76/2007. (X. 19.) AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 45. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésére, 70/A. § (1) bekezdésére alapított alkotmányellenessége, valamint a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a helyi népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 55/2001. (10. 10.) számú rendelete 16. § (5) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a helyi népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 55/2001. (10. 10.) számú rendelete 16. § (5) bekezdés a) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 45. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésére alapított alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 45. § (2) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére alapított alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában az eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a helyi népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 55/2001. (10. 10.) számú rendelete 16. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó alkotmányjogi panaszában kezdeményezte a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 45. § (2) bekezdésének és egyben a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a helyi népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 55/2001. (10. 10.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 16. § (5) bekezdésének a Pécsett, 2007. március 4. napján megtartott helyi népszavazásra kiterjedő hatállyal történő megsemmisítését.
Az indítványozó a Pécsi Helyi Választási Bizottságnak a Pécsett 2007. március 4. napján tartott helyi népszavazás eredményét megállapító határozata ellen fellebbezést nyújtott be a "jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás" alapelvének sérelmére hivatkozva, lehetetlennek tartva azt, hogy amíg az országos népszavazás esetén 50% alatti megjelenéssel lehet döntést hozni, addig a helyi népszavazásnál a döntést ennél szigorúbb feltételekhez kötik. A Baranya Megyei Területi Választási Bizottság 13/2007. (III. 10.) számú határozatával elutasította a fellebbezést, helybenhagyta a választási eredmény megállapítását. Az indítványozó felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, melynek nyomán a Baranya Megyei Bíróság I. Kpk. 50. 224/2007/4. számú végzésével helybenhagyta a Baranya Megyei Területi Választási Bizottság határozatát. Ezt követően a jogszabályban előírt határidőn belül nyújtották be az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybírósághoz.
Az alkotmányjogi panasz az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésének, a 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmét állította. Idézte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, amely rögzíti a jogegyenlőség követelményét. A jogegyenlőség követelménye az indítványozó véleménye szerint: "Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom - mint jogalkotó és jogalkalmazó - a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. "
Az alkotmányjogi panasz diszkriminatívnak tekintette azt a szabályozást, hogy "az országos népszavazásnál elég 25%-os azonos szavazat, míg egy helyi ügy eldöntésénél 50%-os azonos szavazatot kíván meg a jogalkotó. Ez a jelenlegi esetben azért is még furcsább, mert a NATO-hoz történő csatlakozásunk esetén 50% alatti megjelenéssel, 17, 97% ellenszavazattal lehetett döntést hozni, ugyanakkor a csatlakozásból fakadó kötelezettség teljesítésének ellenzéséhez már szigorúbb előírás áll fenn. "
Az indítványozó azt állította: "Nem felel meg jogbiztonság követelményének, hogy a hasonló életviszonyokat (helyi népszavazás-országos népszavazás, ill. helyi népszavazás-önkormányzati képviselők/polgármesterek megválasztása) lényeges elemben (érvényesség) eltérően szabályozzák. "
Az indítványozó azt is állította, hogy az Ör. 16. § (5) bekezdése ellentétes az Ötv. 45. § (2) bekezdésével, fogalom-használatával.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. "
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(...)
(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. "
2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"45. § (1) A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult.
(2) A helyi népszavazás
a) érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és
b) eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.
(3) A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el:
a) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben,
b) az önkormányzati rendelet megerősítésére. "
3. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Vt.) indítvánnyal érintett rendelkezései:
"44. § (1) Az egyéni választókerületekben az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. "
"46. § (4) Polgármester, főpolgármester az a jelölt lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. "
4. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése: "16. § (5) A népszavazás akkor eredményes, ha
a) a választópolgárok több mint a fele érvényesen szavazott,
b) az érvényesen szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre (kérdésekre) azonos választ (válaszokat) adott. "
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a 482/B/1998. AB határozatában (ABH 2004, 1248-1250.) már vizsgálta az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével összefüggésben az Ötv. 45. § (2) bekezdésének alkotmányosságát annak diszkriminatív voltát állító indítvány alapján. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt, megállapítva, hogy nincs alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Ötv. 45. § (2) bekezdése között. Határozatában megjegyezte: "az alkotmányozó és a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy az alkotmányos alapjogok érvényesülésének biztosítása mellett milyen érvényességi és eredményességi szabályokat fogalmaz meg az egyes népszavazási formák tekintetében. Az országos és a helyi népszavazás eltérő sajátosságai indokolttá tehetik, hogy az érvényesség és eredményesség szabályai egymástól akár lényegesen is eltérőek legyenek: s ez abban is kifejeződhet, hogy az országos népszavazásra az Alkotmány, a helyi népszavazásra nézve pedig törvény (itt az Ötv.) tartalmaz előírásokat. A helyi népszavazás érvényességére és eredményességére vonatkozó "szigorúbb" szabályozás egyébként visszavezethető arra is, hogy a helyi népszavazásban való részvétel a helyi ügyek saját jogon való, közvetlen eldöntését jelenti, ez pedig az ügy közelsége, a választópolgárok közvetlen érintettsége, az ügy település, megye életét alapjaiban meghatározó jellege folytán indokolhat az országostól eltérő feltételek megállapítását. "
Ezért az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a jelen indítvány tekinthető-e "ítélt dolognak". Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja alapján ugyanis az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ("ítélt dolog") .
Az indítványok összevetése annak megállapítására vezet, hogy a jelen indítvány a korábbi indítvánnyal azonos abban, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján kezdeményezte az Ötv. 45. § (2) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését. Ebben a részében az indítvány már "ítélt dolog", a 482/B/1998. AB határozat ugyanis érdemben elbírálta, ezért az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. § c) pontja alapján az eljárást ebben a részében megszüntette.
2. A jelen indítvány azonban nem csak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján támadta az Ötv. 45. § (2) bekezdését, hanem az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdéseire is alapozva kezdeményezte az Ötv. 45. § (2) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését. Ezért az indítványt ebben a részében (összefüggésében) az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta.
Az indítvány a jogbiztonság sérelmét állította. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságot a jogállamiság egyik fontos alapértékének tekinti: a jogbiztonság alkotmányos tartalmával már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában foglalkozott. Hangsúlyozta: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. " (ABH 1992, 65-66.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 45. § (2) bekezdésének tartalma világos, egyértelmű, működését tekintve kiszámítható, előrelátható, nem ütközik a jogbiztonság követelményébe, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében, ebben az összefüggésében elutasította.
Az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának szabályozása, illetőleg az országos és a helyi népszavazás nem tartozik azonos szabályozási körbe. Ezeknek az alkotmányos intézményeknek más és más az alkotmányos szerepe, s ebből következően típusonként - országos, illetőleg helyi népszavazás tekintetében - különböző lehet az érvényesség és az eredményesség szabályozása is. Az Alkotmánybíróság a 482/B/1998. AB határozatában kifejtetteket ebben az összefüggésben is irányadónak tekintette, s megállapította, hogy az önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, illetőleg a helyi népszavazás tárgyában az érvényesség és az eredményesség eltérő szabályozása nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével, nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal összefüggésben kiemeli, hogy az Alkotmány 42. §-a alapján a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
A helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alapvető szabályokat az Ötv. állapítja meg és arra kötelezi a képviselő-testületeket, hogy önkormányzati rendeletben szabályozzák a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét [Ötv. 50. § (2) bekezdés].
Az Ötv. meghatároz egyes tárgyköröket, amelyekben a képviselő-testület köteles kiírni helyi népszavazást és olyan tárgyköröket, amelyekben nem rendelhető el helyi népszavazás.
A helyi népszavazás kiírásának főszabályát az Ötv. 46. § (3) bekezdése a következőként tartalmazza:
"A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el:
a) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben,
b) az önkormányzati rendelet megerősítésére. "
A helyi népszavazás elrendelése akkor törvényes, ha azt a képviselő-testület - törvényben, szervezeti és működési szabályzatában előírt szabályok megtartásával - az Ötv. -ben meghatározott kötelező tárgyban, illetőleg a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó ügyben írja ki.
A helyi népszavazás - mint az országos népszavazás -lehet ügydöntő és lehet véleménynyilvánító. Ügydöntő a helyi népszavazás akkor, ha az ügy, a kérdés eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, mivel a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják (Alkotmány 42. §) . A képviselő-testület hatáskörébe tartozó más kérdésben a helyi népszavazás véleménynyilvánító, annak jogi kötelező ereje nincs arra a szervre nézve, amelynek jogszabály alapján a hatáskörébe tartozik a döntés. Különösen így van ez akkor, ha az ügy a helyi érdeken túl regionális vagy országos érdekű.
4. Az alkotmányjogi panasz azt is állította, hogy az Ör. 16. § (5) bekezdése ellentétes az Ötv. 45. § (2) bekezdésével, véleménye szerint "a helyi jogalkotó törvényellenesen, pontatlanul, értelmetlen szabályozást írt elő".
Az Ötv. 45. § (2) bekezdése szerint a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele szavazott, és eredményes, ha a szavazók több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése szerint: az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A Pécsi Helyi Választási Bizottság megállapította, hogy a helyi népszavazás érvénytelen volt, mert a névjegyzékbe felvett 127 126 választópolgárból mindössze 41 328 választópolgár szavazott, ami nem éri el a névjegyzékbe felvett választópolgárok felét. 87 érvénytelen szavazatot adtak le. Ezt a döntést helybenhagyta a Területi Választási Bizottság a 13/2007. (III. 10.) TVB határozatával, e határozat ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő. A Baranya Megyei Bíróság 1. Kpk. 50. 224/2007/4. számú végzésével helybenhagyta a Baranya Megyei Területi Választási Bizottság határozatát. A végzés rámutatott: "A felülvizsgálat iránti kérelem a Ve. 3. § d) pontjában írt alapelv megjelölése ellenére valójában nem tartalmazott konkrét jogszabálysértést, nem is állította azt, hogy a népszavazási eredményt a Ve. 145. § (1) bekezdése alapján megállapító döntés nem felelt meg az annak érvényességét szabályozó Ötv. 45. § (2) bekezdésének. Ezért a felülvizsgálat iránti kérelem jogalapja a hatályos törvények tényleges megsértése hiányában nem volt megállapítható. "
Az Alkotmánybíróság - az indokolás 2. pontjában foglaltakra is figyelemmel - megállapította, hogy nem sérült az indítványozó Alkotmányban biztosított joga, az Ör. 16. § (5) bekezdés a) pontját nem is alkalmazták, tehát az alkotmányjogi panasz törvényi feltételei nem állnak fenn. Ezért az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § e) pontja alapján az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
Az indítvány azt is állította, hogy az Ör. támadott rendelkezése ellentétes az Ötv. 45. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel. Az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét utólagos normakontroll eljárásban érdemben vizsgálta. Az Ör. 16. § (5) bekezdés a) pontja szerint a helyi népszavazás eredményességének egyik feltétele az, hogy a választópolgároknak több mint a fele érvényesen szavazzon. Abban az esetben, ha minden szavazat érvényes, akkor az Ötv. 45. § (2) bekezdése és az Ör. 16. § (5) bekezdése azonos feltételt jelent, ha azonban érvénytelen szavazat is van, akkor meghatározott esetekben az Ör. szigorúbb feltételt jelenthet az Ötv. -nél. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Érvénytelen szavazatok esetén, meghatározott feltételek bekövetkezésekor az Ör. 16. § (5) bekezdés a) pontja ellentétes az Ötv. 45. § (2) bekezdés a) pontjával, s az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
Az indítványozó az Ör. támadott rendelkezésének a helyi népszavazás napjára visszamenő hatályú megsemmisítését kezdeményezte. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése szerint az Abtv. 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy a konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. megsemmisített rendelkezése a helyi népszavazás érvényességét nem befolyásolta, erre tekintettel a visszamenő hatályú megsemmisítést nem találta indokoltnak.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró helyett
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 507/D/2007.