3013/2012. (VI. 21.) AB határozat
a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § d) pontja vizsgálatáról
Az Alkotmány bíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában teljes ülésen meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybírósága közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § d) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és a Zalaegerszegi Törvényszék előtt 9.K.20.491/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 2011. június 10-én a Zala Megyei Bíróság az előtte a 9.K.20.491/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. évi törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - kezdeményezte a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) 1. § d) pontja alkotmányellenességének vizsgálatát, és a perben levő alkalmazhatósága kizárásának megállapítását.
[2] Az indítványra okot adó konkrét ügyben a bírói kezdeményezésben megállapított tényállás szerint a szántó művelési ágú ingatlant a felperes 1994. szeptember 19-én szerezte meg, és folyamatosan használja. A földhivatal a 2010. december 6-án hivatalból indított eljárása során megállapította, hogy a felperes a termőföldről szóló 1994. évi LV. tv. (továbbiakban: Tftv.) 25/B. § (2) bekezdésében előírt bejelentési kötelezettségének nem tett eleget, ezért ugyanezen a napon kelt 700.698/2010. számú határozatával - előzetes figyelmeztetést tartalmazó felhívás mellőzésével - 15.810 Ft bírság megfizetésére kötelezte. A felperes fellebbezését az alperes megalapozatlannak találta és a keresettel támadott, 2011. február 7. napján kelt 700.006/2011. számú határozatával az elsőfokú döntést helybenhagyta. Az alperes határozatának indokolásában a Tftv. 25/B. § (2) és (5), illetve (6) bekezdésére hivatkozott. Idézte a 25/B. § (7) bekezdését is, mely szerint a termőföld használójának a tulajdonost kell tekinteni, amennyiben földhasználatra bejelentés nem érkezik. A fel peres keresetében az alperes határozatának az elsőfokú közigazgatási szerv határozatára is kiterjedő hatályú hatályon kívül helyezését kérte arra való hivatkozással, hogy bejelentési kötelezettség nem terhelte, továbbá a törvénynek nincs visszamenőleges hatálya. Az alperes a kereset elutasítását kérte, mert álláspontja szerint a bejelentési kötelezettség 2000. január 1. napjától minden 1 hektárt meghaladó területű termőföldet használó földhasználót, így a tulajdonost is terhelte.
[3] A bírói kezdeményezésben a bíróság utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság a 12/2011. (III. 23.) AB határozatában megállapította az FVMr. 1. § d) pontja alkotmányellenességét, és azt-a határozat közzététele napjával, 2011. március 23-ával - megsemmisítette.
[4] A bírói kezdeményezés szerint, tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az FVMr. említett szabályát 2011. március 23-ai hatállyal semmisítette meg, a bíróságnak a peres eljárásban az Alkotmánybíróság által alkotmánysértőnek minősített és megsemmisített jogszabály alapján kellene eljárnia, amely a bíróság álláspontja szerint alkotmánysértő döntéshez vezetne.
[5] A bírói kezdeményezés utal arra, hogy az Alkotmánybíróság a 35/2011. (V. 6.) AB határozatban kimondta: ha az Alkotmánybíróság nem általános, hanem csak konkrét alkalmazási tilalmat rendel el, akkor - újabb bírói kezdeményezés esetén - lefolytatja a kizárólag alkalmazási tilalom iránti bírói indítvánnyal kapcsolatos eljárást. A Zalaegerszegi Törvényszék 2012. március 27-én indítványát kiegészítette. Ebben hivatkozik arra is, hogy az FVMr. 1. § d) pontja az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, az R) cikk (1) és (3) bekezdésével, valamint a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltakkal ellentétes, ezért kéri ezért kéri a szabály alkotmányellenességének megállapítását a perben való alkalmazhatósága kizárását.
II.
[6] 1. Az Alaptörvény szabályai szerint:
[7] "18. cikk (...)
[8] (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bankelnökének rendeletével nem lehet ellentétes."
[9] 2. A Ket. hatályos szabályai: [10] "94. § (1) Ha a hatóság a hatósági ellenőrzés befejezéseként megállapítja, hogy az ügyfél a jogszabályban, illetve hatósági döntésben foglalt előírásokat megsértette,
[11] a) és a jogszabály vagy hatósági döntés megsértése a jogellenes magatartás megszüntetésével vagy a jogszerű állapot helyreállításával orvosolható, a hatóság felhívja az ügyfél figyelmét a jogszabálysértésre, és legalább húsznapos határidő megállapításával, valamint a jogkövetkezményekre történő figyelmeztetéssel végzésben kötelezi annak megszüntetésére,
[12] b) ha az a) pont szerinti felhívásban meghatározott határidő eredménytelenül telt el, vagy az a) pont alkalmazása kizárt, a hatóság hivatalból megindítja a hatáskörébe tartozó eljárást, ideértve a hatáskörébe tartozó eljárási cselekmények megtételét és a jogkövetkezmény megállapítását is,
[13] (2) Nem alkalmazható az (1) bekezdés a) pontja, ha (...)
[14] b) azt jogszabály - a jogszabálysértés és a jogkövetkezmény alkalmazását megalapozó jogszabályi rendelkezés tételes megjelölésével - azért zárja ki, mert a jogszabálysértés, a hatósági döntés megsértése vagy az (1) bekezdés a) pontja szerinti határidő biztosítása az életet, a testi épséget, a nemzetbiztonságot, a honvédelmi érdeket, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát, a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, közteherviselési kötelezettség teljesítését, az Európai Unió pénzügyi érdekeit, vagy harmadik személy alapvető jogát közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné, (...)
[15] h) az ügyfél a közhiteles hatósági nyilvántartásba való, jogszabály által előírt bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget."
[16] 3. Az. FVMr. 2011. március 23-ig hatályban volt, érintett rendelkezése:
[17] "1. § A közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye (...)
[18] d) a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 25/B. § (5) bekezdésében; meghatározott rendelkezések esetén."
III.
[19] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
[20] 1. Az Alkotmánybíróság 35/2011. (V. 6.) AB határozatában (ABK, 2011. május, 396., a továbbiakban: Abh.) értelmezte az Abtv. 43. § (1)-(2), illetve (4) bekezdéseit. Korábbi gyakorlatát megváltoztatva az alábbi megállapításokat tette: Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. A bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos kötelezettségét akkor tudja maradéktalanul teljesíteni, ha az alkotmányos jog alkalmazásával, értelmezésével dönt az elé tárt jogvitákban. A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABK, 2011. május, 401.).
[21 ] Az Abh.-ban - ahogyan azt 76/2011. (X. 28.) AB határozat (ABK 2011. október, 897, 899.) tartalmazza - a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében, az Alkotmánybíróság egyéni alkotmányvédelemben fennálló alkotmányos kötelezettsége, valamint a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos eljárási elve alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy hatásköri szabályai megadják a lehetőséget a bírói kezdeményezések esetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának általános, minden folyamatban lévő perre kiterjedő kizárására, illetve arra is, hogy korábban megállapított alkotmányellenesség esetén az alkalmazási tilalomról önállóan döntsön.
[22] Az Abh. ugyan lehetőséget adott arra, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék a bíróságok, de csak abban az esetben, ha a korábbi határozat bírói kezdeményezés alapján állapított meg alkotmányellenességet és rendelt el a bírói kezdeményezésekkel érintett konkrét ügyekben alkalmazási tilalmat.
[23] Az Abh. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.
[24] Az Abh. kimondta, hogy "az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához - adott körülmények között - fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. (...) Emellett meg kell adnia lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság." [25] Ezek a megállapítások konkrét nor ma kontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született. Az Abh. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be.
[26] 2. A bírói kezdeményezés benyújtását követően hatályát vesztette az Abtv. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a változatlanul lehetővé teszi azt, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.
[27] Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. A 45. § (4) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot arra, hogy a 45. § (1)-(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározza az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
[28] Az Abtv. lehetővé teszi, hogy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki az Alkotmánybíróság.
[29] Ezt a szabályt azonban - az Abh.-ban kifejtettekre tekintettel - az Abtv. jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
[30] Az Abtv. 45. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Abtv. 45. § (4) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhassa az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvényvédelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
[31] Alaptörvény-ellenességet megállapító, megsemmisítést tartalmazó és folyamatban lévő ügyekben alkalmazási tilalmat elrendelő határozat kihirdetését követően az Abtv. alapján csak bírói kezdeményezésben lehet kérni újabb, a határozatban foglaltaktól eltérő alkalmazási tilalom kimondását.
[32] Az Abtv. 25. §-a bírónak, és az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során teszi lehetővé, hogy olyan jogszabály alkalmazandóságánál, amelynek az alaptörvény-ellenességet az Alkotmánybíróság már megállapította, kezdeményezze az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. Az újabb alkalmazási tilalmat akkor lehet elrendelni az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján, ha ez szolgálja a jogbiztonságot és a törvény előtti egyenlőséget, vagyis a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálását a bíróság előtt. Habár az FVMr. alaptörvény-ellenességet megállapító AB-határozat nem született, a jelen esetben - az Abtv. 73. § (1) bekezdése alapján - az alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezésről dönteni kellett: a bíróság indítványozási jogosultsága mind az indítvány benyújtásakor, mind az elbírálásakor fennáll.
[33] 3. Absztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van. Vagyis fő szabály szerint egy AB-határozatnak sem lehet visszaható hatálya, kivéve, ha ezt az Abtv. lehetővé teszi és az Alkotmánybíróság így dönt (pl. jogerősen befejezett büntetőeljárások felülvizsgálatának elrendelésénél, vagy ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Alaptörvény-ellenes jogszabály vagy jogszabály alaptörvény-ellenes értelmezése alapján számos tényállás keletkezik folyamatosan, amelyek eltérő szakaszban, vagy az eljárások különféle fázisaiban lehetnek. Ezért az Alkotmánybíróságnak lehetősége van az Abtv. alapján arra, hogy a jogkövetkezményeket az alaptörvény-ellenességet megállapító határozatában viszonylag szabadon határozza meg és a következményeket illetően az egyedi esetekben mérlegeljen a jogbiztonság, az egyéni jogok védelme és az alaptörvény-védelem szempontjai között. A 12/2011. (III. 23.) AB határozat ex nunc hatállyal semmisítette meg az FVMr. 1. § d) pontját. A határozat konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni. Ezért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki az FVMr. 1. § d) pontja alkalmazhatatlanságát.
[34] A kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az FVMr. 1. § d) pontja a laptörvény-ellenességének megállapítására és a Zalaegerszegi Törvényszék előtt 9.K.20.491/2011. szám alatt folyamatban lévő ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasította.
[35] Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Tv. 46. § (39) bekezdése a Ket. 94. § (2) bekezdését kiegészítette a h) ponttal. Eszerint nem lehet alkalmazni az előzetes figyelmeztetés intézményét, ha az ügyfél a közhiteles hatósági nyilvántartásba való, jogszabály által előírt bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget. Vagyis a Ket. 2012. február 1 -jétől általános jel léggel, külön jogszabály megalkotására való felhatalmazás nélkül írja elő a megelőző fel hívás mellőzését a szóban lévő bejelentési kötelezettséggel összefüggésben.
Budapest, 2012. május 22.
Dr. Paczolay Péter s. k
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/501/2012.