52/1996. (XI. 14.) AB határozat

a jogtanácsosi tevékenységről szóló 1983. évi 3. törvényerejű rendelet, valamint az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenesség ének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. a) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogtanácsosi tevékenységről szóló 1983. évi 3. törvényerejű rendelet 4. § második mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezést megsemmisíti.

A törvényerejű rendelet 4. §-a a következő szöveggel marad hatályban: "4. § A jogtanácsos annál a bíróságnál vagy ügyészségnél, amelynél korábban bíró vagy ügyész volt, e foglalkozásának megszűnésétől számított két éven belül jogi képviselőként nem járhat el."

b) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendelet 7. § első mondatának "vagy hatóságnál," és "vagy más érdemi ügyintéző volt" szövegrésze, továbbá a 7. § második mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.

A törvényerejű rendelet 7. §-a a következő szöveggel marad hatályban: "7. § Az ügyvéd annál a bíróságnál, ügyészségnél, amelynél az ügyvédi kamarai tagsága előtt bíró, ügyész volt, két éven át nem járhat el."

c) Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására irányuló további indítványokat elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában előterjesztett indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezések konkrét ügyben történő alkalmazásának megtiltására vonatkozó kérelmet visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A jogtanácsosi tevékenységről szóló 1983. évi 3. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Jtvr.) 4. §-a szerint: "A jogtanácsos annál a bíróságnál vagy ügyészségnél, amelynél korábban bíró vagy ügyész volt, e foglalkozásának megszűnésétől számított két éven belül jogi képviselőként nem járhat el. E korlátozás alól az igazságügy-miniszter, illetőleg a legfőbb ügyész felmentést adhat."

Hasonlóan rendelkezik az ügyvédségről szóló módosított 1983. évi 4. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ütvr.) 7. §-a is: "Az ügyvéd annál a bíróságnál, ügyészségnél vagy hatóságnál, amelynél az ügyvédi kamarai tagsága előtt bíró, ügyész vagy más érdemi ügyintéző volt, két éven át nem járhat el. Ez alól az igazságügy-miniszter felmentést adhat."

2. Az indítványozók szerint a hivatkozott rendelkezések több alkotmányos alapjogot korlátoznak.

2.1. Véleményük szerint a Jtvr. és Ütvr. rendelkezései a bírák és ügyészek "röghözkötöttségét" eredményezik, mivel lehetetlenné teszik számukra a szabad pályamódosítást. Sérelmet szenved tehát a foglalkozás szabad megválasztásához való jog [Alkotmány 70/B. § (1) bek.].

2.2. Hivatkoznak az indítványozók az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való jognak és a gazdasági verseny szabadságának sérelmére is. Álláspontjuk szerint ugyanis a Jtvr.-ben és Ütvr.-ben szereplő szabályok korlátozzák a jogtanácsosi és ügyvédi tevékenység vállalkozás keretében történő gyakorlását. A jogi képviselet részleges és átmeneti tilalma pedig az egyenlő feltételeken alapuló szabad versenyt is jelentősen gátolja.

2.3. Az indítványozók szerint a korlátozó szabályok diszkriminatívak, mivel nehezítik az ügyvédi és jogtanácsosi pálya választását, és hátrányos helyzetet teremtenek a jogi képviselet ellátásánál. Mindez az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik.

2.4. Az indítványok szerint a jogi képviselet korlátozása ellentétes az Alkotmány 64. §-ával is. Az érvelés szerint sem az ügyvéd, sem a jogtanácsos nem fosztható meg attól a jogtól, hogy "egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé."

2.5. A kifogásolt szabályok alkotmányellenessége egyes indítványok szerint abban is megmutatkozik, hogy végső fokon a jogkereső közönség védelemhez (védőhöz) való jogát korlátozza [Alkotmány 57. § (3) bek.].

2.6. Az indítványok nagy nyomatékkal hivatkoznak a bírói függetlenség elvére [Alkotmány 50. § (3) bekezdés]. Úgy látják ugyanis, hogy a jogalkotó azért állított fel korlátozó szabályokat, mert eleve feltételezi a bírákról, hogy befolyásolhatók.

2.7. Két indítványozó kérte a Jtvr. 4. §-ában és az Ütvr. 7. §-ában foglalt felhatalmazás alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A két jogszabály felhatalmazza az igazságügy-minisztert, illetve a legfőbb ügyészt, hogy a kizáró szabály alkalmazása alól felmentést adjon. A diszkrecionális jogkör gyakorlásánál a jogszabályok megkötést nem tartalmaznak, és így a jogkör ellenőrzésére semmilyen lehetőség nincsen.

2.8. Az indítványozók a jogalkotó részéről mulasztással előidézett alkotmányellenességet is felfedezni vélnek, és annak megállapítását kérik az Alkotmánybíróságtól, hogy a törvényalkotó elmulasztotta alapjogvédelmi kötelességének teljesítését [Alkotmány 8. § (2) bek.].

2.9. Az egyik indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. Kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Ütvr. és Jtvr. sérelmezett rendelkezéseinek alkalmazását zárja ki a Pesti Központi Kerületi Bíróság (PKKB) Gazdasági Csoportja előtt folyamatban levő 3.G.300.564/1995. és a 17.G.303.164/1994. számú ügyekben.

II.

Az indítványok részben megalapozottak.

1.1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Jtvr.-ben és az Ütvr.-ben foglalt részleges és időleges jogi képviselet korlátozása olyan szabály, amelynek célja a bírói függetlenség védelme, valamint annak az alkotmányos alapjognak a biztosítása, hogy bárki ügyében független és pártatlan bíróság igazságos ítéletet hozzon [Alkotmány 50. § (3) bek. és 57. § (1) bek.]. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke hasonlóan rendelkezik és pártatlan, független bíróság tisztességes eljárásának követelményét írja elő. Az Alkotmánybíróság a bírák függetlenségéről és a bírói hatalomról több határozatában foglalt állást. "A bírói hatalom - amely elválik a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól - az állami hatalomnak az a megnyilvánulása, amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról - törvényben szabályozott eljárás során kötelező erővel dönt." [59/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991. 267. o.] A bírói hatalomhoz kapcsolódó, az eljárási törvényben szabályozott közhatalmi tevékenység az igazságszolgáltatás. Az igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége. Az Alkotmány 51. § (1) bekezdése szerint az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak védelméről és a bűncselekmények üldözéséről. A bűnüldözés révén és a vádképviselet útján az ügyészség önálló nevesített jogosítványokkal (vádképviselet és vádelv) résztvevője az igazságszolgáltatásnak. Az Alkotmány 51. § (2) bekezdése szerint az ügyészség "képviseli a vádat a bírósági eljárásban". A büntetőeljárás központi része a bírói eljárás ugyan, de az ítélő szakasz előkészítése is része az igazságszolgáltatásnak, mint közhatalmi tevékenységnek. Ennek a törvényben szabályozott eljárásnak alkotmányos alapelve a védelem jogának érvényesülése és érvényesítése is. A védő szerepére és eljárásjogi helyzetére, különösen pedig a védő, a jogi képviselő sajátos jogállására vonatkozóan az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatában (ABH 1994. 130-131. o.) a következőket állapította meg: "Az ügyvédi foglalkozás elsősorban az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz kapcsolódó tevékenység. Az igazságszolgáltatásban védőként, vagy jogi képviselőként való közreműködés alkotmányos követelmény, és az eljárási törvények kötelező előírása. Az ügyvéd (a jogi képviselő) eljárásjogi státusát és helyzetét törvény szabályozza, eljárásbeli jogait és kötelességeit ugyancsak törvény írja elő. Az ügyvéd tevékenységét és feladatait tehát nem lehet önmagában megítélni és önmagában szabályozni, hanem csak annak az eljárásjogi rendszernek függvényében, amelyben tevékenysége, feladata magának a rendszernek egésze, és amely rendszerből, a rendszer munkamegosztásából következik a foglalkozás sajátképpenisége. A foglalkozás sajátossága tehát az igazságszolgáltatás és jogalkalmazás rendszeréből folyik azon túl, hogy az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz kapcsolódik. Az ügyvédi foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmú, illetve vonatkozású normák."

A pártatlanság, az elfogulatlan és tisztességes eljárás alkotmányos követelmény. Ennek eljárásjogi biztosítékai többek között az ún. eljárási kizárási szabályok (Pp. 13-21. §-ok és Be. 35-43. §). Ezek a szabályok az adott eljárásjogi funkcióval összeférhetetlen esetekre vonatkoznak. Ezekhez a kizárási szabályokhoz társulnak az indítványokban támadott további szabályok. Ez utóbbiak olyan hivatal- és foglalkozásváltási esetekre vonatkoznak, amelyek eljárásjogi státusváltással, eljárási szerepváltással függenek össze.

A kifogásolt szabályok nem teszik lehetővé, hogy volt bíró vagy ügyész ügyvédként vagy jogtanácsosként foglalkozásának megszűnésétől számított két éven belül jogi képviselőként eljárjon, de csak annál a bíróságnál vagy ügyészségnél, ahol megelőzően ügyész vagy bíró volt. Ez a jogkorlátozás alkotmányos indokon nyugszik: a bíróságok befolyástól mentes eljárását hivatott elősegíteni és annak megelőzését, hogy az igazságszolgáltatás pártatlanságát és az eljárás tisztességét bárki megkérdőjelezhesse. Az Alkotmánybíróság a 67/1995. (XII. 7.) AB határozatában már megállapította: "El kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a bíró pártatlansága tekintetében." (ABH 1995. 347.) Az előírások az egyes eljárásokban lehetségesen előforduló kétértelmű helyzetek megelőzését szolgálják, mivel a peres felekben esetleg felmerülő kétségeket is alkalmasak eloszlatni.

1.2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pártatlan igazságszolgáltatáshoz való jog érvényesülésének alkotmányos indokával nem függ össze a "volt hatósági érdemi ügyintéző" képviseleti jogának korlátozása annál a hatóságnál, ahol szolgálatot teljesített. Nincs tehát alkotmányos indok a kizárásra, mivel nem érinti a védendő alkotmányos alapjogot.

1.3. Nem helytálló az indítványozók érvelése abban a tekintetben, hogy a hivatkozott szabályok alkotmányellenesen korlátozzák a foglalkozás szabad megválasztásának alapjogát [Alkotmány 70/B. § (1) bek.].

Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában részletesen kifejtette a foglalkozáshoz való alapjog természetére és korlátozhatóságára vonatkozó álláspontját. Eszerint ez az alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. A korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősíthető aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam. A foglalkozáshoz való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az illető tevékenységtől az érintett el van zárva, azt nem választhatja. A vizsgált esetben a szabályok egyáltalán nem érintik a foglalkozás szabad megválasztását, hiszen ezek éppen az ügyvédként és jogtanácsosként való működést rendezik. Érintik viszont a foglalkozás gyakorlását, ezen belül is a képviseleti jogot. Az Alkotmánybíróság említett határozatában a foglalkozás gyakorlás korlátozásának alkotmányos mércéjét a szakmai és célszerűségi indokoltságban állapította meg, és utalt arra, hogy itt alapjogi problémát csak a határesetek okoznak. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kizárási szabályok szakmailag indokoltak és célszerűek, de a szigorúbb alkotmányossági mércével mérve is megállják helyüket. A pártatlan bíráskodáshoz való jog tekintetében a korlátozás szükséges és arányos.

A vállalkozás alapjogának korlátozásával kapcsolatos indítványozói érvelésre ugyanaz vonatkozik, mint amit a foglalkozás szabad megválasztására és gyakorlására vonatkozóan az Alkotmánybíróság leszögezett.

1.4. Alaptalan az indítványozók hivatkozása a verseny szabadságának alkotmányellenes korlátozására. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem "a piacgazdaság működésének olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (1) bekezdése értelmében az államnak feladata. A szabad versenynek azonban külön alkotmányossági mércéje nincs." [21/1994. (IV. 16.) AB hat. ABH 1994. 120. o.] A kifogásolt szabályok nem a piacgazdaság működésével kapcsolatos szabad versenyre vonatkoznak és így nincs közöttük alkotmányossági összefüggés.

1.5. Téves az indítványozók hivatkozása az Alkotmány 64. §-ára is. Ez a jog ugyanis, mint ún. petíciós jog, nem áll alkotmányos összefüggésben az ügyvédek és jogtanácsosok jogi képviseletre való jogával és foglalkozásuk gyakorlásával. A petíciós jog nem ügyvédi és nem jogtanácsosi jog és így nem függ össze a védelemhez való joggal.

1.6. Az indítványozók megalapozottan támadják a Jtvr. és Ütvr. rendelkezéseit, amelyek diszkréciós jogkörben felmentést engedélyeznek a szabályok alól. A személyes belátáson nyugvó jogkör megadása végső fokon az államhatalmi ágak elválasztásának elvébe ütközik és azért alkotmányellenes, mivel e jogkör gyakorlása beavatkozást jelent a bírói hatalmi ág és a hozzá kapcsolódó, az igazságszolgáltatásban közreműködők tevékenységébe.

Az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatában leszögezte: "Az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának tevékenységformái normatívan előírtak és formalizáltak... Az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól... a szervezett közhatalommal szemben magántevékenységként intézményes tekintélyt, intézményes jogvédelmet, intézményes ellensúlyt" biztosít. Ehhez képest a foglalkozás jogosítványaiba történő végrehajtó hatalmi beavatkozás (igazságügy-miniszter) alkotmányellenes. Alkotmányellenes az is, hogy az igazságszolgáltatás résztvevőjeként (legfőbb ügyész) a másik résztvevő státusára kiható döntést hozzon.

1.7. Az egyik indítványozó megalapozatlanul hivatkozik arra, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellene megállapítani többek között azért is, mert az Országgyűlés elmulasztotta alapjogvédelmi kötelezettségét. Az Országgyűlés nem marasztalható el mulasztásban, hiszen a kifogásolt szabályok nem teremtettek alkotmányellenes helyzetet. Ellenkezőleg: valamely alkotmányos alapjog védelme érdekében, alkotmányos indokkal, szükséges és arányos mértékben korlátoztak jogokat. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet pedig csak akkor lehetne egyébként is megállapítani, ha "a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő" [Abtv. 49. § (1) bek.]. A jelen esetben azonban a jogalkotót ilyen külön kötelezettség nem terhelte.

1.8. Az egyik indítványozó kérését, amely arra irányult, hogy a kifogásolt szabályok alkalmazását két folyamatban levő ügyben zárja ki, az Alkotmánybíróság érdemben nem vizsgálta. A kérelem ugyanis nem tekinthető az Abtv. 48. § (1) bekezdésében meghatározott alkotmányjogi panasznak és így az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az ügyben eljárni. Ezért az Alkotmánybíróság hatáskör hiánya miatt a kérelmet visszautasította.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 599/B/1992/28.