507/B/2000. AB határozat
Gyúró Község Önkormányzatának a helyi adókról és gépjárműadóról szóló, a 8/1999. (XII. 13.) rendeletével módosított 13/1997. (XII. 22.) rendelete 9/A. § - 9/D. §-ai alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Gyúró Község Önkormányzatának a helyi adókról és gépjárműadóról szóló, a 8/1999. (XII. 13.) rendeletével módosított 13/1997. (XII. 22.) rendelete 9/A. § - 9/D. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz intézett és kiegészített beadványában Gyúró Község Önkormányzatának a helyi adókról és gépjárműadóról szóló, a 8/1999. (XII. 13.) rendeletével módosított 13/1997. (XII. 22.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9/A. § - 9/D. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör. nek a telekadóra vonatkozó kifogásolt rendelkezései sértik az Alkotmány 70/A. §-át és 70/I. §-át.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. eredeti szövege alapján a beépítetlen belterületi földrészlete után kommunális adófizetési kötelezettség terhelte. Az önkormányzat az Ör.-t a 8/1999. (XII. 13.) rendeletével módosította, amely a beépítetlen belterületi földrészletére telekadó fizetési kötelezettséget állapított meg. Az Ör. a telekadó mértékét 20 Ft/m2-ben határozta meg és a belterületi földrészlete nagyságára tekintettel az adófizetési kötelezettsége ezáltal többszörösére emelkedett.
Az indítványozó elsődlegesen azt kifogásolja, hogy az önkormányzat az Ör. módosításával a belterületi földrészletre kommunális adón kívül telekadót is bevezetett. Az Ör. telekadóra vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben pedig azt sérelmezi, hogy annak mértéke nagyságrendekkel meghaladja a jelenleg is fennálló kommunális adó mértékét, ezért e rendelkezések sértik az "egyenlő közteherviselés" elvét és a diszkrimináció tilalmába ütköznek.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Alkotmány
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/I. A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.)
"4. § Az adókötelezettség az önkormányzat illetékességi területén a következőkre terjed ki:
a) az ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra,
b) munkaerő foglalkoztatására,
c) nem állandó lakosként való tartózkodásra és
d) az e törvényben meghatározott gazdasági tevékenység gyakorlására (a továbbiakban együtt: adótárgy).
"5. § Az önkormányzat rendeletével:
a) vagyoni típusú adók,
b) kommunális jellegű adók, továbbá
c) helyi iparűzési adó bevezetésére jogosult.
6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.
7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:
a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó (5. §) fizetésére kötelezheti,
b) a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen - vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg,
c) az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál,
d) a kerületi önkormányzat a fővárosi közgyűlés által bevezetett adót annak hatályon kívül helyezése időpontjáig, a fővárosi közgyűlés az általa az 1. § (3) bekezdés alapján bevezetett adót a kerületi képviselő-testületek többségi véleményének beszerzéséig nem működtetheti."
"Telekadó
Az adókötelezettség
17. § Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek). Az adó alanya
18. § Az adó alanya (3. §) az, aki az év első napján a telek tulajdonosa. Ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog, illetőleg több tulajdonos esetén a 12. §-ban foglaltak az irányadók."
"Az adó mértéke
22. § Az adó évi mértékének felső határa:
a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 200 Ft/m2,
b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: a korrigált forgalmi érték 3%-a.
"24. § Kommunális adókötelezettség terheli a 12. §-ban, valamint a 18. §-ban meghatározott magánszemélyt, továbbá azt a magánszemélyt is, aki az önkormányzat illetékességi területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik. Amennyiben a lakásbérleti jogviszony alanyai bérlőtársak, akkor valamennyi bérlőtárs által írásban megkötött és az adóhatósághoz benyújtott megállapodásban megjelölt magánszemély tekintendő az adó alanyának. Ilyen megállapodás hiányában a bérlőtársak egyenlő arányban adóalanyok."
"52. § E törvény alkalmazásában: (...)
16. belterületi földrészlet: épülettel be nem épített minden olyan földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás belterületként tart nyilván, ide nem értve az ingatlannyilvántartásban művelési ág szerint aranykoronaértékkel nyilvántartott és ténylegesen mez őgazdasági művelés alatt álló telket;"
3. Ör.
"2. § A képviselőtestület ezen rendeletével:
a) vagyoni típusú adót
b) kommunális adót
c) helyi iparűzési adót vezet be.
3. § Az adóalany egy meghatározott adótárgy esetében (1. §) csak egy adó fizetésére kötelezhető."
"9/A. § Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet, (továbbiakban telek).
9/B. § Mentes az adó alól:
a) a beépítési kötelezettséggel terhelt telek, a beépítési kötelezettség ideje alatt
b) a telek kialakításától számított 4 éves időtartamig.
9/C. § Az adó alapja a telek m2-ben számított területe.
9/D. § Az adó évi mértéke 2 0 Ft/m2."
"10. § Kommunális adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt, aki:
a) az önkormányzat illetékességi területén lakás céljára szolgáló építmény tulajdonosa,
b) az önkormányzati illetékességi területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik,
c) az önkormányzat illetékességi területén beépítetlen belterületi földrészlet (telek) tulajdonjogával rendelkezik, a telek kialakításától számított 4 éves időtartamig, valamint a beépítési kötelezettség ideje alatt."
"14. § A magánszemélyek kommunális adójának mértéke a 10. § a) - e) pontjában meghatározott adótárgyanként évi 1200 Ft."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét. A helyi adózás törvényi kereteit a Hatv. állapítja meg.
A Hatv. 2. §-a szerint az önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki. A Hatv. 4. §-a határozza meg a helyi adók tárgyait, az 5. §-a pedig megállapítja, hogy az önkormányzat rendeletével milyen típusú adókat vezethet be.
A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a határozza meg. A Hatv. e rendelkezései alapján a helyi önkormányzat széleskörű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A helyi önkormányzat dönt a Hatv. keretei között a törvényben meghatározott egyes adótípusok és adófajták bevezetéséről, az adók mértékéről, valamint az adómentességek és adókedvezmények meghatározásáról. A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelése során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai,
szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, azok nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést. [22/2001. AB határozat (VI. 29.) ABH 2001. 620, 622-623.]
2. Az indítványozó elsődlegesen azt kifogásolta, hogy a belterületi földrészletre az önkormányzat az Ör.-ben a magánszemélyek kommunális adóján kívül telekadót is bevezetett. Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az önkormányzat adómegállapítási joga erre kiterjed-e.
A Hatv. 6. § a) pontja alapján az önkormányzat adómegállapítási joga kiterjed arra, hogy az 5. §-ban meghatározott adókat, vagy ezek valamelyikét bevezesse. A Hatv. második része tartalmazza a helyi adók típusaira vonatkozó részletes szabályokat és e körben azt, hogy a helyi önkormányzat az egyes adótípusokon belül mely adónemeket, adófajtákat vezetheti be.
A Hatv. alapján az önkormányzat belterületi földrészlet tulajdonára a vagyoni típusú adók körében telekadót, a kommunális jellegű adók körében pedig magánszemélyek kommunális adóját vezetheti be. A Hatv. 17. §-a alapján a telekadó tárgya az önkormányzat illetékességi területén lévő belterületi földrészlet (telek) és az alanya pedig a telek tulajdonosa. A Hatv. 24. §-a értelmében a belterületi földrészlet tulajdonosa terhére a magánszemélyek kommunális adója is megállapítható.
A Hatv. 7. §-a állapítja meg az önkormányzat adómegállapítási jogának korlátait. A 7. § a) pontja alapján az önkormányzat adómegállapítási jogának korlátját képezi az, hogy az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle, az önkormányzat döntése szerinti adó fizetésére kötelezheti. A Hatv. e rendelkezése a többes adóztatás tilalmát határozza meg.
Az Ör. kifogásolt 9/A. §-a telekadó fizetési kötelezettséget állapít meg az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet után. A 9/B. § értelmében mentes a telekadó alól a beépítési kötelezettséggel terhelt telek a beépítési kötelezettség ideje alatt és a telek a kialakításától számított 4 éves időtartamig.
Az Ör. 10. § c) pontja értelmében kommunális adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt, aki az önkormányzat illetékességi területén beépítetlen belterületi földrészlet (telek) tulajdonjogával rendelkezik, a telek kialakításától számított 4 éves időtartamig, valamint a beépítési kötelezettség ideje alatt. Az Ör. tehát a helyi adó alanyát a belterületi földrészlet mint adótárgy után csak egyféle adó fizetésére kötelezi.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. kiegészítésével a telekadó bevezetése nem ellentétes a Hatv.-nak az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozó 7. § a) pontjával.
3. Az indítvány szerint az Ör.-nek a telekadóra vonatkozó szabályai sértik az Alkotmánynak az arányos közteherviselés elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát megállapító rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt rendelkezés értelmezésével kapcsolatban kifejtette, hogy "ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg." (66/B/1992. AB határozat ABH 1992. 735., 737.)
A helyi adók esetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Hatv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát.
A telekadó esetén a Hatv. alternatív módon határozza meg az adó alapját, illetőleg mértékét. A Hatv. 21-22. §-a választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy a telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3%-áig határozza meg a telekadó mértékét. Az adó megállapításának ez utóbbi módja minden esetben biztosítja az ingatlan értékével arányos adóztatást. Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg - mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra - a Hatv. rendelkezéseinek betartása mellett is előfordulhat, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott adómérték egyes adózók tekintetében súlyos méltánytalanságot eredményez. Ezért írja elő a Hatv. a 6. § c) pontjában az önkormányzat számára, hogy az adó mértékének megállapítása során köteles figyelemmel lenni a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherviselő képességére.
A Hatv. 22. §-a szerint, ha az önkormányzat a telekadó mértékét tételesen állapítja meg, az adó évi mértékének felső határa 200 Ft/m2.
Az Ör. kifogásolt 9/D. §-a az adó mértékét 20-Ft/m2-ben, tehát a Hatv. szerint megállapítható adómaximum egytized részében állapítja meg. Az Ör. az adó mértéke tekintetében a Hatv. 6. § idézett c) pontjában foglaltak szerint ugyan nem differenciált, de emiatt az adó mértékét az Alkotmánybíróság nem minősítette aránytalannak. Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlata alapján a telekadó mértékét azokban az esetekben minősítette alkotmányellenesnek a Hatv. 6. § c. pontjában foglaltak mérlegelésének hiánya miatt, amikor az önkormányzat a telekadó mértékét a Hatv.-ban meghatározott törvényi adómaximumban határozta meg. [1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993. 707, 710.; 22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 620, 622-623.]
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 9/A. § - 9/D. §-ai nem sértik az Alkotmány 70/I. §-át.
4. Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a diszkrimináció tilalmát. Megállapította, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73, 78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197, 203.]
Az indítványozó szerint az Ör. kifogásolt rendelkezései azért sértik a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, mert az adó mértéke tekintetében különbséget tesznek a belterületi földrészlet tulajdonával rendelkező, a telekadó fizetésére és a magánszemélyek kommunális adója fizetésére kötelezett adóalanyok között.
A hátrányos megkülönböztetés szempontjából a telekadó alanyai és a magánszemélyek kommunális adójának alanyai külön homogén csoportot képeznek. A Hatv. alapján a telekadó a vagyoni típusú, a magánszemélyek kommunális adója pedig a kommunális jellegű adók körébe tartozik. A Hatv. ezen adófajták eltérő típusára tekintettel azokra eltérő keretszabályokat állapít meg. A Hatv. fentiekben idézett szabályai szerint különösen eltérőek az adó mértékének megállapítására vonatkozó rendelkezések, amelyeket az önkormányzatoknak a helyi szabályozás során irányadónak kell venni.
A fentiek alapján tehát a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vizsgálata tekintetében az Ör. kifogásolt szabályozása szempontjából a telekadó alanyai tartoznak azonos csoportba. Az Ör. kifogásolt rendelkezései pedig a telekadó alanyaira azonos szabályokat állapítanak meg az adókötelezettség, az adó alapja és mértéke tekintetében is.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 9/A. § - 9/D. §-ai nem ütköznek az Alkotmány 70/A. §-ába.
Budapest, 2002. december 17.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró