46/B/1996. AB határozat

önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros XII. Kerületi Önkormányzat által - a főváros közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) rendeletének végrehajtására - kiadott 18/1995. (XII. 13) rendelet 6. § (1) bekezdése és 2. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.

INDOKOLÁS

1. A fővárosi közgyűlés 59/1995. (X. 20.) számú rendeletének (a továbbiakban: Főv.r.) 13. §-a - valamennyi fővárosi közterületre kiterjedően - akként rendelkezik, hogy: "(1) A közterület használatáért közterület-használati díjat kell fizetni... (2) A közterület-használati díjat a kerületi önkormányzatok állapítják meg a tulajdonukban lévő közterületek esetében." A főváros XII. kerületi önkormányzati képviselő-testülete a 18/1995. (XII. 13) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 6. § (1) bekezdésében így szabályoz: "A közterület-használati díjat tevékenységenként, a közterület kategóriába sorolása és a közterületen folytatni kívánt tevékenység jellege figyelembevételével a rendelet 2. számú melléklete állapítja meg." A melléklet pedig a közterület-használati díj mértékét - a közterület-használat célja szerint differenciálva és a díjösszegeket kiemelt jelentőségű és egyéb közterületekre ("A" és "B" kategóriára) bontva - tételesen határozza meg.

2. Az indítványozók a díjak rendeletben történő megállapítását, a korábbi díjak esetenként hatszorosára emelt mértékét, a közterület-használat meghatározott időtartamra vagy feltételekhez kötését, az Ör.-ben kifejezésre jutó magántulajdon- és versenyellenes rendelkezéseket, valamint a hatályos "közterület-foglalási" szerződések jogszabályi kényszerrel való megváltoztatását alkotmányellenesnek tartják.

Az indítványozók - rövid történeti visszatekintést is adva - előadják, hogy az önkormányzatok "a közterület-foglalási díjat az utóbbi években egyoldalúan többszörösére felemelték. Az érintettek ez ellen ... bírósághoz fordultak... Szinte minden pert megnyertek." Ezt követően pedig "rendeletben szabályozták... a díjjal kapcsolatos kérdéseket." Ezen megoldási mód alkalmazásával "látszat alapján... közvetlenül" alkotmánysértést ugyan nem követtek el, ... közvetetten viszont igen." Kijátszották ugyanis egyrészt a Polgári Törvénykönyvnek (a továbbiakban: Ptk.) a szerződés megtámadhatóságára, másrészt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénynek (a továbbiakban: Áe.) a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálati lehetőségre vonatkozó előírásait.

Ezt az ismertetett eljárást választotta a "törvények hatálya alóli kivonás" céljából a főváros XII. kerületének képviselő-testülete is. A kerületi önkormányzat - fejti ki az indítványozók egyik képviselője - "lényegében a saját maga alkotta jogi környezet keretei között, maradéktalanul betartva a saját maga által felállított, és részére egyoldalú előnyöket nyújtó jogrend előírásait a polgári jog eszközei által támadhatatlan szerződési konstrukciót hoz létre. A szabályozás lényege, hogy az Önkormányzat polgári jogi jogviszonyban nem mint tulajdonos és ekként mint mellérendelt fél, hanem ármegállapító hatóságként lép fel. ... A jelzett esetkörben amennyiben tehát az Önkormányzat nem mint hatóság, hanem mindössze tulajdonosként állapítana meg díjat és azt az egyes jogviszonyokra alkalmazva határozatban érvényesítené, úgy a közigazgatási fellebbezési jog, illetve a közigazgatási határozat bírói felülvizsgálatát célzó eljárás e körben is értelemmel bírna, azonban a díjakra vonatkozó rendeleti szabályozás révén viszont az Önkormányzat tulajdonosi jogosítványait jogalkotói eszközeivel is kiszélesíti."

Az indítványozók összesített felfogása szerint az Ör. 6. § (1) bekezdése és 2. sz. melléklete sérti az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Amt.) általános rendelkezését, mert a "tv. melléklete ezen szolgáltatást nem sorolja a törvény hatálya alá", ellentétes a Ptk. 236. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt szabállyal, mely szerint a sérelmet szenvedő fél a jogi személy részére indokolatlanul egyoldalú előnyt biztosító szerződést megtámadhatja, megszegi az Áe. 72. §-ának előírását, mert elüti az ügyfelet a közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálati lehetőségétől, közvetve sérti tehát az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott azt a követelményt, hogy az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, közvetlenül is sérti azonban az Alkotmány 9. §-ának a rendelkezéseit, mert az Ör. nem tekinti egyenjogúnak és nem védi egyenlően a köz- és a magántulajdont, s az Ör. következtében "olyan durva beavatkozás történik - "jogszabályi háttérrel" - a piaci, gazdasági versenyviszonyokba, ami példátlan."

3. Az indítványok megalapozatlanok.

3.1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § b) pontja - a helyi önkormányzati képviselők 1994. évi választásának napjától kezdődő hatállyal - a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe utalta a főváros valamennyi közterülete használatának és rendjének szabályozását. A Főv.r. rendelkezéseit az indítványozók nem támadják. Az Ör. kifogásolt előírásai a Főv.r. adta felhatalmazáson alapulnak, s nincsenek ellentétben azzal.

3.2. A közterületet - a Főv.r. 3. § (1) bekezdésének megfogalmazása szerint - "rendeltetésének megfelelő célra bárki szabadon használhatja." A közterület ideiglenes jellegű elfoglalását azonban mind a Főv.r., mind az Ör. - számos pozitív és negatív feltétel állításával - lehetővé teszi. Aki viszont meghatározott közterületet engedély alapján birtokba vehet, előnyhöz jut. Ennek az előnynek az ellenértéke a közterület használati díj. A díj mértekének megállapítása során a képviselő-testület egyrészt az önkormányzat tulajdoni érdekeit érvényesíti, másrészt közhatalmi megbízatásában városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városkép, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai, stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el.

3.3.AZ önkormányzat tulajdonában lévő közterületeken a közterület-használati díjak rendeleti meghatározása nem azonosítható az önkormányzatok hatósági ármegállapító jogkörével. Az előbbi esetben az önkormányzat tájékoztatja a közterületét rendeltetésétől eltérően igénybe venni szándékozókat arról, hogy tevékenységi célokhoz igazodóan milyen összegű díj megfizetése estén hajlandó közterület-használati szerződést kötni. S ahogyan a magánszemély is engedhet eredeti árajánlatából, tételesen meghatározott indokok alapján az Ör. 8. § (2) bekezdése is lehetővé teszi a rendelet mellékletében megállapított díj mérséklését vagy elengedését.

Egyes termékek és szolgáltatások hatósági ármegállapítása esetén viszont más az önkormányzat jogköre. E feladatkörét teljesítve a terméket előállító vagy a szolgáltatást nyújtó vállalkozók tulajdonjogi viszonyaitól függetlenül határozza meg az elbírálására utalt termékek és szolgáltatások - mindenkire kötelező - legmagasabb, vagy legalacsonyabb árát, valamint a hatósági árak alkalmazási feltételeit.

3.4. A közterületek használatának értéke nem állandó. Függ a 3.2. pontban említett városképi, városrendezési stb. körülmények változásától, a pénz értékének alakulásától, új üzletek és más helyi létesítmények építésétől, régiek lebontásától stb. A díjak differenciálását, időközönkénti módosítási lehetőségét és időtartamhoz kötését jogszabály nem tiltja. Ellenkezőleg: a Főv.r. 6. § (1) bekezdése kötelezően kimondja, hogy "Közterület-használati hozzájárulás csak ideiglenes jelleggel - meghatározott időtartamra vagy meghatározott feltétel bekövetkeztéig - adható."

3.5. Az Ör. - mellőzve a közterület-használat díjának hatósági határozatban való megállapítását - szerződésben rendeli meghatározni a hozzájárulás célokhoz és kategóriákhoz igazodó összegét. A szerződés polgári jogi aktus. Elvileg tehát nincs akadálya a szerződés megtámadhatóságára vonatkozó polgári jogi szabályok szerinti eljárásnak. Az Áe.-ben részletezett bírósági felülvizsgálatra viszont fogalmilag sem kerülhet sor, mivelhogy a közterület-használati hozzájárulás megállapítása nem egyoldalú, közigazgatási határozat hozatalának a következménye. Az Ör. tehát nem játssza ki a törvényes előírásokat.

3.6. Azzal, hogy a kerületi önkormányzat az Ör.-ben a közterület-használati díj szabását, mint szerződési ajánlatot közzéteszi, - a díjak mértékének meghatározásában közhatalmi kötelezettségeit is érvényesítve - tulajdonosi jogkörében jár el. Ajánlatának elfogadása nem kötelező, szerződéskötési kényszer nem áll fenn, a feltételek viszont minden igénylőre nézve egyformák, az Ör. tehát nem korlátozza a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát sem.

3.7. A gyakorlatban természetszerűleg előfordulhat olyan probléma, hogy a használó határozatlan időre és az Ör. díjához képest jóval csekélyebb összegre szóló korábbi közterület-használati engedély birtokában jóhiszeműen és jogszerűen jelentős közterületi beruházást végzett. Az új rendelkezés alapján viszont a feltételeket nem tudja vagy nem kívánja teljesíteni, s épületét sem tudja lebontani, elszállítani, másutt felállítani vagy értékesíteni. Ilyen esetben azonban nincs akadálya annak, hogy az engedélyes a bizonyított kárát a kártérítés általános szabályai szerint érvényesítse.

4. Az Alkotmánybíróság a 3.1-3.7. pontokban részletesen kifejtett indokai alapján megállapította, hogy az Ör. támadott rendelkezései a 2. pontban tételesen megjelölt törvényi és alkotmányi előírásokkal nem ellentétesek, ezért az indítványokat elutasította.

Budapest, 1996. december 17.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró