917/B/1998. AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 22. § (3) bekezdésében szereplő "választott" szövegrész alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 22. § (3) bekezdésében szereplő "választott" szövegrész alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a jogállamiság elvébe ütközőnek tartja a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 22. §-a (3) bekezdéséből a "választott" választási bizottsági tag fogalmat. Indokolása szerint a jogalkotó a Ve. 22. § (3) bekezdésben kizárólag a választási bizottságok választott tagjaira vonatkozólag állít korlátot a rokoni összeférhetetlenség vonatkozásában, s ugyanakkor ez a rendelkezés nem vonatkozik a pártok által delegált választási bizottsági tagokra.
"A választási bizottságok tagjainak jogai és kötelezettségei - a tiszteletdíjra jogosultság kivételével - azonosak. Ez azt jelenti, hogy a bizottság a döntését a tagsági jogviszony keletkezésének milyenségétől (választott - delegált) függetlenül, egyenértékű szavazatokkal hozza. ...kiemelkedő fontosságú, hogy a tagok tárgyilagosan, kizárólag az alkotmányos jogszabályoknak megfelelően szavazzanak a konkrét kérdésben, azonban az senkitől sem várható el, hogy hozzátartozója ügyében pártatlanul, a valóságnak megfelelő nyilatkozatot tegyen, különösen akkor, ha a döntés kedvezőtlenül érintené a hozzátartozót." Az indítványozó példaként hozza fel a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, a büntető eljárásról szóló 1973. évi I. törvény és az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályait, amelyek megtiltják, hogy a döntéshozó hozzátartozói kapcsolatban legyen az érintett személlyel.
"A jogalkotói szándék bizonyára a választási bizottságok valamennyi tagjára vonatkozólag kívánta megtiltani a rokoni kapcsolatok meglétét, hiszen egyenlő jogosítványokkal felruházott választási bizottsági tagok közötti ilyen különbségtétel negatív diszkriminációnak minősül, így az ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel."
Az indítványozó szerint a Ve. 22. §-a (3) bekezdéséből a "választott" választási bizottsági tag fogalma ellentétes a Ve. 21. § (1) bekezdés rendelkezéseiből "a pártatlanság érvényesítése" fordulattal és a Ve. preambulumából a "demokratikus" jelzővel, ezzel is indokolva kéri az Alkotmánybíróságtól a "választott" szövegrész megsemmisítését.
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2. A Ve. vizsgált rendelkezései:
"21. § (1) A választási bizottságok a választópolgárok független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervei, amelyeknek elsődleges feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása, a pártatlanság érvényesítése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállítása."
"22. § (2) A választási bizottságnak nem lehet tagja a köztársasági elnök, állami vezető, közigazgatási hivatal vezetője, képviselő, megyei közgyűlés elnöke, polgármester, jegyző, főjegyző, választási iroda tagja, a választási bizottság illetékességi területén működő közigazgatási szerv köztisztviselője, valamint a választókerületben induló jelölt.
(3) Nem lehet a választási bizottság választott tagja a (2) bekezdésben foglaltakon túl a választókerületben jelöltet állító jelölő szervezet tagja, valamint a választókerületben induló jelölt hozzátartozója sem.
(4) Az olyan választási bizottságoknak, amelyek a jogorvoslati eljárásban egymással döntési, döntést felülbíráló kapcsolatba kerülhetnek, nem lehetnek tagjai az egymással hozzátartozói kapcsolatban álló személyek."
"25. § (1) A választási bizottságoknak - a 23. §-ban említetteken felüli -további egy-egy tagját a választókerületben jelöltet, illetőleg listát állító jelölő szervezet, illetőleg a független jelölt bízza meg.
(2) A választási bizottság - tagjai megválasztását és eskütételét követően -alakuló ülést tart. Az alakuló ülésen a választott tagok közül megválasztja elnökét és annak helyettesét.
(...)
(4) A választott és megbízott tagok jogai és kötelezettségei azonosak, azzal az eltéréssel, hogy a megbízott tagok részére nem jár tiszteletdíj."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az összeférhetetienségi szabályok a választási eljárásban többször módosultak. Az eredeti szabályozás (az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, továbbá az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény) csak a jelöltre és - szűk körben -politikai összeférhetetlenségre állapított meg szabályokat. Az 1990. évi országgyűlési és önkormányzati választások tapasztalatai alapján az Országgyűlés az 1994. évi III. törvénnyel és 1994. évi LXXII. törvénnyel módosította a választási törvényeket, és rendkívül szigorú rokoni összeférhetetlenségi szabályokat állapított meg a jelöltek vonatkozásában, továbbá számos, új összeférhetetlenségi szabályt vezetett be. Az 1994. évi választások tapasztalatai tükröződnek az egységesített választási eljárást tartalmazó Ve.-ben, amelyben a rokoni összeférhetetlenségi szabályok enyhültek a delegált választási bizottsági tagok vonatkozásában.
2. A választási bizottságokra vonatkozó szabályokat kizárólag a Ve. tartalmazza, sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem tartalmaz rendelkezést tevékenységüket illetően.
A választási bizottság jogállását a Ve. két megközelítésben határozza meg. Egyrészt a választópolgárok független, kizárólag a törvényeknek alárendelt szervei (társadalmi típusú szervek), másrészt hatóságok, amelyek mindenkire nézve jogot és kötelezettséget állapítanak meg tevékenységi körükben. Vegyes jellegű jogállását tekintve a választási bizottság leginkább közjogi feladatot ellátó társadalmi típusú szervezetnek tekinthető, amely megvalósítja a választások legitimációs funkcióját, törvényesnek vagy törvénytelennek nyilvánítja a választások eredményét. Az országgyűlési és önkormányzati képviselők a megbízatásukat közvetlenül a választópolgároktól kapják a választás eredményének alapján, azonban a választási bizottság deklaratív aktusa nélkül képviselői megbízatás nem keletkezik.
Minden választási bizottság feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása, a pártatlanság érvényesítése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállítása.
E feladatok ellátásához megfelelő hatáskörök kapcsolódnak annak megfelelően, hogy az adott választási bizottság - a választási rendszer logikai folyamatában megfogalmazott szerepe szerint - konkrétan milyen jogosultságokkal rendelkezik. Például: a listás választási eredmény megállapításában eltérő hatáskörei vannak a szavazatszámláló, a területi és az országos választási bizottságnak, de ezzel kapcsolatosan nincs hatásköre a helyi és az egyéni választókerületi választási bizottságnak.
A hatáskörök közül a legfontosabb - a választás legitimációs funkciójához közvetlenül kapcsolódó elem - a jogvita (panasz, kifogás) elbírálásának joga. Minden választópolgárnak joga van - bizonyos formai kötöttségek betartásával - kétségbe vonni a választás eredményét, illetőleg a választási eljárásban szereplő személy vagy szervezet eljárásának törvényességét. E vita eldöntésére az illetékes választási bizottság jogosult és egyben köteles is. A vitában - érthető okok miatt - elkötelezett szereplők vesznek részt: a választás vesztesei rendszeresen támadják a győzteseket, illetőleg a választási kampány időszakában az ellenérdekű felek egymást támadják politikai és jogi eszközökkel is.
A választási eljárás tisztaságának garanciáit a Ve. a választási bizottságok vonatkozásában több oldalról biztosítja. Az egyik elem a választási bizottság - mint szervezet - létrehozatalának módja, másik elem a bizottságok személyi összetétele és az összeférhetetlenségi szabályok, harmadik elem a bizottságok nyilvános működésének szabályozása és végezetül a bizottságok speciális döntési hierarchiája és annak bírósági kontrollja.
Magyarországon 1989 óta a választási bizottságok szervezetileg függetlenek, tagjai egy részét választják (választott tagok), más részét a jelölő szervezetek és a független jelöltek delegálhatják (delegált tagok). A Ve. meghatározza a különböző bizottságok minimális taglétszámát (5-3-5 fő), amely a szavazatszámláló bizottság kivételével egyben a választott tagok kötelező létszáma is. A választott tagokat az Országgyűlés, illetőleg az önkormányzati képviselő-testületek választják. A választáson induló jelölő szervezetek (pártok, társadalmi és kisebbségi szervezetek) és független jelöltek jogosultak delegálni egy-egy tagot a választási bizottságba. A bizottság saját elnökét és annak helyettesét - akik a választási bizottságot mindenki más előtt képviselik - a választott tagok közül választja.
A választási bizottság valamennyi tagjának a jogai és a kötelezettségei azonosak. (Kivéve a tiszteletdíjat, amely a választott tagoknak a költségvetésből jár, míg a delegáltak esetében a delegáló dönt arról, hogy tiszteletdíjat ad vagy sem.) A bizottságok alapvető feladata a szavazás számszerűségének az egyértelmű megállapítása, továbbá a jogszabályi előírások teljesülésének törvényességi ellenőrzése, betartása és betartatása.
A Ve. alapján a választási bizottság összetétele elvileg kiegyensúlyozottnak tekinthető: egyidejűleg és együttesen vannak jelen a választott és a delegált tagok a bizottság tevékenységének minden fázisában. A delegált tagok általában versengő szervezetek képviselői is egyben. A Ve.-nek ez a szabályozása biztosítja leginkább azt, hogy a bizottsági tagok kölcsönösen ellenőrizzék egymás tevékenységét, annak érdekében, hogy a bizottsági döntések minden tekintetben jogszerűek legyenek.
A választott tagok tevékenységével kapcsolatban a bizalom alapja az, hogy személyükben függetlenek és képviseleti szervek (Országgyűlés, önkormányzat) választják őket. A delegált tagok esetében a bizalmi elv a jelölő szervezet, illetőleg a független jelölt részéről érvényesül: a delegáló biztos lehet abban, hogy a delegált a legnagyobb gondossággal jár el a bizottságban. A választott tagok megbízatása hosszabb időszakra (4 évre), a delegált tagok megbízatása egy konkrét választásra (általában 72 napra) szól. A Ve. alapján működő mintegy 14 ezer választási bizottságra érvényes szabály alól egyetlen kivétel van: az Országos Választási Bizottságba delegált tagok megbízatása hosszabb időtartamú is lehet. A delegált tag megbízatása bármikor, indoklás nélkül visszavonható, és a megbízatás a konkrét választás eredményének végleges közzétételével megszűnik.
Elképzelhető és a gyakorlatban előfordul, hogy valamely jelölő szervezet, illetőleg a független jelölt nem él a delegálás lehetőségével, mert a delegálás csak jog és nem kötelezettség. Ebben az esetben a jelölő szervezet, illetőleg a független jelölt önként mond le arról, hogy valakit a bizottságban történő részvétellel megbízzon,
A bizottság határozatképes, ha a tagok többsége jelen van, és a döntéseit szótöbbséggel, nyílt szavazással hozza (egyenlőség esetén a választott elnök szavazata dönt). A bizottság ülése nyilvános, zárt vagy titkos ülést nem tarthat.
A választási bizottság tevékenységének végeredménye annak megállapítása, hogy - a jogorvoslat fórumrendszerre is figyelemmel - a választás jogszerű volt, illetőleg a választási eredmény a tényeknek megfelelően került megállapításra.
A választási bizottság tagjai azonos jogállásúak, a bizottságban egyenlő jogokkal és jogi lehetőségekkel rendelkeznek, a választott és delegált tagok között csak a megbízatás létrejöttének, megszűnésének módját és időtartamát illetően van különbség.
Mindezeken túl a Ve. a választási bizottságok szervezeti és működési függetlenségét végső soron bírósági kontrollal, annak reformatórius jogkörével biztosítja. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy a bírákra vonatkozó összeférhetetlenségi szabály - Alkotmány 50. § (3) bekezdése - kizárja azt a lehetőséget, hogy pártnak tagjai lehessenek, így ezzel is biztosítva a választási jogviták pártatlan elbírálását.
3. A Ve. garanciarendszerének fontos részét alkotják a bizottsági tagokra vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok. Az összeférhetetlenségnek több fajtáját tartalmazza a Ve.: politikai, elfogultsági, szervezeti, jogorvoslati, fogalmi és rokoni összeférhetetlenségi szabályokat.
4. Az indítványozó a Ve. összeférhetetlenségi szabályai közül egyedül a rokoni összeférhetetlenség intézményét támadja. A jogállamiság elvébe ütközőnek tartja azt, hogy a rokoni összeférhetetlenség nem terjed ki a delegált tagokra. Az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket." [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 454., 456.]
A választási bizottság e tekintetben közjogi feladatokkal rendelkező társadalmi típusú szervezet. A Ve. széles körben, részletesen szabályozza az összeférhetetlenségi okokat. Időközben bekövetkezett törvénymódosítás eredménye volt - a korábbi szigorúbb szabályhoz képest - az, hogy a rokoni összeférhetetlenség nem terjed ki a választási bizottságok delegált tagjaira. A delegált tag feladata a választási bizottságban a jelölt, illetve a jelölő szervezet érdekeinek - törvényeknek megfelelő - képviselete is, valamint a bizottság többi tagja jogszerű működésének az ellenőrzése. Ezen a pozíción nem változtat az sem, ha a delegált tag egyben rokona a jelöltnek. A választási bízottság választott tagjainál a függetlenség garanciáját jelenti az, hogy nem állhatnak rokoni kapcsolatban a jelölttel, míg a delegált tag esetében a rokoni kapcsolat nem kizáró ok. A választott és delegált tagoknak a bizottságon belüli - egymást ellenőrző - tevékenysége a legfőbb biztosítéka a bizottság jogszerű tevékenységének, így az összeférhetetlenségi szabályok kismértékű eltérése nem sérti a jogállamiság elvét. Mivel a Ve. 22. § (3) bekezdésében szereplő "választott" szövegrész nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvébe, az indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
5. Az indítványozó érvelése szerint a Ve. 22. §-a (3) bekezdésében szereplő "választott" választási bizottsági tag fogalma ellentétes a Ve. 21. § (1) bekezdés rendelkezésében levő "a pártatlanság érvényesítése" fordulattal, és a Ve. pream-bulumában szereplő "demokratikus" jelzővel. Ezen indokok alapján is kérte az Alkotmánybíróságtól a Ve. 22. § (3) bekezdésében szereplő "választott" szövegrész megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróság már a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban elvi jelleggel állapította meg: "A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesített alkotmányos elvekre és jogokra. Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet." (ABH 1991. 175., 176-177.). Az Alkotmánybíróság nem állapította meg a választási bizottságok választott tagjaira vonatkozó összeférhetetlenségi szabály alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság - a fentiekre tekintettel - az indítványnak a Ve. fogalomhasználatával és azok ellentmondásosságával kapcsolatos érvelését nem fogadta el.
Budapest, 2001. április 3.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró