyedőket.
Az is lehetséges - a mai piaci viszonyok között - hogy az alsó nyugdíjemelési mérték kedvezménye olyanokat érint, akik egyéb vagyoni helyzetük miatt lényegesen kevésbé szorulnak rá az emelésre, mint azok, akiknek nyugdija emeleset a felső határ megállapításával a Kormány nem biztosítja. A lehetőség nemcsak hamisan értelmezett, alkalmatlan szolidaritási eszköz, hanem az arányosság es szükségesség mértékének sem felel meg a tulajdonelvonás vonatkozásában.
Budapest, 1997. május 27.
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró