904/B/2000. AB határozat
az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 27. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 27. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 27. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt nyújtott be indítványt.
Az Étv. vitatott rendelkezése a következőket tartalmazza:
"(3) A telek kiszolgáló út céljára igénybe vett részéért, a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár. A kártalanítás összegéről az (1) bekezdésben meghatározott építésügyi hatóság külön határozatban dönt. A kártalanítás összegét a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekértek-növekedés figyelembevételével kell megállapítani. Telekértek-növekedés összegeként legfeljebb a lejegyzéssel igénybe vett telekhányad értéke állapítható meg."
Az indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 13. § (2) bekezdését, mert nem teszi lehetővé a lejegyzett telekrész értékének megfelelő teljes kártalanítást.
Valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe (az egyéb helyzet szerinti megkülönböztetés tilalmába) is ütközik a vitatott törvényhely azért, mert hátrányos megkülönböztetéssel sújtja a kisajátítást szenvedőket azokkal szemben, akiknek a tulajdonából nem kell kisajátítani az út létesítése céljából. Az ingatlanérték-növekedés ugyanis fennáll azok számára is, akiknek tulajdona érintetlen maradt az út létesítése során, de azok az Étv. 28. § (2) bekezdése alapján csupán költség-hozzájárulást kötelesek fizetni, míg azok, akiknek a telke egy részét kisajátították, a csökkentett kártalanítás miatt többletterheket is kötelesek viselni.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány nem megalapozott.
Az Étv. 27. §-a a kiszolgáló és lakóút céljára történő lejegyzésre vonatkozóan a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"27. § (1) Ha a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv szerint a település egyes területrészeit érintő kiszolgáló és lakóút (e törvény alkalmazásában, a továbbiakban: kiszolgáló út) létesítése, bővítése vagy szabályozása szükséges, az 52. § (2) bekezdésében meghatározott építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - a telek fekvése szerinti települési önkormányzat javára igénybe veheti és lejegyezheti. A lejegyzéshez az érdekeltek hozzájárulása nem szükséges.
(2) A lejegyzés védett, védelemre tervezett, valamint védő területek esetében csak az érdekelt szakhatóságok előzetes egyetértésével végezhető.
(3) A telek kiszolgáló út céljára igénybe vett részéért, a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár. A kártalanítás összegéről az (1) bekezdésben meghatározott építésügyi hatóság külön határozatban dönt. A kártalanítás összegét a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekérték-növekedés figyelembevételével kell megállapítani. Telekértek-növekedés összegeként legfeljebb a lejegyzéssel igénybe vett telekhányad értéke állapítható meg.
(4) Ha a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részén építésügyi hatósági (létesítési) engedéllyel rendelkező, vagy 10 évnél régebbi építmény vagy építményrész áll, kisajátítási eljárást kell lefolytatni, kivéve, ha a kártalanításról az érintettek megállapodnak.
(5) Ha a lejegyzéssel érintett telek visszamaradó része a rendeltetésének megfelelő használatra alkalmatlanná válik, a tulajdonos kérelmére a lejegyzéssel egyidejűleg, az egész telket igénybe kell venni. Ilyen esetben a telek teljes területéért kártalanítás jár.
(6) Ha a kiszolgáló út létesítését, bővítését vagy szabályozását szolgáló lejegyzés műszaki vagy egyéb indok alapján csak az egyik oldali teleksorból lehetséges, akkor a kiszolgáló út másik oldalán lévő teleksor tulajdonosait a települési önkormányzat, a kiszolgáló út változásából eredő telekérték-növekedés arányában -rendeletben - egyszeri hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
(7) A (6) bekezdés szerinti hozzájárulás fizetésére kötelezés esetén a hozzájárulás teljes mértéke nem haladhatja meg az igénybe vett telekterületek értékének fele részét. Az így megállapított összeget a lejegyzéssel nem érintett telektulajdonosok között a tulajdonukban álló telek nagyságának arányában kell megosztani.
(8) A kiszolgáló út létesítése, bővítése során feleslegessé vált közterületet az érintett tulajdonosok részére vételre fel kell ajánlani. Ha az ilyen területet korábban kártalanítás nélkül jegyezték le, azt az érintett tulajdonosnak térítés nélkül kell visszaadni.
(9) Az (1)-(8) bekezdés előírásait kell alkalmazni a hasonló rendeltetésű és szerepkörű külterületi helyi közutak esetében is."
1. Az indítványozó e rendelkezésekkel kapcsolatosan elsőként azt kifogásolja, hogy a 27. § (3) bekezdése - azzal, hogy a kártalanítás megállapítása során a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekértek-növekedést is beszámítani rendeli - az Alkotmány 13. § (2) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
"(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
Az Étv. 27. §-ában szabályozott kiszolgáló, lakóút céljára történő lejegyzés a kisajátítás sajátos formája. Lényege az, hogy a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv végrehajtása, az érintett területen fekvő ingatlanok rendeltetésszerű használatához szükséges utak létesítése érdekében a törvény kisajátítási eljárás nélkül, egy egyszerűsített eljárásban teszi lehetővé az út létesítéséhez szükséges telekterületek igénybevételét a települési önkormányzat javára.
Az Étv. 27. § (1) bekezdése nem minden út létesítése esetében teszi lehetővé a lejegyzés alkalmazását, hanem csak meghatározott településrészt kiszolgáló és a lakóutak létesítése esetén.
A kiszolgáló utak és a lakóutak definícióját és rendeltetését a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet 1. számú mellékletének II. rész 1.4. pontja tartalmazza. Eszerint:
"1.4. Kiszolgáló és lakóutak
1.4.1. A kiszolgáló utak a települések belterületének a lakófunkciótól eltérő rendeltetésű területeinek forgalmát lebonyolító közutak. Ide tartoznak:
- a szervizutak [általában a főutak mellett elhelyezkedő egyirányú utak, amelyek a mellettük lévő területek: üzletek, szolgáltató intézmények (pl. benzinkutak, szervizek stb.) kiszolgálását biztosítják],
- az iparterületi és a mezőgazdasági belterületi közutak (általában nehéz és lassú forgalmat bonyolítanak le),
- egyéb kiszolgáló utak (intézmények, szabadidő-, sport-, kulturális és egyéb zöldterületek kiszolgálását biztosító közutak).
1.4.2. A lakóutak a települések belterületének alapfunkcióját, a lakófunkciót kiszolgáló közutak, a lakótelepek és lakótömbök belső forgalmát bonyolítják le."
E definíciókat figyelembe véve a kiszolgáló utak és a lakóutak az érintett településrészen fekvő ingatlanok rendeltetésszerű használatának biztosításához szükséges utak, azaz olyan utak, amelyek létesítése a területen fekvő telkek tulajdonosainak érdekeit szolgálja. A kiszolgáló út, lakóút létesítése és az ezzel összefüggő közművesítés olyan településrendezési tevékenysége a települési önkormányzatnak, amelynek következtében válnak az érintett ingatlanok a helyi építésügyi szabályzatban, illetőleg szabályozási tervben meghatározott rendeltetésüknek megfelelő használatra alkalmassá (pl.: a telek, amely korábban azért nem volt beépíthető, mert hiányzott a megközelítéséhez szükséges út és a közművek, e rendezési tevékenység következtében beépíthetővé válik). Így az ilyen utak és az ezzel összefüggő közművek létesítése általában az érintett ingatlanok értékének a növekedését eredményezi.
Az Étv. a kiszolgáló és lakóút céljára történő lejegyzés esetén a teljes kártalanítás alkotmányi követelményéből indul ki. Étv. 27. § (3) bekezdésének első mondata alapján a lejegyzés esetén a kártalanítás megállapítására a kisajátítási kártalanítás szabályait kell alkalmazni. Azaz a kisajátításról szóló 1976. évi 24. tvr. szabályai szerint a kártalanítási összeg megállapításának alapja a lejegyzett ingatlanrész, illetőleg - ha a lejegyzés következtében az egész ingatlan rendeltetésszerű használatra alkalmatlanná válik - az ingatlan forgalmi értéke. Az indítványozó által vitatott rendelkezés alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a tulajdonelvonás nem az ingatlan egészét, hanem annak csak egy, az út létesítéséhez szükséges részét érinti, az ingatlan fennmaradó része azonban az ingatlan rendeltetésének megfelelő használatra alkalmas marad.
A lejegyzésnek ezekben az eseteiben a lejegyzés következtében csökkenés és növekedés egyszerre következhet be az ingatlan értékében. A lejegyzéssel érintett ingatlan tulajdonosa kárt szenved azáltal, hogy az ingatlan értéke a lejegyzett ingatlanrésszel csökken, ugyanakkor a lejegyzés, illetve az annak eredményeként létesített út és közművesítés következtében egyúttal gazdagodik is. Az ingatlantulajdonost ért tényleges kár mértéke, az ingatlannak a lejegyzést megelőző értéke és a lejegyzés, illetőleg azt követően létesített út és azzal összefüggésben elvégzett közművesítés eredményeként kialakult értéke közötti különbség.
A kártalanítás mértékének, valamint annak megállapítása, hogy a lejegyzés eredményeként következett-e be telekértek-növekedés, illetőleg milyen mértékű az ingatlan értékének a növekedése az Étv. 52. § (2) bekezdésében meghatározott, kiemelt építésügyi hatósági ügyekben eljáró építésügyi hatóság hatáskörébe tartozik. A kártalanítás tárgyában hozott közigazgatási határozat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 72. §-a alapján bíróság előtt megtámadható.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Étv. 27. § (3) bekezdésében megállapított kártalanítási szabály nem sérti az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében, a kisajátítással szemben támasztott teljes kártalanítás alkotmányi követelményét.
2. Az indítványozó kifogásolja még azt is, hogy az Étv. szabályozása sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 130., 138-140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999. 325., 342-344.; stb.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vitatott rendelkezés alapján az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme sem állapítható meg. Ugyanis az Étv. 27. § (6) bekezdése éppen a jogegyenlőség érvényesítése érdekében lehetőséget ad arra, hogy a települési önkormányzat - rendeletében - az útlétesítés előnyeit élvező, de az ahhoz szükséges terület lejegyzésével nem érintett ingatlanok tulajdonosait a telekérték-növekedés arányában egyszeri hozzájárulásra kötelezze.
Az Étv. e rendelkezéseit figyelembe véve nem állapítható meg az, amit az indítvány állít, nevezetesen az, hogy az Étv. 27. § (3) bekezdése alapján a lejegyzéssel érintett ingatlanok tulajdonosai hátrányosabb helyzetbe kerülnek, mint a lejegyzéssel nem érintett, de az útlétesítés előnyeit élvező ingatlantulajdonosok. Az Étv. 27. § (7) bekezdése a telekérték-növekedés elvonásának arányos megosztását rendeli el a lejegyzéssel érintett ingatlanok és az útlétesítés előnyeit élvező lejegyzéssel nem érintett ingatlanok tulajdonosai között.
Tekintettel arra, hogy az egyszeri hozzájárulás megállapítását az Étv. a települési Önkormányzat jogalkotó hatáskörébe utalja, önmagában az Étv. rendelkezései alapján az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Étv. 27. § (3) bekezdése kapcsán sem az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének, sem az Alkotmány 70/A. §-ának az indítványozó által állított megsértése nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2002. április 15.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró