56/1993. (X. 28.) AB határozat
az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény egyes rendelkezései, valamint az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 23/1979. (VI. 28.) MT rendelet jogforrásai szintje alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (3) és (4) bekezdése alkotmányellenességének, valamint az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 23/1979. (VI. 28.) MT rendelet jogforrásai szintje alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
1. Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (a továbbiakban: Ápt.) indítványozó által kifogásolt 7. §-ának (2) bekezdése szerint a költségvetésbe való befizetési kötelezettség szabályait (amely befizetési kötelezettség a gazdálkodó tevékenységet folytató jogalanyokat terheli), különösen a befizetés jogcímét, alapját és mértékét - ha azokra törvényben vagy törvényerejű rendeletben nincs szabályozás és a törvény másként nem rendelkezik - a Minisztertanács határozza meg.
Indítványozó álláspontja szerint az Ápt. e rendelkezése sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, illetve az ezt az alkotmányos rendelkezést konkretizáló, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. és 4. §-ait, amelyek szerint alapvető jogokra és kötelességekre (így a közteherviselésre) vonatkozó szabályokat kizárólag törvényben lehet megállapítani. Az indítványozó úgy véli, hogy a költségvetésbe való befizetés feltételeinek és módjának meghatározása kizárólagos törvényhozási tárgykör, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ennek szabályozására a Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a Kormány számára felhatalmazás sem adható. Ezért indítványozó az Ápt. végrehajtására kiadott 23/1979. (VI. 28.) MT rendelet (a továbbiakban: Vhr.) azon szakaszainak megsemmisítését is kérte, amelyek a befizetési kötelezettség részletes szabályait rendezték. Kifogásolta továbbá, hogy a Jat. hatálybalépését (1988. január 1.) követően a Vhr.-nek számos olyan módosítása született, amelyek szintén a befizetési kötelezettségre vonatkozóan tartalmaztak rendelkezéseket. Kérte e kormányrendeletek megsemmisítését is.
2. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áh. törvény) újraszabályozta és új alapokra helyezte az állami pénzügyeket. Az újraszabályozás keretében hivatkozott törvény 127. §-ának a) pontja hatályon kívül helyezte az Ápt.-nek többek között ama rendelkezését is, amelyre vonatkozóan indítványozó az alkotmányellenességet állította.
Az Alkotmánybíróság azonban arra való tekintettel, hogy az Áh. törvény [10. § (3) és (4) bekezdéseiben] e vonatkozásban átveszi a szabályozásnak az Ápt. által alkalmazott módját, és részben fenntartja a jogterület delegált rendezésének jogtechnikai megoldását (így ebben a részben fennmarad az indítvány által jelzett, a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányossági probléma is), az alkotmányossági vizsgálatot az Áh. törvény 10. § (3) és (4) bekezdése tekintetében folytatta le.
3. Az Áh. törvény 10. §-ának (1) és (2) bekezdései szerint a gazdasági tevékenységet folytató jogalanyok jövedelmeik meghatározott részének adó, illeték, vám, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában való befizetésével járulnak hozzá az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből származó feladatok végrehajtásához. Ugyanezen szakasz (3) bekezdése kimondja, hogy fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani - a díj kivételével - csak törvényben lehet. A (4) bekezdés szerint a fizetési kötelezettség részletes szabályait - ha törvény másként nem rendelkezik - a Kormány állapítja meg.
II.
Az indítvány nem megalapozott. Az Áh. törvény hatálybalépésével az indítvány tárgytalanná vált, azonban az alkotmányossági probléma a továbbiakban is fennmaradt.
1. A jogalanyok államháztartásba való befizetési kötelezettségének kérdéséről általánosságban megállapítható, hogy az alapvető jogokat és kötelezettségeket érint, ennélfogva szabályozása az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, továbbá a Jat. 2. § b) és c) , valamint a 4. § c) pontjainak értelmében csak törvényi szinten lehetséges, és e kérdések rendezésére - éppen mivel alapvető jogokról és kötelezettségekről van szó - felhatalmazás sem adható [Jat. 15. § (2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány és a Jat. hivatkozott rendelkezéseit azonban ebben a vonatkozásban nem lehet kiterjesztően értelmezni. Maga a Jat. sem ad erre lehetőséget, amikor - elismerve azt, hogy törvényi szinten nem lehet minden kérdést a legalapvetőbb részletekre kiterjedően szabályozni - egyáltalán rendelkezik arról, hogy milyen legyen a végrehajtási jogszabály. A jogalkotóval szemben mindössze azt a követelményt támasztja, hogy a jogalanyok alapvető jogait és kötelezettségeit magában a végrehajtandó jogszabályban kell meghatározni.
Az Alkotmánybíróság e véleményének adott hangot 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában is, amikor a jogforrási hierarchiára vonatkozó (alapjogokkal kapcsolatos) elvi jelentőségű megállapításait megfogalmazta. Ezek szerint valamely alapjog tartalmának meghatározása, lényeges garanciáinak megállapítása kizárólag törvényben történhet. Törvényi szinten lehet továbbá az alapjogokat közvetlenül és jelentős mértékben korlátozni. Az alapjogokkal való közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szintű szabályozás is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint annak eldöntése, hogy az adott szabályozás a tárgykörhöz tartozó alapjoghoz közvetlenül vagy közvetett módon kapcsolódik-e, mindig csak a konkrét esetben állapítható meg.
Így tehát az a kérdés, hogy az adóalanyokat egyáltalán terhelje-e jövedelembefizetési kötelezettség, és az milyen tartalmú legyen, valóban alkotmányos alapjogot érint, eldöntése az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és csak törvényi szinten szabályozható. Annak meghatározása viszont, hogy a jogalanyok jövedelmeiket a naptári év végén vagy a következő év elején vallják-e be, olyan - a kötelezettség tartalmát nem érintő, technikai jellegű - kérdés, amelyet törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály a Jat. hivatkozott rendelkezéseinek sérelme nélkül, megnyugtató módon rendezhet.
2. Az Áh. törvény vizsgált rendelkezései az előbbiekben megfogalmazott alkotmányossági kívánalomnak megfelelnek. A (3) bekezdés meghatározza a jogforrási hierarchiának azt a szintjét, amely alatt rendeleti szinten valóban csak alkotmánysértő módon lehetne szabályozni. E szint felett kötelező érvénnyel kimondja a törvény általi szabályozás jogalkotót terhelő kötelezettségét. A befizetési kötelezettség technikai jellegű részletszabályainak megállapítására [(4) bekezdés] pedig - minthogy ezek nem létesítenek alapjogokat érintő kötelezettségeket - elégséges a jogterület rendeleti szintű szabályozása is.
A jogállamiságtól nem idegen, ha nem törvényi szintű szabályozást igénylő tárgykörökben a törvény valamely kérdés szabályozását rendeleti szintre utalja. A felhatalmazás kereteinek túllépése természetesen alkotmányossági aggályokat kelthet, ám az mindig csak meghatározott jogszabály adott rendelkezése vonatkozásában vizsgálható. Jelen eljárás során azonban az indítványozó sem a Vhr., sem pedig módosításai megjelölt rendelkezéseinek felülvizsgálatát nem kérte. A fentiek szerint így a vizsgált jogszabályi rendelkezések tekintetében alkotmányellenesség nem állapítható meg.
3. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,