3143/2013. (VII. 16.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

végzést:

1. Az Alkotmánybíróság a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a Kúria, mint felülvizsgálati bíróság Pfv.IV.20.425/2012/4. számú ítélete alap-törvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

I.

[1] Az indítványozó jogi képviselője útján, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjai, valamint az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (továbbiakban: Harmtv.) és a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Pfv.IV.20.425/2012/4. számú ítélete alaptörvényellenességének megállapítása és a Kúria ítéletének az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerinti megsemmisítése tárgyában, mivel az indítványozó álláspontja szerint a hivatkozott jogszabály és bírói döntés sérti az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdését és a XXIV. cikk (2) bekezdését.

[2] 1. Az indítványozó beadványában előadta, hogy a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (továbbiakban: BÁH) a 2009. augusztus 3-án kelt határozatával kiutasította Magyarország területéről, mert megállapította, hogy a törvényben meghatározott tartózkodási feltételeket nem teljesítette, és erre tekintettel a kiutasítás végrehajtásának biztosítása érdekében 72 óra időtartamra elrendelte az indítványozó idegenrendészeti őrizetbe vételét. Az idegenrendészeti őrizetet a Nyírbátori Városi Bíróság három alkalommal, alkalmanként harminc nappal, 2009. november 2-ig hosszabbította meg. Az indítványozó 2009. augusztus 10-én keresetet nyújtott be a kiutasítást elrendelő határozat ellen, amely határozatot a Fővárosi Bíróság 2010. május 13-án hozott ítéletével hatályon kívül helyezte, megállapítva, hogy jogszabálysértő a határozat azon megállapítása, mely szerint az indítványozó nem teljesítette a Harmtv. által meghatározott feltételeket.

[3] A Fővárosi Bíróság 2010. február 16-án hatályon kívül helyezte a BÁH azon határozatát is, amely elutasította az indítványozó tartózkodási engedély iránti méltányossági kérelmét, megállapítva azt, hogy az eljáró hatóság jogellenesen választotta el a méltányossági ok fennállásának vizsgálatát a tartózkodási engedély iránti kérelemtől.

[4] Az indítványozó álláspontja szerint, a BÁH több szempontból is jogszabálysértő eljárásának és határozatának folyományaként jogellenesen vonta el személyi szabadságát és ezzel államigazgatási jogkörben eljárva kárt okozott neki, csakúgy, mintha egy büntetőeljárás során előzetes letartóztatásba került volna és utóbb megszüntették volna vele szemben a nyomozást, vagy felmentették volna.

[5] Az indítványozó ezt követően a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 76. §-ára, 349. § (1) bekezdésére, valamint 355. § (1) és (4) bekezdésére alapítottan - saját meghatározása szerint - kártalanítási igénnyel lépett fel a BÁH-al szemben. A Fővárosi Bíróság 2011. március 16-án az indítványozó 1 100 000 forint összegű nem vagyoni kár megtérítése iránti igényét - mint megalapozatlant - elutasította, a felróhatóság vizsgálata kapcsán többek között megállapítva azt, hogy a BÁH ugyan nem minden tekintetben járt el a jogszabályoknak megfelelően, azonban az általa elkövetett jogsértés, figyelembe véve azt is, hogy egy szerteágazó, bonyolult részletszabályokat tartalmazó, eltérő jogértelmezést lehetővé tevő jogterületről van szó, semmiképpen sem tekinthető nyilvánvalónak és kirívónak azáltal, hogy egyes kérdésekben a BÁH és a bíróság értelmezése eltérő.

[6] Az indítványozó fellebbezése alapján, a másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla 2011. október 11-én az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta, jogerős ítéletének indokolásában - az első fokú ítélet indokolásától részben eltérően - rámutatva arra, hogy az indítványozó maga sem állította, hogy az idegenrendészeti őrizetbe vételről hozott határozat törvénysértő lett volna, e határozattal szemben kifogással nem élt, az indítványozó ugyanis kérelmét az idegenrendészeti kiutasítás jogsértő jellegére alapította, amely azonban még nem teszi önmagában lehetővé a másik közigazgatási aktus jogsértő voltának megállapítását. Ennek okán - a másodfokon eljárt bíróság szerint - az indítványozó kártérítési igénye a 72 órás idegenrendészeti őrizetbevétel elrendeléséről hozott határozat jogellenessége hiányában megalapozatlan, míg az őrizetbe vétel 72 órán túli meghosszabbításával elszenvedett hátrányokkal összefüggésben alapvetően azért kizárt a BÁH kártérítési felelőssége, mert nem volt a döntésre is kiterjedő hatásköre.

[7] Az indítványozó - mindkét eljáró bíróság döntését vitató - álláspontja szerint, egyrészt valamely jogterület komplexitása önmagában nem zárhatja ki, nem csökkentheti a jogszabálysértő jogalkalmazást és jogértelmezést folytató közigazgatási hatóság kártérítési felelősségét, különösen a személyes szabadság elvonása esetén, másrészt a BÁH felelőssége a 72 órán túli őrizet esetén is fennállt, mert a BÁH mint idegenrendészeti hatóság indítványozza az őrizet fenntartását a bírósági eljárásban, továbbá az idegenrendészeti őrizetet a BÁH maga is megszüntethette volna.

[8] Az indítványozó végül felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához, azonban a Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.

[9] A Kúria ítéletének indokolásában kifejtette, hogy az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség feltétele a perbeli esetben fennállt, miután az idegenrendészeti őrizetbe vételről hozott határozattal szemben rendes jogorvoslatnak helye nincs, az igénybe vehető kifogás rendes jogorvoslati eszköznek nem tekinthető. Egyebekben, ha a 72 órán belül előterjeszthető kifogás rendes jogorvoslatnak is minősülne, az, az adott esetben a kár elhárítására nem lett volna alkalmas. Mindezek okán pedig nem volt relevanciája annak, hogy az indítványozó az őrizetbe vétel ellen formális kifogást nem terjesztett elő. Ugyanakkor a Kúria álláspontja szerint helyesen állapította meg a jogerős ítélet azt, hogy a BÁH kártérítő felelőssége csak a 72 óra időtartamra elrendelt őrizettel kapcsolatban okozott kárért áll fenn, miután az őrizet 72 óra időtartamon túli meghosszabbítására csak a bíróság jogosult, arra pedig semmilyen adat nem merült fel, hogy a BÁH a bíróságot az őrizet meghosszabbítása érdekében megtévesztette volna.

[10] Megállapította a Kúria ítéletében azt is, hogy a BÁH a jogszabály téves alkalmazásával bírálta el egymástól elkülönítve az indítványozó tartózkodási engedély iránti kérelme alapjául szolgáló különös méltánylást érdemlő körülmények figyelembe vételére vonatkozó, és a tartózkodási engedély iránti kérelmét, továbbá mulasztott, amikor az indítványozót nem látta el a méltányossági kérelem elbírálásának időtartamára ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolással, a BÁH azonban a Ptk. 339. § (1) bekezdése alapján a vétlensége bizonyításával kimentheti magát a felelősség alól. A Kúria által kifejtettek alapján, az ítélkezési gyakorlat szerint a jogalkalmazó szerv kártérítő felelősségét önmagában a téves jogalkalmazás nem alapozza meg, annak megállapítását csak a kirívóan súlyos jogalkalmazási tévedés teszi lehetővé. A perbeli időszakban az alkalmazandó jogszabályok nem tartalmaztak eljárási rendet arra vonatkozóan, hogyan kell elbírálni a harmadik országbeli állampolgár tartózkodási engedély kiadása iránti kérelmét, ha azt méltánylást érdemlő körülményre hivatkozással kéri. Miután nem álltak még rendelkezésre azok az ítéletek, amelyek a BÁH eljárását kifogásolták, a BÁH jogértelmezése nem volt kirívóan okszerűtlen, és eljárása sem a jogszabályok nyilvánvaló megsértésén alapult. Azt, hogy a vonatkozó jogterület szabályozása nem volt egyértelmű, a jogszabály utóbb történt -méltányossági és tartózkodási engedély egyidejű előterjesztését lehetővé tevő - módosítása is igazolja.

[11] Mindebből - a Kúria álláspontja szerint - az következik, hogy az idegenrendészeti őrizet téves elrendelése nem volt olyan kirívóan okszerűtlen jogalkalmazás következménye, amely a közigazgatási szerv kártérítési felelősségét megalapozná.

[12] 2. Az indítványozó álláspontja szerint a Harmtv. alapul vételével meghozott ítélettel megsértették az Alaptörvény IV. cikkének (4) bekezdésében (alaptalan, vagy törvénysértő szabadságkorlátozás esetén kártérítési jogosultság) és XXIV. cikkének (2) bekezdésében (hatóságok által feladatuk teljesítése során jogellenesen okozott kár megtérítése iránti jogosultság) biztosított jogait.

[13] Az indítványozó a hivatkozott alaptörvényi rendelkezésekkel szemben állónak tartja azt, hogy míg, ha egy büntetőeljárás során előzetes letartóztatásba került személy, a vele szemben folyó büntetőeljárás megszüntetése, vagy felmentése esetén az állammal szemben kártalanítási igénnyel lép fel, úgy a kártalanítás őt objektíve megilleti, addig a jogellenesen idegenrendészeti őrizetbe került személy kárának megtérítésére nem tarthat igényt. Az idegenrendészeti eljárásban ugyanis nem létezik a büntetőeljárási kártalanítás intézményével analóg jogintézmény, melynek eredményeképpen, ha az idegenrendészeti őrizet elrendelésének jogalapja utóbb egyértelműen bizonyítható módon megdől, az őrizetben töltött idő után nem részesülhet az őri-zetes kártalanításban, ezáltal pedig a jogellenes szabadságelvonás minden jogkövetkezmény nélkül marad. Ennek okán pedig a Harmtv. sérti az Alaptörvény felhívott rendelkezéseit azáltal, hogy nem tartalmaz a büntetőeljárásban szereplő kártalanítás jogintézményével azonos, vagy ahhoz hasonló eszközt.

[14] Az indítványozó, hivatkozva az AB egyes korábbi határozataira, leszögezte, hogy a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merül fel, továbbá, hogy a jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alaptörvényből szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. Az állam jogalkotói kötelezettsége következhet az Alaptörvényből kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi.

[15] Az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdésének és XXIV. cikk (2) bekezdésének - indítványozói álláspont szerinti - helyes értelmezése nemcsak a büntetőeljárás, hanem az idegenrendészeti jog területén is indokolttá tenné a kártalanítás szabályozását, amelyből az következik, hogy ha valakinek alaptalanul, vagy törvénysértően korlátozzák a szabadságát, úgy azt az Alaptörvény szerinti reparációnak kellene követnie. Véleménye szerint alátámasztja ezt az 1976. évi 8. tvr.-rel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 9. cikkének 5. pontja is, mely szerint "annak a személynek, aki törvénytelen fogvatartás áldozata volt, kikényszeríthető joga van a kártalanításra".

[16] 3. Az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról szükséges döntenie. Ezért az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az indítvány megfelel-e az alkotmányjogi panasz előterjesztésére vonatkozó, törvényben meghatározott formai követelményeknek.

[17] 3.1. Az indítványozó beadványában az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján kérte a törvény és az ítélet alaptörvény-ellenességének vizsgálatát és az ítélet megsemmisítését.

[18] Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az indítványozó indítványtételi jogosultsága az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti panasz esetében teljesen, a 27. § szerinti panasz esetében részlegesen hiányzik. Az indítványozó a 26. § (1) bekezdése szerinti panaszt a jogalkotó mulasztására alapozza, nevezetesen arra, hogy a Harmtv. nem tartalmaz kártalanítási szabályokat a jogellenesen elrendelt idegenrendészeti őrizet esetében. Az Abtv. szerint mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítvány nem terjeszthető elő, az Abtv. 46. §-a szerint a mulasztás csak jogkövetkezményként jelenik meg, így az Alkotmánybíróság csak egyéb hatásköreiben eljárva - hivatalból - állapíthat meg alaptörvényt sértő jogalkotói mulasztást. Az Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panasz esetében az indítványozó panaszát részben ugyancsak a Harmtv. fenti hiányosságára alapozza.

[19] Tekintettel arra, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz nem felelt meg a formai követelményeknek, így az Alkotmánybíróságnak csak az Abtv. 27. § szerinti - egyebekben az Abtv. 51-52. §-aiban foglaltaknak megfelelően előterjesztett - alkotmányjogi panasz befogadhatóságának tartalmi feltételeit kellett vizsgálnia.

[20] 3.2. Az Abtv. 56. §-a szerint az Alkotmánybíróság tanácsa, mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, így mindenekelőtt azt, hogy az indítvány megfelel-e az Abtv. 29. §-a szerinti feltételeknek.

[21] Megállapítható, hogy az indítványozó egyrészt a saját ügyében, a Kúria felülvizsgálati eljárásában hozott ítéletének vizsgálatát kérte, melynek okán érintettsége nyilvánvalóan fennáll, másrészt, a jogerős ítélet ellen benyújtott - azt hatályában fenntartó-felülvizsgálati eljárásban hozott döntés kézhezvételét követően, a jogorvoslati lehetőségek kimerítése után fordult az Alkotmánybírósághoz.

[22] Az indítványozó beadványában hosszan fejti ki véleményét egyrészt az első-, és a másodfokú bírói döntések indokolásáról, azok tételes cáfolatát adva, másrészt a Kúria felülvizsgálni kért ítéletéről. Az indítvány részletesen elemzi az idegenrendészeti szerv eljárásának többszörösen is jogszabálysértő voltát, valamint annak bemutatását, hogy az indítványozó álláspontja szerint az államigazgatási szerv eljárása miért volt kétségkívül súlyosan felróható. Hangsúlyozandó azonban, hogy a támadott ítélet (úgyszintén az ügyben hozott első-, és másodfokú bírói döntés) a Ptk. rendelkezésein alapul.

[23] Az indítványozó a Ptk. 76. §-a, 349. §-ának (1) bekezdése és 355. §-ának (1) és (4) bekezdése alapján - azaz személyes szabadságának jogellenes korlátozásával megvalósult személyhez fűződő jogának megsértése jogkövetkezményeként - kérte nem vagyoni kárának megtérítését. A Kúria, a támadott jogerős bírósági ítélet felülvizsgálata kapcsán - helyesen - azt állapította meg, hogy miután nincs olyan jogszabályi rendelkezés, mint az utóbb jogtalannak bizonyult előzetes fogavatartás esetén az államot felróhatóságtól függetlenül terhelő kártalanítási kötelezettség, így az indítványozóval szemben az idegenrendészeti hatóság kizárólag a Ptk. általános rendelkezései alapján, az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének szabályai szerint tartozik felelősséggel. Azt pedig az indítványozó maga sem állítja, hogy a Ptk. rendelkezései, vagy azok ügyében való alkalmazása alaptörvény-ellenes lett volna, kizárólag a bírói döntéseknek a felróhatóság kérdésében való megállapításait vitatta.

[24] A Harmtv. vonatkozásában az indítványozó kérelme pedig kizárólag mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására irányul, ebben az esetben azonban az indítványozói jogosultság hiányzik, mint arra fentebb - a formai követelmények vizsgálatakor - a végzés már rámutatott.

[25] Mindezek alapján az Abtv. 27. §-a szerinti indítvány nem felel meg az Abtv. 29. §-ában foglalt feltételeknek, mivel az Alkotmánybíróság nem veheti át az igazságszolgáltatás szerepét és nem jogosult egy - a bírói mérlegelés körébe tartozó -, egyébként jogerősen elbírált és a Kúria, mint felülvizsgálati bíróság által ítélettel felülvizsgált jogvita ügyében további jogorvoslati fórumként eljárni.

[26] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a végzés rendelkező részében foglaltaknak megfelelően a Harmtv. alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt az Abtv. 64. § b) pontja alapján, a Kúria Pfv. IV.20.425/2012/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Abtv. 64. § b) és d) pontjai alapján, az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a), h) pontjai szerint visszautasította.

Budapest, 2013. július 9.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr.StumpfIstváns. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/170/2013.