10/2014. (IV. 4.) AB határozat
az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 163/F. §-a alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazásának kizárásáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 163/F. §-a alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 163/F. §-a a Győri Járásbíróság előtt folyamatban lévő P.21.753/2013. számú, valamint a jogerősen még le nem zárt ügyekben nem alkalmazható.
2. Az Alkotmánybíróság az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 96. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó, a Győri Járásbíróság bírája az előtte a P.21.753/2013. szám alatt folyamatban lévő ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján kezdeményezte az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továbbiakban: Eht.) 96. § (4) bekezdése és 163/F. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[2] A folyamatban lévő perben a felperesek keresetükben egy családi ház tetejére és oldalára szerelt, két darab, egyenként 5-6 méter magas, a Magyar Telekom Távközlési Nyrt. által működtetett többirányú antenna, antennatartó szerkezet és csatlakozó műtárgy miatt az alperest a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: előző Ptk.) 100. §-ára és 339. §-ára alapított kártérítés megfizetésére kérik kötelezni. Felperesek állítják, hogy a szürke színű, átlátszó tornyok látványa tájidegen, kilátásukat rontja és félelmet kelt. Sérti lakókörnyezetük intimitását és tartanak az antenna egészségkárosító, sugárzó hatásától.
[3] A helyi és körzeti televíziók digitális átállásának biztosítása érdekében szükséges egyes hírközléssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2013. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 2013. július 5-ei hatállyal kiegészítette az Eht. 96. §-át a következő (4) bekezdéssel: "(4) [a] mobil rádiótelefon szolgáltatás nyújtásához szükséges antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak elhelyezése és működtetése során bekövetkező zavarás a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek betartása esetén nem minősül a Ptk.-ban meghatározott szükségtelen zavarásnak."
[4] A Módtv. az Eht.-t kiegészítette a következő 163/F. §-al is: "163/F. § [a] 96. § (4) bekezdésének a helyi és körzeti televíziók digitális átállásának biztosítása érdekében szükséges és egyes hírközléssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2013. évi CXXI. törvény 28. §-ával megállapított rendelkezését a Módtv. hatálybalépését megelőzően keletkezett tényekre és jogviszonyokra akkor kell alkalmazni, ha az építmény használatbavétele jogszerű volt, és a használatbavétel óta az építmény elhelyezésével és működtetésével kapcsolatban jogerős hatósági határozat nem állapította meg a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek megsértését."
[5] 2. Az indítványozó utal a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdésére is, mely szerint a jogszabály a hatálybalépést megelőző időre nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
[6] Ezt követően az indítványozó összesen 11 alkotmánybírósági döntést jelöl meg olyanként, amelyek állítását alátámasztják és megalapozzák. Megállapítja, hogy ezek alapján a rendelkezés ellentétes az Alaptörvény jogállamiság követelményével, ugyanis a hatálybalépését megelőző időszakban keletkezett jogviszonyok esetében korlátozza (szűkíti) és így részben elvonja az ingatlan-tulajdonosok azon alapvető jogát, hogy a szomszédjog általános szabálya alapján a mobil rádiótelefon antennák által okozott szükségtelen zavarás miatt polgári jogi igényt érvényesítsenek a szolgáltatóval szemben.
[7] Ezt követően az indítványozó az Eht. 96. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességét kívánja alátámasztani az alábbi érveléssel. A norma - véleménye szerint - ellentétben áll és lerontja a polgári jogviszonyok legmagasabb szintű jogszabályában, az előző Ptk. 100. §-ában meghatározott szomszédjogi szabály általános alkalmazhatóságát. A szabályozás így párhuzamossá válik az előző Ptk.-ban és az Eht.-ban, ami sérti a Jat. 3. §-át, amely - egyebek mellett - az indokolatlanul párhuzamos szabályozás tilalmát mondja ki. Álláspontja szerint az általa támadott szabály kikerülni kívánja azt a bírói gyakorlatot, amely szerint önmagában az építési, közigazgatási hatósági engedélynek megfelelő létesítés még nem teszi jogszerűvé a szükségtelenül zavaró építményt. Állításának alátámasztásaként utal három bírói döntésre is. (BH. 1992/235, BH. 1988/32, BDT.2001/532)
[8] Álláspontja szerint nem maradhat figyelmen kívül az sem, hogy az Eht. 96. § (4) bekezdése "nem tartja szem előtt" az Alkotmánybíróság korábban, hasonló tárgyban hozott döntését.
II.
[9] Az Alkotmánybíróság az eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
[10] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezése:
"B) cikk Magyarország független, demokratikus jogállam."
[11] 2. Az Eht. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"96. § (4) A mobil rádiótelefon szolgáltatás nyújtásához szükséges antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak elhelyezése és működtetése során bekövetkező zavarás a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek betartása esetén nem minősül a Ptk.-ban meghatározott szükségtelen zavarásnak."
"163/F. § A 96. § (4) bekezdésének a helyi és körzeti televíziók digitális átállásának biztosítása érdekében szükséges és egyes hírközléssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2013. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 28. §-ával megállapított rendelkezését a Módtv. hatálybalépését megelőzően keletkezett tényekre és jogviszonyokra akkor kell alkalmazni, ha az építmény használatbavétele jogszerű volt, és a használatbavétel óta az építmény elhelyezésével és működtetésével kapcsolatban jogerős hatósági határozat nem állapította meg a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek megsértését."
III.
[12] Az indítvány részben megalapozott.
[13] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt az indítványelemet vizsgálta, amely szerint az Eht. 163/F. §-a olyan hátrányos tartalmú visszamenőleges hatályú rendelkezés, ami a jogállamiság és jogbiztonság követelményébe ütközik.
[14] Az Alkotmánybíróság határozatban rendelkezett a korábbi alkotmánybírósági határozatok felhasználhatósága ügyében (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]-[33])Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság-klauzula szövegszerűen megegyezik a korábbi Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Az Alkotmánybíróság döntése meghozatalakor az Alaptörvény egészéből indul ki. Jelen ügyben szükségesnek mutatkozik a hátrányos tartalmú visszamenőleges hatályú jogalkotásra vonatkozó korábbi alkotmánybírósági gyakorlat egyik elvi tételének a bemutatása a döntés megalapozásához, az indokolás átláthatóságához és ellenőrizhetőségének megteremtéséhez.
[15] Így az Alkotmánybíróság utal egy korábbi döntésében megfogalmazott álláspontra, és ezt jelen ügyben is irányadónak tekinti. E szerint "[a]z Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, s a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé". Következetes az Alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint -a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." ([57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 305.]), ([3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [88]).
[16] Az Eht. 163/F. §-a éppen ilyen megoldást tartalmaz. Kifejezetten rendelkezik az új szabálynak a hatálybalépését megelőzően keletkezett tényekre és jogviszonyokra történő alkalmazásáról. Az indítvánnyal szintén érintett Eht. 96. § (4) bekezdését arra az esetre nézve rendeli el alkalmazni a hatálybalépése előtt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, ha az építmény használatbavétele jogszerű volt, és a használatbavétel óta az építmény elhelyezésével és működtetésével kapcsolatban jogerős hatósági határozat nem állapította meg a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határérték megsértését. A rendelkezés alapján tehát azokban az esetekben, amikor az antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak használatbavétele jogszerű volt és a működtetés során betartották az ágazati jogszabályokban meghatározott határértékeket, az érintettek - akik állítják, hogy a szerkezetek zavarják őket - nem nyújthatnak be keresetet a bíróságnak a siker reményével az előző Ptk. 100. §-a alapján, azaz szükségtelen zavarásra hivatkozással azokban az esetekben sem, amikor az építmény még a korlátozó rendelkezés hatálybalépése, 2013. július 5. előtt készült és működött.
[17] Az Alkotmánybíróság fentiek alapján megállapítja, hogy az Eht. 163/F. §-ában alkalmazott megoldás tartalmát tekintve kétséget kizáróan visszaható hatályú jogalkotásnak minősül.
[18] 2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy hátrányos tartalmat is jelent-e egyúttal a kifogásolt rendelkezés. A Jat. 2. § (2) bekezdése értelmében "[j]ogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé." Ebből a szabályból következően tehát a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel az eszközzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel.
[19] Ebben a kérdésben az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett vizsgálnia, hogy a támadott szabályozás elvont vagy korlátozott-e valamilyen meglévő jogosultságot. 2013. július 5-ig a mobiltelefon-szolgáltatás nyújtásához szükséges antennák, tartószerkezetek és műtárgyak zavaró minőségének megállapítása érdekében az érintettek bírósághoz fordulhattak az előző Ptk. 100. §-ában szabályozott szükségtelen zavarás megállapítása iránt, és kérhették többek között kártérítés megállapítását. 2013. július 5-én lépett hatályba az Eht. 96. § (4) bekezdése, amely - mintegy vélelemként - kimondja, hogy amennyiben a különböző jogszabályokban megszabott határértékek betartásra kerülnek, ebben az esetben a műtárgyak által okozott zavarás nem minősül az előző Ptk.-ban szereplő szükségtelen zavarásnak. Az Eht. 163/F. §-a ennek a szabálynak az alkalmazását terjeszti ki a 2013. július 5-e előtt keletkezett tényekre és jogviszonyokra visszamenőleges hatállyal. Ennek a szabálynak a hiányában, azaz ha csak a hatálybalépése után keletkezett jogviszonyokra vonatkozna, a 2013. július 5-e előtt épített és működő építmények által érintett személyek a bírósághoz fordulhattak volna minden esetben a szomszédjogok megsértése miatt. Ettől a lehetőségtől, jogtól fosztja meg ezt az érintetti kört a támadott szabályozás, mivel a szükségtelen zavarás jogcímére való hivatkozás a szabály alapján csak akkor lehet eredményes, ha túllépték a közegészségügyi, környezetvédelmi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által meghatározott határértéket.
[20] A hátrányos tartalom vizsgálata során az Alkotmánybíróság figyelmét nem kerülte el az a tény sem, hogy a rendes bíróságok a közigazgatási szabályok betartása mellett is több esetben megállapították a szükségtelen zavarásra alapozott szomszédjogok sérelmét és kártérítést állapítottak meg. Ennek eredményeként a zavarással érintettek köre nem eleve esélytelenül kezdeményezhette volna a szomszédjogok megsértésének megállapítását akkor sem, ha a vonatkozó szabályokban megszabott határértékek betartásra kerültek.
[21] Fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Eht. 163/F. §-a hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást valósít meg az Alaptörvénybe ütköző módon, ezért azt meg kellett semmisítenie.
[22] Az Alkotmánybíróság - a 6/2014. (II. 26.) AB határozatban foglaltakhoz hasonlóan (6/2014. (II. 26.) AB határozat, Indokolás [41]-[42]) - az Abtv. 45. § (4) bekezdésének megfelelően kimondja a megsemmisített jogszabály általános és egyedi ügyben történő alkalmazhatatlanságát, mert ezt indokolja az Alaptörvény védelme, különösen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből következő jogbiztonság alkotmányos érdeke.
[23] 3. Az indítványnak az Eht. 96. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének kimondására és megsemmisítésére irányuló eleme nem felel meg az Abtv. 51. § (1b) bekezdése d) és e) pontjának, mert nem jelöli meg az Alaptörvény megsértett rendelkezését, és nem tartalmaz indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványelemet visszautasította.
[24] Az Alkotmánybíróság határozatát az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján tette közzé.
Budapest, 2014. április 1.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/140/2014.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
[25] A rendelkező rész 1. pontjával nem értek egyet, az Eht. 163/F. §-át nem tekintem alaptörvény-ellenesnek, ezért azt nem kellett volna megsemmisíteni.
[26] 1. A rendelkező rész 1. pontja azon a megállapításon alapszik, hogy "az Eht. 163/F. §-ában alkalmazott megoldás tartalmát tekintve kétséget kizáróan visszaható hatályú jogalkotásnak minősül."
[27] Ezzel kapcsolatban nekem alapos kétségeim vannak. A vizsgált törvényhely a hatálybalépését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget és nem von el vagy korlátoz jogot. A régi Ptk. 100. §-a "a szomszédjog általános szabálya" (az új Ptk. 5:23. §-ában szó szerint egyezően "A dolog használatának általános magánjogi korlátja") a tulajdonjognak (de a polgári jog egészének is) az egyik legtágabb, nyitott generálklauzulája. Ennek lényege a "szükségtelen zavarás tilalma", aminek viszont a másik oldala ("a contrario" következtetéssel) a "szükséges zavarás" megengedettsége. Az e kettő közötti - azaz a dolog tulajdonosának tartózkodási kötelezettsége és használati jogosultsága közötti - határvonal állandó, miközben a törvényi szabály alá besorolt életviszonyok elemei (tények, körülmények, gazdasági-, technikai fejlemények) folyton változnak. Ezekre a változásokra reagálhat a jogalkotó és a jogalkalmazó is az általános szabály keretein belül maradva anélkül, hogy a Jat. 2. § (2) bekezdését megsértené.
[28] 2. Az Alkotmánybíróság a jogállamiság-jogbiztonság szempontjából számos határozatában vizsgált már generálklauzulákat és elismerte, hogy azok jogrendünk ugyanolyan integráns részét képezik, mint a részletező, kazuisztikus normák. Előfordulhat, hogy a szabályozni kívánt társadalmi viszony annyira sokrétű és változatos, hogy az előbbi szabályozási mód szóba sem jöhet. Ilyen esetben - amilyen a szomszédjogi viszony is - éppen nem a részletező, hanem az általános, keretjellegű szabályozás segíti elő a jogbiztonságot (lásd: ABH 1996, 644, 645.; ABH 2001, 442, 461.; ABH 2008, 1899, 1904.).
[29] 3. A "szükséges" zavarásra a szomszédnak korábban is joga volt, a szomszédjogi jogviszony keletkezésétől annak megszűnéséig folyamatosan joga van. Ennek a jogosultságnak a gyakorlását a szomszédok kötelesek voltak tűrni eddig is, és kötelesek ezután is. A támadott törvényhely visszaható hatállyal sem új jogosultságot, sem új kötelezettséget nem keletkeztetett, hanem az új társadalmi viszonyra tekintettel, törvényhozói (autentikus) jogértelmezéssel az ezek közötti határvonalat jelölte ki, amit a technikai fejlődés, a helyi és körzeti televíziók digitális átállásának kényszere tett - nyomós közérdekből, tehát minden szomszédos tulajdonos érdekében is - szükségessé és ez senkinek nem okozott aránytalan sérelmet.
[30] 4. A keresetindítás sikerére nincs garancia, arra senkinek nincs alanyi joga, különösen nincs ilyen alkotmányos alapjog. Jogorvoslathoz való joga mindenkinek van és ezt a megsemmisített törvényhely biztosítja is akkor, ha az építmény használatbavétele nem volt jogszerű, ha a használatbevétel után jogerős hatósági határozat a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági vagy az építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek megsértését állapította meg.
[31] A törvényhely megsemmisítése tehát egyik alapon sem volt indokolt.
Budapest, 2014. április 1.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
[32] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró