1072/B/2001. AB határozat

jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet 2. számú melléklete E) pontjában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 120/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Lvr.) módosításáról rendelkező 120/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Lvrm.) egésze, valamint az Lvr.-nek az Lvrm. 3. §-ával módosított 13. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Az indítványozó az Lvrm. egészének megsemmisítését, a 30/2000. (X. 11.) AB határozatra hivatkozással formai alkotmányellenesség miatt, azért kéri, mert a Kormány az Alkotmány 36. §-ába ütköző módon, az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetés nélkül fogadta el azt.

Az indítványban kifejtett álláspont szerint az Lvrm. 3. §-ával összefüggésben tartalmi alkotmányellenesség is megállapítható. Az Lvrm. vitatott szabálya ugyanis az Lvr. 13. § (3) bekezdésének eredeti szövegéhez képest a felére csökkentette az új autópályák, autóutak, országos főutak, és vasútvonalak esetén a levegővédelmi szempontból kijelölendő minimális védőtávolságot. A szabályozás módosítása sérti az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. §-ában szabályozott egészséges környezethez való jogot, mert az állam ezzel csökkentette a környezet- és természetvédelem jogszabállyal biztosított szintjét, ami a 28/1994. (V. 20.) AB határozat szerint alkotmányellenes.

II.

Az Alkotmánybíróság a határozatát a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg.

1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szabályai:

"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

"36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel."

"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."

2. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvénynek (a továbbiakban: Kvtv.) az Országos Környezetvédelmi Tanács feladat-és hatáskörét meghatározó szabályai:

"43. § (1) A környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály, valamint országos és regionális jelentőségű koncepciók előkészítője - a (4) bekezdés hatálya alá tartozó tervek, illetve programok kivételével - köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, és azt vizsgálati elemzésben (a továbbiakban: vizsgálati elemzés) összefoglalni.

(2) A (1) bekezdés alkalmazásában a környezetvédelemmel összefüggő jogszabály az a törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, illetőleg döntés, amely

a) a környezeti elemekre,

b) a környezet minőségére, vagy

c) a környezettel összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol."

"44. § (...)

(2) Az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak meg kell küldeni véleménynyilvánítás céljából

a) a 43. § (1) bekezdésében meghatározott tervezeteket és a vizsgálati elemzést a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt,

b) a 43. § (4) bekezdésében meghatározott, környezeti értékelést tartalmazó terv, illetve program tervezetét, - amennyiben a kidolgozó országos hatáskörű szerv - az elfogadásra jogosult közigazgatási szervnek történő, illetve országgyűlési elfogadás esetén a Kormánynak történő előterjesztés előtt.

A véleménynyilvánításra - a tervezet kézbesítésétől számított - legalább harminc napot kell biztosítani."

"45. § (1) A környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása érdekében - legfeljebb 22 tagú - Országos Környezetvédelmi Tanács (a továbbiakban: Tanács) működik.

(2) A Tanács a Kormány javaslattevő, tanácsadó, véleményező szerveként

a) állást foglal a 43. § (1) bekezdése szerinti vizsgálati elemzéssel kapcsolatban és javaslatát a döntésre jogosult szerv elé terjeszti,

b) állást foglal a 44. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott terv, illetve program tervezetével és az annak részét képező környezeti értékeléssel kapcsolatban,

c) javaslatot tesz a Kormány számára a környezet- és természetvédelem hatékonyabbá tételével, így különösen a környezeti információs rendszerrel, a tudományos kutatással, a képzéssel, a megfelelő ipari háttér kifejlesztésével, továbbá a környezet- és természetvédelmet szolgáló pénzügyi eszközökkel kapcsolatban,

d) véleményt nyilvánít a környezetvédelmet érintő közösségi jogalkotás stratégiai jelentőségű kérdéseivel kapcsolatban."

3. Az Lvr. vitatott rendelkezésének eredeti szövege:

13. § (...) (3) Új autópálya, autóút esetében az út tengelyétől számított, legalább 100 m-es, egyszámjegyű és kétszámjegyű országos közút, valamint új vasútvonal esetében legalább 50 m-es védelmi övezetet kell kialakítani.

Az Lvr. 13. § (3) bekezdését, még az Lvr. hatálybalépését megelőzően, a következőképpen módosította az Lvrm. 3. §-a:

"(3) Új autópálya, autóút esetében az út tengelyétől számított, legalább 50 m-es, az egyszámjegyű és kétszámjegyű országos közút, valamint új vasútvonal esetében legalább 25 m-es védelmi övezetet kell kialakítani."

Az Lvr. 13. §-ának az Lvrm.-mel megállapított (3) bekezdését a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 36/2006. (II. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Lvrm2.) 8. § (1) bekezdése 2006. február 28-i hatállyal hatályon kívül helyezte. Ezzel azonban az indítványozók által vitatott rendelkezések nem vesztették hatályukat, mert az Lvrm2. 7. §-a az Lvr. 2. számú mellékletének E) pontjába helyezte át azokat.

Az Lvr.-nek a védelmi övezetek nagyságát meghatározó 2. számú melléklete E) pontjában a következő rendelkezéseket tartalmazza:

"E) Nyomvonalas közlekedési létesítmények, ahol a védelmi övezet a létesítmény mindkét oldalán az út, illetve vasút tengelyétől számított legalább 25, illetve legalább 50 méter.

18. Új egyszámjegyű és kétszámjegyű országos közút, valamint új vasútvonal esetében legalább 25 méter.

19. Új autópálya, autóút esetében legalább 50 méter."

Tekintettel arra, hogy a hatályos jogban ez utóbbi szabályok változatlanul tartalmazzák az indítványozó által vitatott rendelkezéseket, az Alkotmánybíróság az Lvr. 2. számú mellékletének E) pontja tekintetében folytatta le az eljárást.

III.

1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a vitatott jogszabály formai alkotmányellenessége amiatt, hogy a jogalkotó a jogszabály módosítása során nem kérte ki az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményét.

Az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) elvi éllel megállapította:

"A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie." (ABH 2000, 202, 207.)

E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a környezetvédelmi jogalkotással kapcsolatosan az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetés kötelezettsége nem az Alkotmány 36. §-án, hanem a Kvtv. szabályain alapul. A Kvtv. rendelkezései - a Kvtv. 44. § (2) bekezdése és 45. § (1)-(2) bekezdése - egyértelműen meghatározzák a Kormánynak egy törvény által intézményesített szerv - az Országos Környezetvédelmi Tanács - véleményének beszerzésére vonatkozó kötelezettségét. E szabályoknak megfelelően "a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartatásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló kötelezettsége."

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Abh.-ban megállapította, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét, ezért a felülvizsgált jogszabályt formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette. (ABH 2000, 202, 208.)

Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy a konkrét jogalkotási kérdésben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű, mert a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABH 1994, 134.) megfogalmazott - az Alkotmány 18. §-ával kapcsolatos - alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása. (ABH 2000, 202, 208.)

Az Abh. tehát "az alkotmányellenességet formai okból, a jogállamiság sérelme miatt mondta ki, de a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette." [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 104.]

Az Alkotmánybíróság eljárása során tájékoztatást kért a környezetvédelmi és vízügyi minisztertől arra nézve, hogy az Lvrm. tervezetét megküldték-e véleményezésre az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A miniszter válaszában azt a tájékoztatást adta, hogy a rendelet tervezetét az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal nem egyeztették.

Az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetés hiánya miatt az alkotmánybírósági eljárás időpontjában megállapítható-e az Lvrm. alkotmányellenessége.

A Kvtv. 44. § (2) bekezdése alapján a Kvtv. 43. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott feltételeknek megfelelő jogszabályok tervezetét és a hozzájuk kapcsolódó vizsgálati elemzéseket kell a Tanács elé terjeszteni véleményezésre. Az Lvrm. sajátos módosító jogszabály, mert az Lvr. hatálybalépését megelőzően, még hatályba nem lépett szabályok korrekcióját tartalmazza. Szabályainak döntő többsége vagy eljárási rendelkezést módosít, vagy olyan anyagi jogi szabály módosítását tartalmazza, amelynek a környezeti elemekre, a környezet minőségére, az emberi egészségre közvetlen hatása nincs, tehát az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetést a Kvtv. 44. § (2) bekezdése alapján nem igényel.

Az indítványozó által vitatott rendelkezés, amely az Lvr.-nek - az Országos Környezetvédelmi Tanács által megtárgyalt - kihirdetett szövegében foglaltakhoz képest a felére csökkenti az utak és vasutak védelmi övezetének minimális nagyságát, kétségkívül a környezetre közvetlen hatással bíró módosítás. E rendelkezéssel kapcsolatosan azonban az indítvány benyújtását követően megváltozott a jogi helyzet. Az Lvr.-nek a védelmi övezetekre vonatkozó szabályait átfogóan módosította az Lvrm2., amely a vitatott 13. § (3) bekezdést hatályon kívül helyezte és az abban foglalt rendelkezést változatlan tartalommal a Lvr. 2. számú mellékletének E) pontjába helyezte át. Az eljárás során a környezetvédelmi és vízügyi miniszter arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy az Lvrm2. tervezetét a minisztérium megküldte az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A testület a Kvtv. 44. § (2) bekezdésében biztosított 30 napos határidőn belül azzal kapcsolatosan nem tett észrevételt. Az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak tehát volt lehetősége arra, hogy az Lvrm2. tervezetéről, benne a vitatott rendelkezéssel kapcsolatban is véleményt nyilvánítson.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Lvrm. alkotmányellenessége az indítványozó által kifejtett indokok alapján nem állapítható meg. Ezért az Lvrm. egésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, sérti-e az Alkotmány 18. §-ában, valamint 70/D. §-ában szabályozott egészséges környezethez való jogot az, hogy az Ltv. vitatott szabályai az Ltv. eredetileg elfogadott szövegéhez képest csökkentették az autópályák és autóutak védőövezetét. Az indítványozók álláspontja szerint a vitatott szabályok azáltal sértették meg az Alkotmány felhívott rendelkezéseit, hogy a védőövezet csökkentése egyúttal csökkentette a környezetvédelem jogszabályokkal garantált szintjét, és ez az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozata szerint alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság az indítványozók által hivatkozott határozatának rendelkező részében kimondta:

"1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan." (ABH 1994, 134.)

Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította azt, hogy ez a mérce nemcsak a természetvédelemre, hanem a környezetvédelemre is irányadó. [14/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 126, 130.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 205.]

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a környezetvédelem jogszabály által garantált szintjének csökkenése ebben az ügyben nem állapítható meg.

Az utak, vasutak levegővédelmi rendeltetésű védelmi övezetének minimális nagyságára vonatkozó előírások az Lvr.-ben nyertek szabályozást. Ilyen szabályokat a levegő védelméről szóló korábbi jogszabályok nem tartalmaztak. Nem szabályozta az utak, vasutak védelmi övezetének minimális nagyságát sem - az Lvr. hatálybalépését megelőzően hatályban volt - a levegő tisztaságának védelméről szóló 21/1986. (VI. 2.) MT rendelet, sem az annak végrehajtásáról szóló 4/1986. (VI. 2.) OKTH rendelkezés.

Az az előírás, mely szerint új autópálya, autóút esetében az út tengelyétől számított, legalább 100 m-es, új egyszámjegyű és kétszámjegyű országos közút, valamint új vasútvonal esetén legalább 50 m-es védelmi övezetet kell kialakítani, az Lvr. kihirdetett, de még hatályba nem lépett 13. § (3) bekezdésében szerepelt. Az Lvr. 2001. július 1-jén lépett hatályba, az Lvrm. ezt megelőzően módosította az Lvr. 13. § (3) bekezdését és állapította meg a kialakítandó új, levegővédelemi övezeti távolságokat. Az Lvr. 13. § (3) bekezdése tehát már az Lvrm. által megállapított szöveggel lépett hatályba. Ebből következően az Lvr.-nek az Lvrm. 3. §-ával megállapított 13. § (3) bekezdése hatálybalépését megelőzően nem volt hatályban olyan jogszabályi rendelkezés, amelyhez képest az Lvrm. 3. §-a a környezet jogszabály által biztosított védelmi szintjének csökkenését eredményezte volna.

Az Lvrm2. fenntartotta az utak, vasutak védelmi övezetének nagyságára vonatkozó előírásokat. Az Lvr. 2. számú melléklete, így az Lvrm2.-vel megállapított E) pontja is a védelmi övezet legkisebb nagyságát határozza meg. A konkrét létesítmények esetén a védelmi övezet nagyságának meghatározására az Lvr. 6. §-a alapján a légszennyező anyag kibocsátások, a terjedési viszonyok (különösen az uralkodó szélirány, időjárási viszonyok), a domborzat, a védőelemek és a védendő területek, építmények figyelembevételével a környezeti hatásvizsgálati, illetőleg környezethasználati engedélyezési eljárásban kerül sor. A védelmi övezet minimális nagyságának figyelembevételével a környezet védelme érdekében a szükséges védelmi övezet mértékének meghatározása a környezetvédelmi hatóság egyedi hatósági döntésének tárgya.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Lvr. 2. számú mellékletének E) pontjában foglalt rendelkezések alkotmányellenessége az indítványban foglalt indokok alapján az Alkotmány 18. §-ával és 70/D. §-ával összefüggésben sem állapítható meg.

Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2006. október 16.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró