12/2011. (III. 23.) AB határozat
a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § d) pontja alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Kiss László és dr. Kovács Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § d) pontja alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzététele napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) 1. § d) pontja alkotmányellenességének vizsgálatát és "törlését" kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az FVMr. támadott rendelkezése értelmében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 25/B. § (5) bekezdésében meghatározott rendelkezés esetén. Az Ftv. 25/B. § (5) bekezdése ingatlanügyi bírsággal rendeli sújtani azt, aki termőföldet használ, és ezt a tényt az ingatlanügyi hatósághoz nyilvántartásba vétel céljából az Ftv. 25/B. § (2) bekezdése szerinti határidőn belül nem jelenti be. Az indítványozó szerint a földhasználati nyilvántartásba történő bejelentés elmulasztásával ugyan a földhasználó megvalósítja a 94. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jogszabálysértést, azonban ezzel nem valósul meg a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja szerinti, az életnek, a testi épségnek, a vagyonbiztonságnak, a közlekedés biztonságának, a környezet vagy a természet állapota fenntarthatóságának, közteherviselési kötelezettség teljesítésének vagy harmadik személy alapvető jogának közvetlen veszélyeztetése. Az indítványozó szerint a veszélyeztetés önmagában a mulasztással nem következik be, ahhoz más, jogellenes tevékenység is szükséges. Mindezekre tekintettel álláspontja szerint az FVMr. 1. § d) pontja ellentétes a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja rendelkezésével, mint magasabb szintű jogszabállyal és ezáltal az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközik.
2. Az Alkotmánybíróság beszerezte a vidékfejlesztési miniszter állásfoglalását.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"37. § (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes."
2. A Ket. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"94. § (2) Nem alkalmazható az (1) bekezdés a) pontja a 13. § (2) bekezdés b) pontja hatálya alá tartozó jogszabályi rendelkezés vagy az adatszolgáltatási vagy bejelentési kötelezettséget előíró jogszabályi rendelkezésnek a 13. § (2) bekezdés d) vagy e) pontja szerinti eljárásban megállapított megsértése esetén, valamint ha
(... )
b) azt jogszabály - a jogszabálysértés és a jogkövetkezmény alkalmazását megalapozó jogszabályi rendelkezés tételes megjelölésével - azért zárja ki, mert a jogszabálysértés, a hatósági határozat megsértése vagy az (1) bekezdés
a) pontja szerinti határidő biztosítása az életet, a testi épséget, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát, a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy harmadik személy alapvető jogát közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné,
(...)"
"174. § (4) Felhatalmazást kapnak a feladatkörrel rendelkező miniszterek, hogy rendeletben határozzák meg azon jogszabályi rendelkezések körét, amelyek megsértése esetén a 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye." 3. Az FVMr. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"1. § A közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés
b) pontja alkalmazásának van helye
(... )
d) a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 25/B. § (5) bekezdésében;
(... )
meghatározott rendelkezések esetén."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagja által kiadott rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel. Mivel az indítványozó az FVMr. támadott rendelkezésének a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjával való ellentétét állította, az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a Ket. 94. §-ának tartalmát.
A Ket. 94. §-a a jogszabályban, illetve hatósági határozatban foglalt előírások megsértése esetén a hatóság által az ellenőrzés keretében alkalmazandó jogkövetkezmények szabályait tartalmazza. A jogkövetkezmények alkalmazásának jelenleg is hatályos rendjét lényegében a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi CIX. törvény (a továbbiakban: Kmtv.) állapította meg. Ennek alapján a Ket. 94. § (1) bekezdése szerint, ha a hatóság a hatósági ellenőrzés eredményeként megállapítja, hogy az ügyfél a jogszabályban, illetve hatósági határozatban foglalt előírásokat megsértette, főszabályként a fokozatosság elve alapján kell eljárnia a jogkövetkezmények alkalmazásánál. Ennek megfelelően, ha a jogszabály vagy hatósági határozat megsértése a jogellenes magatartás megszüntetésével vagy a jogszerű állapot helyreállításával - újabb hatósági eljárás lefolytatása nélkül - orvosolható, a hatóság felhívja az ügyfél figyelmét a jogszabálysértésre, és a jogkövetkezményekre történő figyelmeztetéssel végzésben kötelezi annak megszüntetésére. A hatóságnak további jogkövetkezmény alkalmazására irányuló - a hatáskörébe tartozó - eljárás (például bírságolási eljárás) hivatalból történő megindítására akkor van lehetősége, ha a jogsértés megszüntetésére kötelező végzésben meghatározott határidő eredménytelenül telt el, vagy ha a további jogkövetkezmény alkalmazását megelőző felhívás (a továbbiakban: megelőző felhívás) alkalmazása kizárt.
A Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja lehetővé teszi, hogy jogszabály a megelőző felhívás alkalmazását meghatározott esetekben kizárja. Ilyen esetnek minősül, ha a jogszabálysértés, a hatósági határozat megsértése vagy a megelőző felhívásban megjelölt határidő biztosítása a rendelkezésben megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdeket -az életet, a testi épséget, a nemzetbiztonságot, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát, a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy harmadik személy alapvető jogát - közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné.
A Ket. 174. § (4) bekezdése alapján a feladatkörrel rendelkező miniszterek kapnak felhatalmazást, hogy rendeletben határozzák meg azokat a - jogszabálysértés és a jogkövetkezmény alkalmazását megalapozó - jogszabályi rendelkezéseket, amelyek esetén kizárt a megelőző felhívás alkalmazása (a további jogkövetkezmény alkalmazása előtt). Ilyen jogszabályi rendelkezés meghatározására a miniszternek a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjának végrehajtása érdekében, annak keretei között, az ott megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdekre tekintettel van lehetősége, ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett vizsgálnia, hogy az FVMr. támadott rendelkezése esetén valamelyik kiemelkedően fontos érdek fennáll-e.
2. Az FVMr. 1. § d) pontja az Ftv. 25/B. § (5) bekezdésében meghatározott eset tekintetében zárja ki a megelőző felhívás alkalmazását. Az Ftv. 25/B. § (2) bekezdése szerint, aki egy hektárt meghaladó területű termőföldet használ, köteles a használatot annak megkezdésétől számított harminc napon belül az ingatlanügyi hatósághoz nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni. Az (5) bekezdés alapján az ingatlanügyi hatóság bírsággal sújtja a bejelentést elmulasztó földhasználót.
3. A miniszteri állásfoglalás szerint az FVMr. támadott rendelkezése nem ellentétes a Ket.-tel, ennek alátámasztását három főbb érvcsoporttal indokolta.
3.1. Egyrészt, a termőföld hazánk egyik legkülönlegesebb véges erőforrása, amely semmivel nem pótolható, és amely a biológiai és társadalmi lét alapját jelenti. A földhasználati viszonyok az agrárgazdaságban alapvető fontossággal bírnak, ezért az ezzel kapcsolatos nyilvántartásnak - amely közhiteles nyilvántartásnak minősül - a szerepe kétségbevonhatatlan. A közigazgatás számára aránytalan terhet jelentene, ha megelőző felhívás alkalmazása nélkül nem lehetne azonnal bírságolni és a bejelentési készség is jelentősen gyengülne, ami kihatna a földhasználati nyilvántartás céljára és "naprakészségére".
3.2. Másrészt, a Ket. 82. § (1) bekezdése alapján hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban törvény a Ket.-től eltérően rendelkezhet, ezért a földhasználati nyilvántartás vonatkozásában az Ftv. szabályai megelőzik a Ket. szabályait. Ha az eltérés önmagában az Ftv. alapján is megvalósul, akkor az FVMr.-nek az ezzel összhangban lévő 1. § d) pontja nem kerül ellentétbe a Ket.-tel.
3.3. Harmadrészt, a földhasználati nyilvántartás olyan közhiteles nyilvántartás, amelyhez számos jog és kötelezettség, valamint a környezet vagy természet állapotának a fenntarthatósága is köthető, és ezeket hátrányosan érinti az azonnali szankcionálás lehetőségének kizárása.
A földhasználati nyilvántartás adatai nélkülözhetetlenek: a mezei kárt okozó nyomvonalas beruházásokkal érintett földhasználók felkutatásához és a károk megtérítéséhez; a mezőgazdaságban felhasznált gázolaj utáni jövedékiadó-visszatérítés jogosultjának meghatározásához; valamint az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételéhez.
A termőföldre vonatkozó, törvényben előírt elővásárlási jog és előhaszonbérleti jog gyakorlásának jogszerűsége, valamint a haszonbérletre vonatkozó törvényi korlátozások a földhasználati nyilvántartás adatai alapján ellenőrizhetőek; a földhasználati nyilvántartásba történő bejegyzés hiánya továbbá komoly gondot okozhat egy felszámolási eljárás során végrehajtás alá vont földrészlet árverezésénél, hiszen sem a felszámoló (végelszámoló), sem az árverezők nem lesznek tudomással arról, hogy az árverezéssel érintett földrészleten a tulajdonoson kívül más személynek földhasználati joga van, márpedig az árverési vevő a korábbi tulajdonos, mint haszonbérbeadó jogutódja lesz.
A hasznosítási kötelezettség és a parlagfű-mentesítési kötelezettség alanya a mindenkori földhasználó, ezért e kötelezettségek teljesítésének ellenőrzése és kikényszerítése a nyilvántartás hiányában jelentős késedelmet szenved.
4. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta az állásfoglalásban kifejtett szempontok érdemi vizsgálatát.
4.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azzal az érvvel foglalkozott, miszerint a megelőző felhívás alkalmazása a közigazgatás számára többletterhet jelent, és gyengíti a földhivatali nyilvántartás céljának érvényesülését. Az Alkotmánybíróság elismeri, hogy a Ket. 94. §-a szerinti, a fokozatosság elvét érvényesítő szabályozás jogsértő magatartás esetén is lassabbá teheti a földhivatal reakcióképességét és ezzel a jogsértők szankcionálását. Ugyanakkor a Ket. 94. §-a a jogsértések szankcionálása mellett az ügyfelek fokozottabb kíméletét is célul tűzi ki, ami természetszerűleg befolyásolja a hatósági jogérvényesítés "hatékonyságát". A törvényhozó a Ket. hatályos 94. §-ában foglalt feltételrendszer meghatározásakor elvégezte azt a mérlegelést, hogy mely esetekben teszi lehetővé a miniszternek, hogy valamely eljárásban megengedje, hogy az eljáró hatóságnak jogsértés esetén azonnal lehetősége legyen szankcionálni, illetve, hogy mely esetekben kell megadni a lehetőséget az ügyfélnek - a megelőző felhívás alkalmazásán keresztül -, hogy a hibát kijavítsa. Amikor az Alkotmánybíróság egy rendelet törvénybe ütközését vizsgálja, nincs arra lehetősége, hogy a rendelet által érvényesítendő szakpolitikai célok érdekében felülvizsgálja a törvényhozó akaratát szakpolitikai indokoltság, illetve célszerűség szempontjából.
4.2. A Ket. 82. § (1) bekezdése alapján hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban törvény a Ket.-től eltérően rendelkezhet. A "hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárás" fogalmát ugyanakkor az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem indokolt olyan tágan értelmezni, hogy a tárgybeli bírságolási eljárást is belevonjuk. A földhasználat (nyilvántartásba) be nem jelentése miatti bírságolás (vagy felhívás) ugyanis már nem a nyilvántartásba vételi eljárás, illetve nem a nyilvántartás-vezetés része, hanem hatósági ellenőrzési eljárás, illetve az ennek a keretében alkalmazott jogkövetkezmény (az erre vonatkozó általános eljárási szabályokat sem a Ket. "Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás" című V. Fejezete, hanem a "Hatósági ellenőrzés" című VI. Fejezete tartalmazza).
A fenti alapon tehát az Ftv., illetve különösen az ezzel "összhangban lévő" FVMr. nem térhet el a Ket.-től. Az Ftv.-nek a jelen ügyben érintett 25/B. § (5) bekezdése egyébként nem is tér el a Ket.-től, mivel anyagi jogi szabályokat tartalmaz [a jogsértést (földhasználat be nem jelentése) és a jogkövetkezményt (pénzbírság) határozza meg], míg a Ket. a jogkövetkezmény alkalmazására vonatkozó eljárási rendet állapítja meg, ezért a két törvény egymásra tekintettel, egymással összhangban értelmezhető. 4.3. Az Alkotmánybíróság a környezet vagy természet állapotának a fenntarthatóságára, illetve harmadik személyek jogainak érintettségére vonatkozó szempontokkal kapcsolatban a következőket állapította meg: A Ket. 94. §-a csak akkor teszi lehetővé, hogy a felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendelet kizárja a megelőző felhívás alkalmazását, ha három konjunktív feltétel érvényesül, azaz, ha a jogszabálysértés (ebben az esetben a bejelentési kötelezettség elmulasztása) vagy a jogszabálysértést követően a megelőző felhívással járó határidő biztosítása [1] a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdeket [2] közvetlenül [3] veszélyezteti vagy veszélyeztetné. A miniszteri állásfoglalásban felhozott példák valóban érintik a környezetet, illetve különböző jogokat és érdekeket, de vagy nem alapvető jogot, vagy nem harmadik személy jogát (hanem adott esetben a földhasználóét) érintik, illetve a Ket.-ben meghatározott kiemelkedően fontos érdeket nem közvetlenül (hanem csak közvetetten) veszélyeztetik.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján - a szabályozás szakpolitikai indokoltságának vitatása nélkül - megállapította, hogy a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott három feltétel egyszerre semelyik esetben sem teljesül, ezért a miniszteri állásfoglalás nem igazolja az FVMr. támadott pontjának a törvényességét.
5. Az Alkotmánybíróság a miniszteri állásfoglalásban kifejtetteken túl is vizsgálta, hogy az Ftv. 25/B. § (5) bekezdése vonatkozásában felmerül-e olyan ok, amely megalapozza a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott kiemelkedően fontos érdek érintettségét.
A Ket. 94. §-a alapján nem lehetetlen, hogy a megelőző felhívás alkalmazása ne csak tevőleges magatartásban, hanem mulasztásban megnyilvánuló jogsértés esetén is kizárható legyen. Erre figyelemmel elméletileg - a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjának keretei között - a bejelentési vagy más adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása esetén is elképzelhető szankció alkalmazása, megelőző felhívás nélkül is.
A jelen ügyben - egyébként szabályos termőföld-használat esetén - önmagában a használat bejelentésének az elmaradása és a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott kiemelkedően fontos érdekek közül az élet, a testi épség, a nemzetbiztonság, a vagyonbiztonság, a közlekedés biztonsága, közteherviselési kötelezettség teljesítése vagy harmadik személy alapvető joga között nem mutatható ki összefüggés. A megelőző felhívás alkalmazásának kizárására a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja alapján a - termőföld-használat szempontjából potenciálisan releváns - környezet vagy természet állapotának fenntarthatóságával összefüggő jogsértés esetén is lehetőség van, de csak akkor, ha a jogsértés a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság nem talált olyan körülményt, amely azt igazolná, hogy - az egyébként szabályos termőföld-használat esetén - önmagában a használat bejelentésének az elmaradása a környezet vagy természet állapota fenntarthatóságának - vagy a Ket.-ben megjelölt más kiemelkedően fontos érdeknek - a közvetlen veszélyeztetésével járna.
6. A Kmtv. 35. §-ához fűzött indokolás a Ket. 94. §-ában foglalt szabályozás célját az alábbiakban jelöli meg:
"A jogszabályi rendelkezések megsértése sok esetben nem szándékos rosszakarat, hanem figyelmetlenség vagy gondatlanság eredménye. Ebben a körben is találhatóak olyan jogsértések, amelyeket már az első alkalommal is szankcionálni kell, mivel az életet, a testi épséget, a közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy más, kiemelkedően fontos érdeket érintenek. Azon jogsértések esetében azonban, amelyek orvosolhatóak és első alkalommal fordulnak elő, nem az az állam célja, hogy mindenáron szankcionálja a szabályt be nem tartó személyt vagy vállalkozást, hanem az, hogy a hibát az érintett kijavítsa. A törvény a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó általános szabályok módosításával ennek törvényi alapjait teremti meg."
Az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában is megállapította, hogy "[a]z Alkotmány [... ] rendelkezései alapján a jogforrási hierarchia alkotmányosan védett rendjéből (a felhatalmazás kérdését követően) az is következik, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése a miniszteri jogalkotás korlátjaként egyértelműen kimondja, hogy a miniszter rendelete törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes." [116/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 968, 973.] A jogforrási szintek és a hierarchikus rend betartása garanciális jelentőségű, mely jelen esetben a Ket. 94. §-ában foglalt szabályozás - azaz főszabályként a fokozatosság elvét figyelembe vevő jogkövetkezmény-alkalmazás - céljának meg valósulását érinti.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 1. § d) pontja - mivel a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdekre tekintet nélkül zárja ki a megelőző felhívás alkalmazását - ellentétes az Alkotmánynak a jogforrási hierarchiát tartalmazó 37. § (3) bekezdésével, ezért elrendelte az alkotmányellenes rendelkezésnek a határozat közzététele napjával történő megsemmisítését.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Budapest, 2011. március 21.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 939/B/2010.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
A határozatnak sem a rendelkező részével, sem az indokolásával nem értek egyet. Ugyanakkor hangsúlyozom, hogy az ügyben az Alkotmánybíróságnak érdemi vizsgálatot nem is kellett volna végeznie, mivel elegendő lett volna eljárási okból megsemmisíteni az FVMr.-t.
A határozat indokolásának III/3. pontja is emlékeztet arra - hivatkozva a 116/2008. (IX. 26.) AB határozatra -, hogy az Alkotmány 37. § (3) bekezdése alapján a Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek.
Az Alkotmánybíróság a közjogi érvénytelenség eseteiben is az indítványhoz kötöttség elvét alkalmazza az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-a alapján. Ezt az álláspontot fejezi ki a 41/1991. (VII. 3.) AB határozat (ABH 1991, 193, 195-196.), amely olyan ügyben döntött, amelyben az indítványozók egy miniszteri rendelet egyes rendelkezéseit támadták. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor - összefüggés alapján - kiterjesztette a vizsgálatot - az indítványozók által nem is támadott - a miniszteri rendelet megalkotására felhatalmazó törvényi rendelkezésre is. A Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásáról szóló FVMr. 2010. január 1-jén lépett hatályba azzal, hogy rendelkezéseit a felügyeleti eljárás során az FVMr. hatálybalépése előtt meghozott döntésekre is alkalmazni kell. Az FVMr. megalkotásakor és kihirdetésekor azonban a Ket. 94. § (2) bekezdésének nem volt még b) pontja, mivel a Ket. 94. § (2) bekezdésének 2009. október 1-jétől 2009. december 31-ig hatályos szövege az alábbi rendelkezést tartalmazta: "Az (1) bekezdés c) pontja alapján megkeresett szerv köteles a megkeresést érdemben megvizsgálni és saját intézkedéséről vagy az ilyen intézkedés mellőzésének okáról a megkereső hatóságot huszonkét munkanapon belül tájékoztatni." Ez még azonban jogalkotási szempontból nem eredményezne jogalkotási hibát, mivel az FVMr. rendelkezései 2010. január 1-jén léptek hatályba és az FVMr.-ben alkalmazni rendelt törvényi szabályozás is 2010. január 1-jén lépett hatályba. A Ket. 174. § (4) bekezdésének 2010. január 1-jétől hatályos szövege szerint: "Felhatalmazást kapnak a feladatkörrel rendelkező miniszterek, hogy rendeletben határozzák meg azon jogszabályi rendelkezések körét, amelyek megsértése esetén a 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye." Az FVMr. azonban már 2010. január 1-je előtt érvényességi kellék (hatályos jogalkotási felhatalmazás) hiányában jött létre, mert 2009. december 28-án került megalkotásra és kihirdetésre. 2010. január 1-je előtt a Ket. 174. §-ának nem volt (4) bekezdése, vagyis 2009. december 31-ig nem volt hatályos törvényi felhatalmazásuk a feladatkörrel rendelkező minisztereknek arra, hogy meghatározzák azoknak a jogszabályi rendelkezéseknek a körét, amelyek megsértése esetén a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye.
Az FVMr. megalkotásakor hatályos jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 7., 8. és 10. §-a lehetőséget biztosított arra, hogy a magasabb szintű jogszabályokhoz kapcsolódóan a Kormány vagy a Kormány tagjai - a miniszterelnök és a miniszterek -, illetve a helyi önkormányzatok végrehajtási karakterű jogszabályt bocsássanak ki. Ennek értelmében törvény mindhárom jogalkotó szervet felhatalmazhatta végrehajtási rendelet kibocsátására. E felhatalmazást adja a Ket. 174. § (4) bekezdésének 2010. január 1-jétől hatályos rendelkezése.
A jogszabály akkor érvényes - és határolható el más, nem jogi normáktól - ha megfelel az ún. érvényességi kritériumoknak: e nélkül ugyanis érvényességről nem lehet beszélni. A közjogi érvényességi kritériumok (érvényességi kellékek) a következők:
a) A jogszabálynak a kibocsátására feljogosított szervtől kell származnia, vagyis annak az állami-közhatalmi szervnek kell megalkotnia, amely erre kifejezetten jogosult.
b) A jogszabályt a vonatkozó eljárási előírásoknak megfelelően kell megalkotni, vagyis az előírt eljárási rend szerint kell annak létrejönnie.
c) A jogszabály nem állhat ellentétben a felsőbb szintű jogszabállyal, végső fokon az Alkotmánnyal (érvényesülnie kell a jogforrási hierarchiának).
d) A jogszabályt az előírt módon ki kell hirdetni.
Az a) pont tulajdonképpen a jogalkotói hatáskör kérdése, vagyis annak vizsgálata, hogy az adott szervnek van-e felhatalmazása (autoritása) a jogalkotásra. A jogszabály érvényessége szempontjából ez azért jelentős, mert az érvényesség feltételezi a jogszabály kötelező erejét. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: "A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (... ) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...)." (ABH 1992, 77, 85.) "A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti." [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 207.] "A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. (...) az eljárás eredményének - a döntésnek - a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez." [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 647.] Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye." (ABH 1999, 325, 349.) E határozatból következően az alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotásánál is érvényes az a tétel, hogy az egyes eljárási szabályok be nem tartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenességet eredményez.
A fentiek alapján az az álláspontom, hogy az FVMr. megalkotásakor és kihirdetésekor az érintett miniszternek nem volt felhatalmazása a jogalkotásra, mert a Ket. jogalkotásra felhatalmazást adó 174. § (4) bekezdése csak 2010. január 1-jén lépett hatályba. Ebből következően az FVMr. esetében közjogi érvénytelenség esete áll fenn, és ezért az FVMr. formai okból alkotmánysértő (érvénytelen), és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 37. § (3) bekezdésének sérelme miatt -az érdemi vizsgálat lefolytatása nélkül - a közjogi érvénytelenséget hivatalból megállapítva kellett volna megsemmisíteni az FVMr.-t.
Nézetem szerint a közjogi érvénytelenséget eredményező eljárási hiba egyszerűen orvosolható, s az FVMr. akár változatlan tartalommal újra hatályba léptethető. Osztom ugyanis Kovács Péter alkotmánybíró úr különvéleményében foglaltakat, mely szerint az indítvány elutasításának lett volna helye a vizsgált ügyben.
Budapest, 2011. március 21.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
I. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, megítélésem szerint az indítványt el kellett volna utasítani, lényegét tekintve a miniszteri válaszban foglalt érveknek helyt adva.
A többségi határozat azon az alapon mondja ki a FVMr. 1. § d) pontja megsemmisítését, mivel - az indítványozóval egybeeső álláspontja szerint - a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja követelményei fogalmilag kizárt, hogy sérelmet szenvedjenek a bejelentés elmaradásával, vagy legalábbis generálisan nem mondható ki az ott felsorolt érdekek szükségképpeni sérelme pusztán amiatt, hogy a bejelentés elmaradt.
Nézetem szerint azonban levezethető az Alkotmányból az első látszatra indokolatlannak és túlzottan szigorúnak tűnő szankció.
II. A vizsgálat tárgyát képező rendelkezést nem választhatjuk el az Európai Unió közös agrárpolitikájának kulcsfontosságú elemétől, a mezőgazdasági ingatlanok és az azokon végzett tevékenységi formák nyilvántartásától. Ennek a nyilvántartásnak aggályosan pontosnak kell lennie, annak érdekében, hogy a mezőgazdasági termelők hozzájussanak az európai uniós agrártámogatásokhoz, [Magyarország esetében egyelőre a SAPS-rendszerbeli támogatáshoz - a kérdés és a vonatkozó európai uniós jogforrások áttekintését lásd a 142/2010. (VII. 14.) AB határozatban (ABK 2010. július-augusztus, 858.), és annak nemzeti kiegészítéséhez, az ún. top up-hoz] és hogy meg lehessen akadályozni, hogy olyanok is hozzájussanak az agrártámogatásokhoz, akik arra nem jogosultak, illetve az adott terület vagy az adott mezőgazdasági tevékenység vonatkozásában nem rendelkeznek jogcímmel.
Az Európai Unió ennek a nyilvántartásnak a pontosságát, relatív naprakészségét mindenekelőtt két módon próbálja elérni: 1) a pontatlan, valótlan tájékoztatást adó termelő támogatását csökkenti és 2) az államnak jutó mezőgazdasági boríték összege is csökkenthető abban az esetben, ha az agrárnyilvántartás pontatlan. (Az Európai Unió irányába teljesítendő mezőgazdasági adatbejelentési kötelezettség ezért roppant érzékeny terület, és 2010-ben 3 millió euros büntetést helyezett kilátásba a Bizottság a pontatlannak tűnő magyar adatszolgáltatásért.)
Az EU-agrárnyilvántartásnak Magyarországon központi eleme a Mezőgazdasági Parcella Azonosító Rendszer, a MePar, és alapvető európai uniós jogforrásai az EU Bizottsága által elfogadott 1122/2009/EK rendelet (2009. november 30.) a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról. E rendelet első pontjaiban találkozunk az alapfogalmakkal: a 6. cikk (1) bekezdése: a referenciaparcelláról, a 27. cikk a helyszíni ellenőrzésről, a 35. cikk a távérzékelésről szól, a 9. cikk a jogosulatlan kifizetések visszatérítéséről és számos -támogatáscsökkentésben megjelenő - pénzügyi szankció található a következő cikkekben: 23. cikk, 24. cikk, 55. cikk: 58. cikk, 59. cikk, 60. cikk, 71. cikk, 72. cikk stb. Ezek nyújtanak lehetőséget arra, hogy az egyébként járó támogatásokat csökkentsék a termelő gondatlansága esetén 1 vagy 3 vagy 5%-kal, de a szándékos meg nem felelés esetében 20-100% támogatáscsökkentés is kiszabható, az 58. cikk szerint a termelő a támogatásból kizárható. Az 59. cikk szerint a megállapított különbség kétszeresével csökkenthető bizonyos támogatás. Késedelmes bejelentés esetében naponta 1%-ával csökkenthető az egyébként elméletileg járó támogatási összeg stb.
A magyar jogalkotó célja - ahogyan arra a földművelési és vidékfejlesztési miniszter is rámutatott - az volt, hogy ez a rendszer Magyarországon is működni tudjon, a termelő az európai uniós agrártámogatásokból részesülhessen, abból minél kevesebb vesszen el, és a magyar költségvetésnek se kelljen utólag helytállni a pontatlan adatszolgáltatásért.
Az ennek érdekében meghozott magyar törvények közül kiemelkedő fontosságú hatályos módosításaival a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Tám.tv.). Ez a törvény az említett Mezőgazdasági Parcella Azonosító Rendszer (a MePar) alapvető hazai jogforrása.
Emellett azonban más nyilvántartási rendszerek is léteznek, illetve maradtak fenn: ezek közül az egyik legfontosabb a jelen ügyhöz kötődően az Ftv.
Az egymás mellett létező nyilvántartási rendszerek egyedi funkciója eltérő: a Tám.tv. az európai uniós agrártámogatások becsatornázását, az Ftv. többek között a földtulajdonlás és a földvédelem szempontjait követő célokat szolgál. Ha különbözik is a funkció, a technikai alapkövetelmény hasonló: csak akkor tudnak jól működni, ha pontos, szinte naprakész adatokat tartalmaznak. A naprakészség elérését pedig a jogalkotó ösztönzőkkel és beépített szankciókkal kívánja elérni.
III. Megítélésem szerint az FVMr. 1. § d) pontja tulajdonképpen az eddigi bevált gyakorlat megtartását szolgálta. Maga az agrárbejelentések rendszere már régóta él: az Ftv. tartalmazza ennek alapvető szabályait, nevezetesen a 25/B. § (2), (5) és (6) bekezdései írják elő a bejelentési kötelezettséget és annak szankcióját. (A szankcióról rendelkező (5) és (6) bekezdés kógens jelleggel fogalmazza meg a szankciót, utóbbi bekezdés a legegyértelműbben rögzíti, hogy a bejelentést elmulasztó gazda eleve bírságra számíthat, sőt, ha az első bírságoló határozat ellenére - és az abban előírt határidő leteltéig - nem tesz eleget a bejelentésnek, akkor ismételten bírságolható.)
A földhasználati nyilvántartás részletes szabályairól szóló 184/1999. (XII. 13.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) ennek alapján 19. és 20. §-ában rendelkezett a bejelentés elmulasztása esetén kiszabható bírságról és annak eljárásáról.
A Korm.r.-nek a 195/2000. (XI. 24.) Kormányrendelettel történő módosítása a bírság kiszabásának mértéke tekintetében vezetett be majorizálást, továbbra is abból kiindulva, hogy a bejelentés elmulasztása bírsággal sújtandó, ugyanakkor kedvezményben részesíti azt, aki mulasztását maga felfedezi és minél rövidebb időn belül pótolja a bejelentést. Így a Korm.r. 19. §-a (4) és (5) bekezdéssel egészült ki.
Az Ftv. és az említett kormányrendeletek elfogadásuk évéből is kitűnően EU tagságunk előtt - de már az EU-társulás alatt - születtek, és az agrárrendtartást tudatosan az EU-csatlakozás szempontjaira figyelemmel alakították. (Ezekben az EU-csatlakozást megelőző években egy EU SAPARD politika érintett bennünket, ebből mentünk át a csatlakozás után a SAPS-ba, illetve az SPS-átlépés elvi lehetősége nyílott meg.)
A bejelentési rendszer "élesítésének" a másik oka egyébként az elmúlt évtizedben a magyar földnek az ún. zsebszerződések révén idegen kézre játszása elleni állami eszközrendszer kiszélesítésének politikája volt. Tehát a bejelentési kötelezettség régóta élő szabályának ismertségére és bevált voltára figyelemmel döntött úgy az FVMr.-t megalkotó miniszter, hogy amikor a földhasználati nyilvántartás részletes szabályairól szóló 356/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet módosításáról szóló 252/2009. (XI. 16.) Korm. rendeletben hatályon kívül helyezték a Korm. r.-et, és az abban foglaltak tartalmi és eljárási elemeit részben beépítették az Ftv.-be annak a 2009. évi LVI. törvénnyel végrehajtott módosításával, hogy ő, a földművelési és vidékfejlesztési tárca vezetőjeként az addig kialakított, bevált rendszert illeszti be a Ket. rendszerébe, figyelemmel annak 94. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt jogalkotói felhatalmazására.
Megítélésem szerint a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja alapján a miniszterek feladata az volt, hogy pontosítsák a tárcájuk alá tartozó területeken az alapvetően addig is élő, kivethető bírságok közül melyek azok, amelyek a Ket. ezen alpontjában foglalt indokokhoz kötődés miatt a Ket. "ügyfélbarát" jelleg kialakítását célzó, általános szabályaitól eltérően, kivételesen azonnal, figyelmeztetés és végrehajtásra való újabb időtűzés és annak bevárása nélkül kiróhatók.
IV. A bejelentési rendszer - és annak elmaradása esetén kilátásba helyezett szankció - a fentieknek megfelelően tehát egyszerre szolgálja az Ftv. végrehajtását (és így tbk. a zsebszerződésekkel szembeni védelmet) és a Tám.tv. végrehajtását (azaz az európai uniós agártámogatásokhoz való problémamentes hozzájutás technikai-eljárási előkészítését).
E kettős kötődés hangsúlyozásának azért van jelentősége, mivel a Ket. 13. §-a bizonyos európai uniós összefüggésű eljárásokban a Ket.-ben foglalttól eltérő szabályozásra ad lehetőséget, a mutatis mutandis szabály kidolgozását mindenekelőtt törvényi, illetve kormányrendeleti szintre bízva.
A Ket. 13. § (2) bekezdése szerint "E törvény rendelkezéseit (... ) b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban, (...) csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg." A (4) bekezdés alapján "Ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. E törvény rendelkezéseitől az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusának, valamint az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából - az ahhoz szükséges mértékben és módon -törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet."
Márpedig az nyilvánvaló, hogy a Ket. 13. § (4) bekezdésének eltérést engedő szabálya - igaz, a miniszteri rendelet feletti szinten elhelyezkedő jogszabályokra mutatva - pont egy olyan szféra tekintetében enged eltérést, amiről jelenleg szó van: "az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusáról" esetünkben többek között éppen a 1122/2009/EK rendeletről.
V. Így tehát a helyzet - megítélésem szerint - sokkal bonyolultabb, minthogy pusztán azt kellene vizsgálni, hogy a bejelentés elmaradása sért-e valamely, a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt jogot, illetve magasabb érdeket.
Ugyanakkor még a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján is el lehetett volna jutni az elutasításhoz. A miniszteri levél a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt jogcímek közül az azonnali bírságolás jogcímeként részben a környezet vagy a természet állapota fenntarthatóságának, részben harmadik személy alapvető jogának veszélyeztetettségét látja felhívhatónak. A miniszter ebben az összefüggésben is utal az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott támogatások vonatkozásában a nyilvántartás napra készségének fontosságára. Ha a puszta nyelvtani értelmezés alapján kérdésesnek is tűnhet, hogy "a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatósága" messzebb mutathat-e mint a stricto sensu környezetvédelem, az európai uniós összefüggések -nézetem szerint - alappal vetik fel az Alkotmány 2/A. §-ának (az európai integrációs klauzulának) a figyelembevételét úgy, ahogyan annak nemcsak hatáskör átruházási, hanem anyagi jogi vetületeire is rámutatott már az Alkotmánybíróság. [E vonatkozásban az alkotmánybírósági értelmezés összefoglalását lásd például a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény ügyében hozott 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban (ABK 2010. július-augusztus, 872.)] A fentiekben ezért is érzékeltettem a kialakított rendszer közvetett összefüggéseit az Európai Unió közös agrárpolitikájával.
Megítélésem szerint a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát veszélyeztetné, ha a magyar állam agrárnyilvántartási rendszereinek fegyelme lazulna, ha emiatt az elmaradó vagy késedelmeskedő bejelentések nyomán a nyilvántartás papíralapú és elektronikus hivatalos formái késve készülnének el, késne (illetve extraköltségekkel járna) az ezekhez kapcsolódó nagy felbontású légi felvételekből képezett elektronikus és nyilvános térképadatbázis aktualizálása. Késedelmet szenvedne és többletköltségekkel készülne el az "Országleltár" név alatt megjelenő nemzeti vagyonnyilvántartás. A késedelmes aktualizálás vagy annak elmaradása és így a pontatlanság miatt kevesebb európai uniós támogatást tudna a magyar kormányzat becsatornázni. Így a magyar mezőgazdaság szereplői kevesebb anyagi támogatást kaphatnának ahhoz, hogy gazdaságaik anyagi alapjait megőrizzék vagy növeljék. A többletköltségek és támogatási elmaradások nyomán előálló helyzet - nézetem szerint - veszélyeztetné a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, mint ahogyan az is, ha a "zsebszerződésekkel" tervezett és előkészített helyzet véglegesíthetődne.
VI. A kilátásba helyezett szankció, azaz a bírság (az Ftv. szerint a hektáronkénti aranykorona érték 1000-szerese) figyelemmel arra, hogy átlagosan 30 aranykorona értékben számolhatunk a magyarországi szántók esetében, megítélésem szerint nem tekinthető aránytalannak.
A már említett Tám.tv. (annak 71. §-ában) ugyanígy késedelem esetén ab ovo 500 000 Ft-ig terjedő mulasztási bírságot irányoz elő, ha az EU-agrárbejelentési eljárásban az ügyfél - a 71. § (1) bekezdés a) pontja szerint - a "bejelentési, változás bejelentési, adatszolgáltatási kötelezettségnek nem tesz eleget vagy azt késedelmesen, hibásan, valótlan adattartalommal, hiányosan vagy nem az előírt módon teljesíti.". Igaz, ennek (2) bekezdése enyhít a szigoron, amikor azt mondja ki "késedelem esetén nincs helye mulasztási bírság megállapításának, ha az ügyfél késedelmét annak igazolásával menti ki, hogy úgy járt el, ahogyan az adott helyzetben általában elvárható."
Az Ftv. szerinti bírság nem aránytalan sem abból a szempontból, hogy mennyivel többet veszít a földműves, ha a Tám.tv., illetve a 1122/2009/EK rendelet értelmében európai uniós támogatását csökkentik a fentiekben hivatkozott %-okkal, sem pedig abból a szempontból, hogy a nemzetgazdaság számára mennyivel nagyobb kárt okoz a nyilvántartások esetleges pontatlansága miatt az állammal - adott esetekben tehát Magyarországgal - szemben indítható - már a bevezetőben említett - európai uniós szankciós eljárás a pontatlanak ítélt magyar adatszolgáltatásért. Ez az eljárás összefüggött azzal, hogy a mezőgazdasági használatú ingatlanok Ftv.-re visszamutató nyilvántartásának, illetve a Tám.tv. szerinti nyilvántartás (a MePar) bizonyos adatainak, illetve egyes végösszegeknek egyezniük kellett volna.
VII. Mindezek alapján tehát nem tudtam támogatni a többségi határozat rendelkező részét, mivel a felvetődött probléma igazi megoldása - nézetem szerint - a Ket., illetve a közvetlen és a közvetett európai uniós hátterű eljárások koncepcionális átgondolásában, a jelenlegi szabály (bírság, mint a főszabálytól eltérő, prompt szankció) jogcímeinek újragondolásában vagy kiegészítésében rejlik.
Budapest, 2011. március 21.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró