3306/2020. (VII. 24.) AB határozat

bírói döntés megsemmisítéséről

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási végzés felülvizsgálata tárgyában hozott 8.Kpk.50.084/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes bírósági határozatot - az eljárás során hozott közigazgatási végzésekre: a Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Hatósága II-S-001/580-15/2012. számú végzésére és a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal az MKEH-JF 00128/003/2013.I. számú végzésére is kiterjedő hatállyal - megsemmisíti.

Indokolás

I.

[1] 1. Az indítványozó jogi képviselője (dr. Kaszás Zsuzsanna ügyvéd) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal élt, melyben kérte a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási végzés felülvizsgálata tárgyában hozott 8.Kpk.50.084/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését hivatkozva arra, hogy az az Alaptörvény I. cikkében, II. cikkében, XIII. cikkében, valamint a XXIV. cikkében és XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglaltakat sérti.

[2] 2. Az alkotmányjogi panasznak a bírósági és hatósági iratokból, valamint az indítványozó előadásából megállapítható előzménye a következő volt.

[3] 2.1. Az alkotmányjogi panaszeljárás alapjául szolgáló ügyben az áramhálózati gazdasági társaság (a továbbiakban engedélyes) kérelmére a Pécsi Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Hatóság (a továbbiakban: PMMBH) számos ingatlan, többek között az indítványozó belterületi lakóingatlana vonatkozásában is, a 2012. június 1. napján kelt PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatával "Pécs-Kelet alállomásból kiinduló tíz kVos köztéri kábelhálózat" vezetékjog fennállását, a határozatban írt feltételekkel megállapította. E feltételek közül kiemelendő a vezetékjog legalább 10 éve történő fennállása.

[4] E határozatot hirdetményi úton kézbesítették, amit az indítványozó utóbb sérelmezett, mivel ő a határozatról csak a vezetékjog földhivatali bejegyzését követően értesült oly módon, hogy 2012. szeptember 23-ai feladási dátummal egyszerű (nem tértivevényes és nem is ajánlott) postai küldeményt dobtak be a postaládájába, amelyet néhány héttel később észlelt, mivel nyilatkozata szerint külföldön tartózkodott. A küldemény a Pécsi Körzeti Földhivatal (a továbbiakban: Földhivatal) 45.677/2012. ügyiratszámú vezetékjog bejegyzése tárgyú egyszerűsített határozatát tartalmazta és az engedélyes logójával ellátott "Tájékoztatót". A határozat a vezetékjog az engedélyes javára szóló ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzéséről rendelkezett, mintegy 100 ingatlan vonatkozásában. A bejegyzéssel érintett ingatlanok azonosítására kizárólag a helyrajzi számok szolgáltak, utca, házszám, egyéb azonosító jelölés nem szerepelt. A felsorolt helyrajzi számok között az indítványozó megtalálta a tulajdonában álló pécsi ingatlant is. A földhivatali döntés csupán egy megelőző közigazgatási eljárásra hivatkozott. Ezen eljárás lefolytatásáról az indítványozó - panasza szerint - korábban nem szerzett tudomást. A Földhivatal határozatához nem csatoltak semmilyen olyan okiratot, amelyből az indítványozó megtudhatta volna, milyen "jogi alapon került bejegyzésre az ingatlanára olyan szolgalom, amely korábban semmilyen formában nem jelent meg", amely így őt meglepetésként érte. Az indítványozó, noha az érintett ingatlan tulajdonosa, - nyilatkozata szerint - a vezetékjog létesítéséről nem tudott, így ügyféli jogait egyáltalán nem gyakorolhatta.

[5] 2.2. A Földhivatal határozata ellen az indítványozó fellebbezett.

[6] A Baranya Megyei Kormányhivatal Földhivatala 30.254-212012. számú határozatával elutasította a fellebbezést és helybenhagyta a Földhivatal 45.67712012. számú elsőfokú határozatát, arra tekintettel, hogy az ingatlannyilvántartásról szóló törvény rendelkezési alapján a földhivatal csak a bejegyzés alapjául szolgáló kérelem jogszabályoknak való megfelelőségét vizsgálta. A határozat szerint azt már nem kellett vizsgálnia, sőt nem is vizsgálhatta, hogy a kérelem mellékleteként csatolt megelőző közigazgatási határozat megfelelő módon került-e közlésre. Az indítványozó keresetet indított e másodfokú földhivatali határozat hatályon kívül helyezését kérve. A Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.K.27.080/2013/9. számú ítéletével elutasította a keresetet arra hivatkozással, hogy a Földhivatal bejegyezte a határozat szerinti jogot, de azt nem kellett vizsgálnia az első fokon eljáró hatóságnak, hogy szabályszerűen került-e közlésre a bejegyzés alapját képező PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozat. Megállapította, hogy a Földhivatal elsőfokú, és a másodfokon eljáró Baranya Megyei Kormányhivatal Földhivatala 30.254-2/2012. számú határozata sem sértett jogszabályt. Az ítélet ellen fellebbezésnek nem volt helye.

[7] 2.3. A Földhivatal határozata elleni fellebbezéssel egy időben az indítványozó a PMMBH-tól a Földhivatal által hivatkozott, de meg nem küldött jogerős határozat és mellékleteinek megküldését kérte, és egyben fellebbezett is e kézhez még nem vett határozat ellen azzal, hogy a fellebbezése indokait a határozat megismerése után kívánja előterjeszteni.

[8] A PMMBH mint elsőfokú hatóság 2012. november 22-én meghozott II-S-001/580-15/2012. számú végzésével érdemi vizsgálat nélkül elutasította az indítványozónak a PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatával szemben előterjesztett fellebbezését, és ugyanebben a beadványban előterjesztett egyéb kérelmeit. A Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal (a továbbiakban: MKEH) a 2013. július 17-i keltű MKEH-JF 00128/003/2013.I. számú végzésével a PMMBH fellebbezett II-S-001/580-15/2012. számú végzése rendelkező részének helybenhagyása mellett az indokolási rész tekintetében megváltoztatta a sérelmezett határozatot, az MKEH-JF 00128/003/2013.II. számú végzésével pedig megsemmisítette a PMMBH 2013. március 20-i keltű II-S-001/329-4/2013. számú végzését, és kötelezte a PMMBH-t arra, hogy a II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatát küldje meg az indítványozónak, tájékoztatás céljából. Az indítványozó által ezt követően kézhez vett PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatban helyrajzi szám és cím szerinti megjelölések nem szerepeltek, csak a nyomvonal az érintett terület behatárolásával, és a változási vázrajzok munkaszáma. A határozatból nem derült ki az sem, hogy melyik ingatlant mióta terheli az ingatlan-nyilvántartásba be nem jegyzett vezetékjog, és mi annak terjedelme: pl. védőövezet stb. E határozat szerint a (hirdetményi) kifüggesztés napja: 2012. 06. 05., a levétel napja: 2012. 06. 21.

[9] 2.4. Az alkotmányjogi panasz közvetlen előzménye az volt, hogy az indítványozónak a MKEH-JF 00128/003/2013.I. számú végzése ellen benyújtott bírósági felülvizsgálat iránti kérelmét a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 8.Kpk.50.084/2013/3. számú nemperes eljárásban meghozott végzésével elutasította.

[10] Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az eljárás megindításáról semmiféle értesítést nem kapott, így jogszabálysértő a hirdetményi úton való közlés jelen ügyben alkalmazott módja. Ebből következően az alapügyben meghozott határozatot sem közölték az indítványozóval, mint ügyféllel, amiből viszont az következik, hogy a közlés és a kézbesítés hiányában nem állt be az anyagi jogerő. Így a fellebbezés sem késett el, ezért nem lehetett volna azt érdemi vizsgálat nélkül elutasítani.

[11] A bíróság végzése indokolásában rámutatott, hogy az indítványozó által támadott jogerős végzés felülvizsgálata kapcsán abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a határozat, amellyel szemben az indítványozó a fellebbezését előterjesztette, szabályszerűen közlésre került-e.

[12] A bírósági döntés indokolása szerint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt (a továbbiakban: Ket.) 80. § (1) bekezdés d) pontja értelmében, ha jogszabály másként nem rendelkezik, hirdetményi úton történő közlésnek van helye, feltéve, hogy a hirdetményi kézbesítésen kívül igénybe vehető egyéb közlési módok alkalmazása elháríthatatlan akadályba ütközik, vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik.

[13] A bíróság osztotta a kérelmezett azon álláspontját, mely szerint az elsőfokú határozat hirdetményi úton történő kézbesítésének a Ket. 80. § (1) bekezdés d) pontja második fordulata értelmében helye volt, figyelemmel az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett tulajdonosok nagy számára.

[14] A bíróság álláspontja szerint figyelembe kellett venni azt is, hogy az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett tulajdonosokkal hirdetményi kézbesítéssel közölt határozat egy vezetékjog alapításról rendelkezett, amely a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 172. § (3) bekezdése szerint az ingatlannal kapcsolatban többletjogokat és kötelezettségeket nem keletkeztethet, így nem teremt jogalapot kártalanítási igény érvényesítésére sem. A bíróság álláspontja szerint, a fentiekre tekintettel "előre eredménytelennek mutatkozott" a más módon való közlés, másrészt jogot nem érintett, kötelezettséget nem állapított meg az ügyfelek javára, illetve terhére a határozat, továbbá az ügyfelek nagy számára tekintettel a költséghatékonyság elvét is figyelembe véve indokolt volt a hirdetményi kézbesítés.

[15] A kérelmet elutasító végzés ellen - figyelemmel a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Knp.) 3. § (4) bekezdésének utolsó fordulatára - további jogorvoslatnak helye nem volt.

[16] 3. Az indítványozó ezt követően terjesztette elő az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszát.

[17] 3.1. Az alkotmányjogi panaszban az indítványozó alaptörvény-ellenesnek írta le, hogy a Baranya Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: BMKH) a PMMBH vezetékjog fennállását állapította meg, többek között az indítványozó ingatlantulajdona vonatkozásában is a II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú, 2012. június 1. napján kelt határozatával, amelyet hirdetményi úton kézbesítettek. Az indítványozó a kézbesítés módját sérelmezte, mivel a határozatról csak a vezetékjog földhivatali bejegyzését követően értesült.

[18] Az indítvány szerint az indítványozó az ingatlanát érintő alapeljárás kezdeményezéséről nem értesült a hirdetményi kézbesítés miatt.

[19] Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a lefolytatott eljárások sértik a Ket.-et, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényt (a továbbiakban: régi Ptk.), a Vet.-et, a villamosenergia-ipari építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 382/2007. (XII. 23.) Kormányrendeletet (a továbbiakban Korm. r.), és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényt, illetve ezen jogszabályok számos, az indítványban ismertetett szakaszát.

[20] Az indítványozó az Alaptörvényben biztosított jogának sérelmeként megjelölte az Alaptörvény I. cikkében foglalt emberi jogok védelmére, II. cikkében foglalt emberi méltósághoz való jogra, XIII. cikkében foglalt tulajdonhoz való jogra, a XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes hatósági eljáráshoz való jogra, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jogra vonatkozó rendelkezéseit.

[21] Az indítványozó nyilatkozott arról, hogy az ügyben felülvizsgálati eljárást nem kezdeményezett.

[22] 3.2. Az Alkotmánybíróság főtitkára hiánypótlásra hívta fel az indítványozót, rámutatva arra, hogy indítványa hiányos: nem tartalmaz elő kellő indokolást arra nézve, hogy a végzés az Alaptörvényben biztosított jogait mennyiben és miért sérti, továbbá nem indokolta kellő részletességgel, hogy a végzés miért ellentétes az Alaptörvény I., II., XIII., XXIV. cikkeivel és a XXVIII. cikk (7) bekezdésével.

[23] Az indítványozó a határidőben előterjesztett alkotmányjogi panasz kiegészítésében részletesen csak a tisztességes hatósági eljáráshoz, a jogorvoslathoz, valamint a tulajdonhoz való joga tekintetében állított sérelmét indokolta.

[24] Hangsúlyozta, hogy sérült a tisztességes eljáráshoz való joga egyrészt az eljárás megindításáról szóló értesítés, tudomásszerzés hiánya miatt is, és azáltal is, hogy az ingatlana terhére vezetékjogot bejegyző hatóság nem indokolta a határozatát.

[25] A határozat kézbesítése hiányában az alapeljárásban hozott döntéssel szemben jogorvoslati jogával sem tudott élni. Az ezen döntésekre épülő további eljárásokban született döntések pedig "legitimáltak egy súlyos alapjogi sérelmet": az indítványozó hangsúlyozta, hogy mivel a hatóság az alapügyben az eljárásról nem értesítette, így amikor arról tudomást szerzett egy másik hatóság határozatából és fellebbezéssel élt az alapeljárásban hozott döntéssel szemben, akkor elkésettségre hivatkozással - érdemi vizsgálat nélkül - utasította el a fellebbezését az alapügyben eljáró hatóság. Az értesítési, illetve kapcsolat-felvételi kötelezettség elmulasztásával és megszegésével e hatóság elzárta az indítványozót a jogorvoslathoz való alapjoga gyakorlásától, amivel e jogintézményt kiüresítette. Ez a tény - véleménye szerint - már önmagában is ellenkezik a jogállamiság követelményeivel.

[26] Mindezek folytán sérült a tulajdona feletti rendelkezési joga, így a tulajdonhoz való alapjoga is, különös tekintettel arra, hogy - állítása szerint - az ingatlanát korábban vezetékjog nem terhelte.

II.

[27] 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panasz által érintett rendelkezései:

"I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.

(2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.

(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.

(4) A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak."

"II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg."

"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.

(2) Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére."

"XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

[28] 2. A Vet. az elsőfokú közigazgatási határozat meghozatalának időpontjában is hatályos releváns rendelkezései (ahol az elsőfokú közigazgatási határozat meghozatalakor hatályos, és a jelenleg hatályos jogszabályszöveg eltér, azt külön jelezzük):

"3. § E törvény alkalmazásában

4a. Biztonsági övezet: a biztonsági övezetről szóló miniszteri rendeletben a [...] Ket. 172. § e) pontjával összhangban megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett vagy létesült villamosmű, termelői vezeték, magánvezeték, vagy közvetlen vezeték számottevő hatást gyakorol;"

A Vet. 3. § 4a. pontjának hatályos szövege:

"3. § E törvény alkalmazásában

4a. Biztonsági övezet: a biztonsági övezetről szóló miniszteri rendeletben megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett vagy létesült villamosmű, termelői vezeték, magánvezeték, vagy közvetlen vezeték számottevő hatást gyakorol;"

"115. § E törvény alkalmazásában építésügyi hatósági engedélyezési eljárások fajtái:

a) építési engedélyezési eljárás,

b) üzemeltetési engedélyezési eljárás,

c) használatbavételi engedélyezési eljárás,

d) fennmaradási engedélyezési eljárás,

e) megszüntetési eljárás."

A Vet. 115. §-ának hatályos szövege:

"115. § E törvény alkalmazásában építésügyi hatósági engedélyezési eljárások fajtái:

a) építési engedélyezési eljárás,

b)

c) használatbavételi engedélyezési eljárás,

d) fennmaradási engedélyezési eljárás,

e) megszüntetési eljárás."

"116. § (1) A villamosmű, termelői vezeték, magánvezeték és a közvetlen vezeték építéséhez, üzemeltetéséhez, használatbavételéhez, fennmaradásához és megszüntetéséhez az építésügyi hatóság (e fejezetben a továbbiakban: Hatóság), mint sajátos építményfajtát engedélyező építésügyi hatóság e törvényben előírt engedélye szükséges.

(2) A 115. §-ban meghatározott engedélyezési eljárásoknál a Hatóság külön jogszabályban meghatározott esetekben egyszerűsített engedélyezési eljárást folytathat le."

"117. § (3) Az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokban a villamosmű, termelői vezeték, magánvezeték, a közvetlen vezeték, valamint ezek biztonsági övezetében lévő ingatlan ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett tulajdonosa ügyfélnek minősül."

"123. § (1) A közcélú hálózat nyomvonalát úgy kell kijelölni és megtervezni, hogy az lehetőleg közterületen haladjon és a lehető legkisebb mértékben érintsen termőföldet vagy egyéb nem köztulajdonban lévő ingatlant.

[...]

(3) A közcélú hálózat idegen ingatlanon történő elhelyezésére a hálózati engedélyes javára a Hatóság vezetékjogot engedélyezhet, ha az a közcélú hálózat szükséges fejlesztése érdekében indokolt, és az ingatlan használatát lényegesen nem akadályozza.

(4) A kisfeszültségű csatlakozóberendezés építésére szolgáló ingatlan tulajdonosának hozzájárulása az e törvény szerint a vezetékjog alapján fennálló jogokkal és kötelezettségekkel azonos - az ingatlan-nyilvántartásba az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 16. § e) pontja szerint bejegyzendő - jogokat és kötelezettségeket keletkeztet. A tulajdonosi hozzájárulás nem vonható vissza.

(5) A rendszerhasználónak a hálózati engedélyes részére a hálózati csatlakozásra vonatkozóan tett igénybejelentését a rendszerhasználó tulajdonában lévő ingatlan esetén a csatlakozó berendezés építésére vonatkozó hozzájárulásnak kell tekinteni."

"168. § (16) A Hivatal engedélyezési eljárásai során hirdetményt tesz közzé az eljárás megindításáról."

A Vet. 168. § (16) bekezdése jelenleg már nem hatályos, a Vet. 168. §-ának hatályos szövegét megállapította az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény 298. § (8) bekezdése:

"Vet. 172. § (1) A hálózati engedélyes a kérelem benyújtását megelőzően legalább tíz évvel korábban idegen ingatlanon megépült és üzembe helyezett közcélú átviteli és elosztó vezeték, tartószerkezet és azon elhelyezett átalakító- és kapcsolóberendezés tekintetében, amennyiben azok elhelyezésére vonatkozó vezetékjog alapítása nem történt meg, vagy a vezetékjogi engedély nem lelhető fel, illetve a vezetékjog az ingatlan-nyilvántartásba nem került bejegyzésre, a 116. § szerinti Hatóságtól e törvény hatálybalépésétől számított öt éven belül kérheti a vezetékjog megállapítását, vagy a vezetékjog bejegyzésére alkalmas határozat kiadását. A vezetékjog fennállását és keletkezésének időpontját a határozatban kell megállapítani. A vezetékjog ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzésére a 116. § szerinti Hatóság jogerős határozata alapján kerülhet sor.

(2) A Hatóság a jogerős határozattal megkeresi az ingatlanügyi hatóságot a vezetékjog ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzése iránt. Amennyiben a vezetékjog nem az egész földrészletet érinti, akkor a határozathoz mellékelni kell az ingatlan érintett részét ábrázoló, az ingatlanügyi hatóság által záradékolt vázrajzot is.

(3) A vezetékjog megállapítása, illetve annak utólagos bejegyzése az ingatlannal kapcsolatban többlet jogokat és kötelezettségeket nem keletkeztethet, így nem teremt jogalapot kártalanítási igény érvényesítésére sem."

Az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény 107. § 9. pontja a Vet. 172. § (1) bekezdését 2013. I. 1. napjától az alábbiak szerint módosította:

"A 172. § (1) bekezdésében az "öt éven" szövegrész helyébe a "hat éven" szöveg lép."

A Vet. 172. §-át hatályon kívül helyezte az energetikai tárgyú törvények, valamint egyes klímapolitikai és adózási tárgyú törvények módosításáról szóló 2018. évi XCIX. törvény 65. § (1) bekezdés 15. pontja.

[29] 3. A Korm. r.-nek az elsőfokú közigazgatási határozat meghozatalának időpontjában is hatályos releváns rendelkezései:

"37. § (1) Egyszerűsített engedélyezési eljárás folytatható le abban az esetben, ha a kérelem

[...]

f) a VET 172. §-a szerinti, a vezetékjog fennállását megállapító ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzésre alkalmas határozat,

[...]

kiadására irányul.

[...]

(3) Az (1) bekezdés, f) és g) pontja szerinti eljárások esetében nem kell az előkészítő eljárást lefolytatni, valamint nem kell a közművek, kezelők, üzemeltetők, illetve az ügyfelek nyilatkozatait megkérni és a kérelemhez csatolni.

[...]

(5) Az egyszerűsített eljárás során szerzett jogok és kötelezettségek gyakorlása tekintetében egyebekben az adott eljárásra vonatkozó rendelkezések az irányadók."

"39. § (2) A vezetékjog fennállását és keletkezésének időpontját, vagy a közcélú hálózat meglétét és létesítésének időpontját a hálózati engedélyes dokumentumokkal köteles bizonyítani.

(3) Amennyiben a közcélú hálózat egyes szakaszai eltérő időszakokban (bővítésekkel) épültek, akkor a kérelemnél csak az elsőként megépült (alap)szakasz megépítésének idejét kell irányadónak tekinteni."

[30] 4. Ket.-nek az elsőfokú közigazgatási határozat meghozatalának időpontjában hatályos releváns rendelkezései (a Ket.-et az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 142. §-a hatályon kívül helyezte. Hatálytalan 2018. I. 1. napjától):

"29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg.

[... ]

(3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról

a) a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az első eljárási cselekmény elvégzésétől,

b) a kérelemre indult eljárásban - az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfelet kivéve - az ismert ügyfelet a kérelem beérkezésétől

számított nyolc napon belül értesíteni kell.

(3a) A hatóság mellőzheti az eljárás megindításáról szóló értesítést azon eljárásokban, amelyekben a kérelmezett jog gyakorlásáról is rendelkező 71/A. § szerinti függő hatályú döntés meghozatalának van helye.

(4) Az értesítés csak akkor mellőzhető, ha

a) az veszélyeztetné az eljárás eredményességét,

b) az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, vagy az eljárást megszünteti,

[...]

d) azt honvédelmi, nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból jogszabály kizárja."

"80. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, hirdetményi úton történő közlésnek van helye, feltéve, hogy

a) az ügyfél lakcíme, illetve székhelye ismeretlen, vagy a postai küldemény azzal a megjegyzéssel érkezik vissza, hogy a címzett ismeretlen helyre költözött, és a személyiadat- és lakcímnyilvántartást vezető hatóság vagy más állami szerv megkeresése nem járt eredménnyel,

b) a jogutód nem ismert,

c) az ügyfél nem jelöl meg kézbesítési meghatalmazottat, vagy

d) a hirdetményi kézbesítésen kívül igénybe vehető egyéb közlési módok alkalmazása elháríthatatlan akadályba ütközik, vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik."

III.

[31] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. §-a értelmében az érdemi vizsgálat előtt megvizsgálta az alkotmányjogi panasz befogadásának törvényi feltételeit.

[32] Az Abtv. 27. §-a értelmében az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az indítványozó közigazgatási nemperes eljárásban az elsőfokú bíróság által hozott végzés ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt, amely ellen fellebbezésnek nincs helye.

[33] Az indítványozó érintett, mivel az alkotmányjogi panasszal támadott ügyben kérelmezőként szerepelt. Az alkotmányjogi panasz előterjesztésére tehát a törvényes határidőn belül került sor.

[34] Az indítványozó beadványában megjelölte az Abtv. 27. §-át, mely alapján kérte az Alkotmánybíróság eljárását, valamint a beadvány határozott kérelmet tartalmaz a sérelmezett bírósági döntés alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozóan, melyet az Alaptörvény érintett rendelkezéseinek megjelölése mellett, azok sérelmének alátámasztására irányulóan indokolt.

[35] Az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság tanácsa befogadta, mivel úgy ítélte meg, hogy a panaszban foglaltak felvetik az egyedi ügyben hozott ítéletek alaptörvény-ellenességének kételyét, és ez a tisztességes eljáráshoz való jog esetleges megsértésének a vizsgálatát indokolttá teszi.

IV.

[36] Az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint megalapozott.

[37] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal kapcsolatos indítványi elemet vizsgálta, és ennek során áttekintette a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal kapcsolatos, az ügy szempontjából releváns gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság több határozatában, mint például a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott a kézbesítés(i) vélelem illetve fikció) alkotmányosságával a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés] összefüggésben. Az Alkotmánybíróság e tekintetben következetes gyakorlatát számos határozatában megerősítette (lásd például: 35/2015. (XII. 16.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), 10/2017. (V. 5.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.)).

[38] 1.1. Az Alkotmánybíróság a határozataiban a szükségességi-arányossági teszt alapján vizsgálja az eljárási szabályokban esetenként fellelhető, a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog és a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog részét képező részjogosultságok egyes korlátozásai Alaptörvénynek való megfelelését.

[39] E tárgykörben az Abh1. az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatát megerősítve kifejtette: "a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben az indítványozó bíró által is felhívott 3/2014. (I. 21.) AB határozatra figyelemmel az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozta és jelen határozatában is megerősíti, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog részét képező részjogosultságok - jelen esetben a kifogás benyújtásának időbeli - korlátozására az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt, szigorú követelményeket támasztó szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával lehetőség van. A szükségességi-arányossági teszt alapján az Alaptörvényben biztosított tisztességes eljáráshoz való jog részét képező eljárási szabályokban foglalt időbeli korlátozás akkor felel meg az Alaptörvénynek, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el, tehát a korlátozás feltétlenül (vagyis elkerülhetetlenül) szükséges valamely alapvető jog érvényesülése vagy alkotmányos érték védelme érdekében. A jogkorlátozás alkotmányosságához ezen túlmenően szükséges az is, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A jogalkotó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni, és a korlátozásnak nem szabad érintenie az alapjog lényeges tartalmát (3/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [61])." (Indokolás [26])

[40] 1.2. Az Alkotmánybíróság a határozatok kézbesítését, és annak alkotmányos követelményeit már számos határozatában vizsgálta.

[41] A határozatok kézbesítésének tárgykörében az Alkotmánybíróság az Abh1. meghozatalakor a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban a korábbi alkotmánybírósági döntésekben foglaltak felhasználhatóságát illetően rögzített szempontok figyelembevételével járt el. Ennek megfelelően a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket, és megállapította, hogy nincs akadálya a korábbiakban kialakult és idevágó gyakorlat megfelelő alkalmazásának. Ez alapján az Abh1. rámutatott, hogy a 8/2004. (III. 25.) AB határozat - a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 91. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálata vonatkozásában - megállapította, hogy azon rendelkezés, amely szerint az érintettnek nem kézbesíthető a fegyelmi határozat, ha az állam- és szolgálati titokkörbe tartozó indokolást tartalmaz, sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot. Ezen alapjog értelmében ugyanis "[a]z érintettnek joga van megismerni az ügyében hozott határozat indokait. A határozatok indokolásának írásbeli formában való kézbesítése az Alkotmánybíróság szerint garanciális eleme a tisztességes eljáráshoz és a védelemhez való alkotmányos jog megvalósulásának. A tisztességes eljárás követelménye szerint elvárható, hogy az érdekelt megismerhesse az ügyében hozott határozat részletes indokait, ennek pedig nem tesz eleget az, ha csupán elolvashatja, vagy azt az eljárás során felolvassák. A fegyelmi határozat kézbesítésének hiányában nem biztosítható az sem, hogy az érintett kellően megalapozza keresetét, ha úgy határoz, hogy bírósághoz fordul. Az állam- és szolgálati titokkörbe tartozó indokolást tartalmazó határozatnak az érintett részére történő kézbesítése természetesen nem mentesít a minősített irat kezelésére előírt szabályok betartása alól." (ABH 2004, 144, 158, megerősítette az Abh1., Indokolás [32]).[1]

[42] Az Abh1. - többek között - rögzítette: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó nagy szabadságot élvez az egyes közigazgatási eljárási határidőkre vonatkozó, a döntésekről és más jelentős eljárási cselekményekről való értesítés és azok közlési szabályainak kialakítására. Különösen nagy ez a szabadság a nem az Alaptörvényből fakadó jogorvoslati eljárásra vonatkozó szabályok esetén. A jogorvoslati lehetőség igénybe vételének határideje a közlés módjára és a benyújtás feltételeire irányadó rendelkezésekkel együtt nem lehet annyira bizonytalan, hogy az igénybe vételére jogosultakat ténylegesen megfossza attól, hogy éljenek ezzel a jogukkal, ez ugyanis ellentétes az Alaptörvény XXIV. cikke (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes eljárás és ésszerű határidő követelményével." (Abh1., Indokolás [27])

[43] Kiemelte továbbá az Abh., hogy alapjogot sértő, ha a jogalkotó alkotmányos indok nélkül az ismert érdekeltektől megköveteli, hogy maguk kövessék a közigazgatási szereplők, különösen a hatóságok cselekményeit. Az alapjog alkotmányos indok nélküli (szükségtelen) korlátozása, ha ezen érdekeltek tekintetében a személyes tájékoztatás nem érvényesül, s ezáltal az érintettek jogainak gyakorlása, a jognyilatkozataik megtételére nyitva álló határidő teljesítése jelentősen (aránytalanul) elnehezül (Abh1., Indokolás [28]).

[44] Az Alkotmánybíróság erre tekintettel megsemmisítette a támadott jogszabályi rendelkezés hirdetményi kézbesítésre vonatkozó szövegrészét, továbbá alkotmányos követelményként írta elő, hogy a földbizottság állásfoglalását, a jegyző hivatalbóli eljárásának megindítását és a kifogás előterjesztésére nyitva álló ötnapos határidőt a név szerint ismert érdekeltekkel személyesen kell közölni, tehát nem hirdetményi úton.

[45] Az Abh1. is számos szempontból foglalkozott a döntések közlésének funkcióival, és az azok érvényesüléséhez szükséges formai, eljárási feltételek biztosítása alkotmányjogi jelentőségével. Az Abh1. - többek között - rögzítette: "Az Alkotmánybíróság szerint a bírósági döntések közlésének funkciója kettős természetű: a bíróság tekintetében annak igazolására szolgál, hogy a kézbesítés szabályszerű volt-e. A kézbesítés szabályszerűsége előfeltétele annak, hogy a további eljárási cselekmények, a kézbesítéshez fűződő jogkövetkezmények hatályosak legyenek. A másik funkciója, hogy a fél értesüljön a rá nézve jelentős eljárási cselekményekről és a jogi helyzetére kiható döntésekről, annak érdekében, hogy az adott döntéssel összefüggésben eljárási jogait gyakorolni, kötelezettségeit (határidőben) teljesíteni tudja. A tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából különösen nagy súlya van, hogy az érintettel közöljék az eljárást megindító döntést, valamint az eljárást érdemben lezáró olyan döntést, amelyhez a jogalkotó jogorvoslati jogot fűz. Az utóbbi esetben a közlés alkotmányjogi jelentőségét húzza alá az, hogy a jogorvoslathoz való alapvető jog érvényesülésének is előfeltétele. Közlés hiányában ugyanis az érintettet elzárják annak a lehetőségétől is, hogy mérlegelhesse jogi helyzetét és dönteni tudjon arról, hogy élni kíván-e jogorvoslati jogával vagy sem." (Abh1., Indokolás [65]).

[46] Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság kimondta: az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből folyó alkotmányos követelmény, hogy ugyanabban a közigazgatási hatósági eljárásban a Ket. 29. § (4) bekezdés b) pontja szerinti, az eljárás megindulásáról szóló értesítés-mellőzési indokot, és a 80. § (1) bekezdés d) pontja szerinti hirdetményi úton történő közlést ismert ügyfelek esetében együttesen nem lehet alkalmazni.

[47] "Az Alkotmánybíróság eljárása során - az alapul szolgáló ügy kapcsán - hivatalból észlelte, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes eljárás sérelmét eredményezheti, hogy az idézhető lakcímmel rendelkező ügyfél ugyanazon közigazgatási hatósági eljárásban sem annak megindításáról, sem a hatósági döntésről nem szerez tudomást. Ez azokban a közigazgatási eljárásokban fordulhat elő, amelyekben a közigazgatási hatóság az eljárás megindulásáról szóló tájékoztatást/értesítést a Ket. 29. § (4) bekezdés b) pontja alapján (amely mellőzhetővé teszi az eljárás megindításáról szóló értesítést abban az esetben, ha a hatóság nyolc napon belül dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, továbbá, amennyiben az eljárást megszünteti) mellőzi, majd ezt követően a idézhető lakcímmel rendelkező ügyfélnek az érdemi hatósági döntésről szóló értesítést/tájékoztatást a Ket. 80. § (1) bekezdés d) pontjának "előre eredménytelennek mutatkozik" fordulata alapján hirdetményi kézbesítés útján közli. Így a fenti két rendelkezés egy eljárásban való együttes alkalmazása azt eredményezi, hogy az idézhető lakcím ellenére az ügyfelet elzárja az eljárás során ügyféli jogainak gyakorlásától, így az ügyfélnek az adott hatósági eljárásban a hatósági eljárásról való tényleges értesülése hiányában nem áll módjában mérlegelnie jogi helyzetét, továbbá nem dönthet ügyféli jogainak gyakorlását illetően. Ugyanakkor az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes eljáráshoz való alapjog részét képezi, hogy ügyfél jogait a közigazgatási eljárás során gyakorolhassa, melynek elengedhetetlen feltétele az eljárás megindulásáról vagy legalább az érdemi döntésről való értesítése. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányos értelmezésének előmozdítása érdekében megállapította, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény a jogalkalmazó számára, hogy a közigazgatási eljárás során az idézhető lakcímmel rendelkező ügyfelek esetében, azokban az ügyekben, ahol az eljárás megindulásáról szóló értesítés a Ket. 29. § (4) bekezdés b) pontjának "az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül dönt" fordulatára tekintettel mellőzve lett, a hatóság érdemi döntéséről való közlés, tájékoztatás olyan formában történjen, amely lehetővé teszi az ügyfél tényleges értesülését. Míg a hatósági döntés közlése során csak abban az esetben lehet alkotmányos keretek között helye a hirdetményi kézbesítés Ket. 80. § (1) bekezdés d) pontja "vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik" szövegrésze szerinti közlési mód alkalmazásának, ha magának az eljárásnak a megindulásáról az ügyfél már értesült." (Abh2., Indokolás [102])

[48] 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban áttekintette a villamos energiával kapcsolatos vezetékjog bejegyzésére vonatkozó eljárásoknak a jelen ügy szempontjából releváns szabályait. Ezen eljárások formalizált szabályaihoz képest, a vezetékjog bejegyzése megtörténhet egyszerűsített eljárásban is. Az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezések az ún. egyszerűsített eljárásban alkalmazandóknál is jóval kevesebb eljárási garanciát nyújtanak az ügyfél számára.

[49] 2.1. A Korm. r. a Vet. 172. §-ában biztosított, az engedélyes számára rendkívül kedvező szabályokhoz az ingatlantulajdonos eljárási jogait gyakorlatilag kiüresítő rendelkezéseket fűz, kimondva, hogy a kérelem benyújtását megelőzően legalább tíz évvel korábban idegen ingatlanon megépült és üzembe helyezett közcélú vezeték, tartószerkezet stb. tekintetében kerülhet sor a többszörösen egyszerűsített eljárásra, amennyiben azok elhelyezésére vonatkozó vezetékjog alapítása nem történt meg, vagy a vezetékjogi engedély nem lelhető fel, illetve a vezetékjog az ingatlan-nyilvántartásba nem került bejegyzésre.

[50] A Vet. 123. § (1) bekezdése értelmében a közcélú hálózat nyomvonalát úgy kell kijelölni és megtervezni, hogy az lehetőleg közterületen haladjon és a lehető legkisebb mértékben érintsen termőföldet vagy egyéb nem köztulajdonban lévő ingatlant. E § (3) bekezdése alapján a közcélú hálózat idegen ingatlanon történő elhelyezésére a hálózati engedélyes javára a Hatóság vezetékjogot engedélyezhet, ha az a közcélú hálózat szükséges fejlesztése érdekében indokolt, és az ingatlan használatát lényegesen nem akadályozza.

[51] 2.2. A Korm. r. 39. § (3) bekezdése szerint amennyiben a közcélú hálózat egyes szakaszai eltérő időszakokban (bővítésekkel) épültek, akkor a kérelemnél csak az elsőként megépült (alap)szakasz megépítésének idejét kell irányadónak tekinteni, a fentiekben említett időtartam számításakor.

[52] 2.3. A vizsgált, többszörösen egyszerűsített eljárásban a Korm. r. 37. §-a (3) bekezdése értelmében, az egyszerűsített eljárás esetén is kötelező, a tulajdonos számára számos eljárási jogot biztosító előkészítő eljárás lefolytatásától is eltekint a jogalkotó, beleértve az egyszerűsített eljárásban is elhagyható helyszíni szemle mellőzését is.

[53] 2.4. A Korm. r. 37. §-a több olyan további rendelkezést is tartalmaz, amelyek egyrészről az engedélyes számára szinte korlátlan jogokat biztosítanak, másrészről a tulajdonos eljárási jogait kiüresítik. Ki kell emelni, hogy a szakhatóság jogait és a hirdetményi kézbesítés általános szabályait is kiüresítő rendelkezéseknek megfelelő hirdetmény 15 napos kifüggesztésére tekintettel, az ügyfél hallgatását is hozzájárulásnak kell tekinteni, annak ellenére, hogy az előkészítő eljárás lefolytatásától is eltekint a jogalkotó.

[54] 2.5. A Korm. r. 37. §-ában foglalt, az ingatlantulajdonosnak a tisztességes eljáráshoz való jogát számos vonatkozásban korlátozó rendelkezéseit az Alkotmánybíróság a Ket. hirdetményi kézbesítésre vonatkozó szabályai tükrében vizsgálta, mivel a Ket. általános szabályaihoz képest képeznek a Korm. r. szabályai kivételt.

[55] A Ket. 80. § (1) bekezdése d) pontja értelmében, ha törvény másként nem rendelkezik, hirdetményi úton történő közlésnek van helye, feltéve, hogy a hirdetményi kézbesítésen kívül igénybe vehető egyéb közlési módok alkalmazása elháríthatatlan akadályba ütközik, vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik.

[56] Az Alkotmánybíróság emlékeztet a Ket. 78. §-ában foglaltakra. Eszerint a határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve az jogot vagy kötelezettséget állapít meg, az ügyben eljáró szakhatósággal és a jogszabályban meghatározott más hatósággal vagy állami szervvel.

[57] A végzést azzal kell közölni, akire nézve az rendelkezést tartalmaz, valamint azzal, akinek az jogát vagy jogos érdekét érinti, továbbá jogszabályban meghatározott személlyel vagy szervvel. A hatóság az ügyfél kérelmére egy alkalommal külön illeték vagy díj felszámítása nélkül ad ki másolatot a vele nem közölt végzésről.

[58] A Ket. korábban hatályos szövege alapján is, 2009. október 1. napjától a Ket. 29. § (3) bekezdése alapján, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a kérelemre indult eljárásban - az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfelet kivéve - az ismert ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított nyolc (korábban 5) napon belül értesíteni kell.

[59] Az ügyben alkalmazandó Ket. 29. § (4) bekezdés a) és b) pontjai alapján az értesítés csak akkor mellőzhető, ha az veszélyeztetné az eljárás eredményességét illetve az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, vagy az eljárást megszünteti.

[60] A Ket. a kézbesítési ügygondnok intézményéről is rendelkezik. A Ket. 81. § (3) értelmében, ha a 80. § (1) bekezdés a)-c) pontja szerint hirdetményi kézbesítésnek lenne helye, és a döntés az ügyfél számára kötelezettséget állapít meg, vagy alapvető jogát vonja el vagy korlátozza, a döntés közlésének megkísérlése érdekében kézbesítési ügygondnok rendelhető ki. A kézbesítési ügygondnok gondoskodik az ügyfél tartózkodási helyének megállapításáról és a döntés kézbesítéséről. Ez a szabály - az ismert adatok alapján - a tárgybeli ügyben nem volt alkalmazható.

[61] 3. A tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából különösen fontos, hogy az érintettel közöljék az alkotmányjogi szempontból kiemelt jelentőségű döntéseket: az eljárást megindító döntést, valamint az eljárást lezáró döntést. Alkotmányjogi jelentősége van továbbá a jogorvoslattal támadható döntések közlésének, függetlenül attól, hogy azok egyúttal az eljárást lezáró döntések-e. Mindezen döntések közlése elmaradása a tisztességes eljáráshoz való jog és egyben a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének az akadályát is képezi.

[62] Az Alkotmánybíróság - utalva az Abh1.-ben foglaltakra - megállapította, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog garanciális eleme, hogy az érintettet értesíteni kell a bíróság rá nézve hozott döntéséről (közlési kötelezettség). A közlés formáját illetően azonban a törvényhozó nagy szabadságot élvez abban, hogy az eljárás jellege, az adott döntés jellege és tartalma, valamint a közléshez fűződő joghatások (különösen a szintén alapjogi védelmet élvező jogorvoslati jog) függvényében a közlés szabályait miként alakítja ki. Ahogyan azonban az Abh1. is fogalmazott: a közlés módjának kialakítása nem vezethet arra, hogy a jogorvoslati jog igénybevételére jogosultakat ténylegesen megfossza attól, hogy éljenek ezen jogukkal.

[63] Emellett a jogalkotó nem kényszerítheti az eljárási cselekmények megtételére jogosultakat általánosságban arra, hogy maguk kövessék figyelemmel a hatóságok eljárási cselekményeit, különösen, ha az eljárás megindulásáról sem értesítették, és annak megindulására nem kellett - a megfelelő gondosság mellett sem - számítania. Kivételt képez ez alól az az eset, amikor ezt valamely nyomós ok (mint az érintett ismeretlen lakóhelye vagy a jogi személy ismeretlen székhelye stb.) indokolja. Az ilyen esetekben viszont a kézbesítési ügygondnok kirendelése jelenti azt a megoldást, amely biztosítja a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülését a távollévő ügyfél számára.

[64] Egyes rendelkezések a hirdetményi kézbesítést megalapozó indokok körében említik az érintettek nagy számát is. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy önmagában az érintettek száma nem jelent olyan alkotmányjogilag értékelendő szempontot, amelyre hivatkozással az eljárás megindítását, és az azt lezáró döntést egyedileg, az ismert személyű, elérhetőségű érdekelttel nem közlik a kézbesítés általános útját igénybe véve, hanem azt a hirdetményi kézbesítés fikciója helyettesíti. Az adott esetben ugyanis kézbesítési ügygondnok kirendelésére sem kerül sor, így a kézbesítés megtörténte fikció, és nem vélelem.

[65] Az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy bírósági és hatósági döntések kézbesítésének, mint jogintézménynek az elsődleges célja az, hogy az, akire a határozat rendelkezést tartalmaz, akinek a jogi helyzetét a végzés érinti, továbbá ettől függetlenül az adott eljárás (processzuális) résztvevője (a továbbiakban: érdekelt) értesüljön a rá nézve jelentős eljárási cselekményekről és a jogi helyzetére kiható döntésekről, annak érdekében, hogy az adott döntéssel összefüggésben eljárási jogait gyakorolni, kötelezettségeit (határidőben) teljesíteni tudja. A döntés kézbesítése megtörténtét, módját, idejét, és közvetlenségét vagy a közvetlenség jogszerű vagy jogellenes mellőzését tanúsító papír alapú vagy elektronikus okirat alapján tudja a döntést hozó hatóság vagy bíróság, továbbá az esetleges jogorvoslatot elbíráló hatóság vagy bíróság eldönteni, hogy a kézbesítés szabályszerűen megtörtént-e, azaz a kézbesítés alkalmas-e a kézbesítéshez fűződő joghatások kiváltására.

[66] A kézbesítés megtörténtét ugyanakkor jogszabályi rendelkezések nem tényállási elemek bizonyításához, hanem vélelmek beálltához, vagy akár fikciókhoz is köthetik. Ezek, és különösen a vélelmek megdöntésére vonatkozó szabályrendszer ismertetése nem tartozik a jelen határozat tárgyához, ezért azokat e határozat nem elemzi alkotmányjogi szempontból.

[67] Az eljárást megindító beadvány hirdetményi kézbesítésének joghatása tehát fikción, és nem megdönthető vélelmen alapul. Amennyiben az eljárás megindításáról az érdekelteket nem, vagy a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányjogilag nem indokolt korlátozásával értesítik, és/vagy a döntést - a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányjogilag indokolatlan korlátozásával - nem megfelelően kézbesítik, az alaptörvény-ellenes helyzetet eredményez.

[68] Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is megerősíti, hogy annak érdekében, hogy a döntés közlése, mint a tisztességes eljáráshoz való jog egyik lényeges eleme alkotmányjogi értelemben biztosított legyen, az szükséges, hogy a közlés olyan formában történjen, amely az érintett számára tényleges értesülést tesz lehetővé. Ez a követelmény az egyszerűsített eljárások tekintetében, és a Korm. r. szerinti többszörösen egyszerűsített eljárások esetében is irányadó.

[69] A hirdetményi típusú kézbesítés funkciója a döntés közlése azokban az esetekben, amikor a személyes közlési formák alkalmazása vagy objektíve lehetetlen vagy nagyobb érdeksérelemmel járna, mint a nem személyes közlési formák alkalmazása.

[70] Az Abh1.-ben foglaltakkal összhangban az Alkotmánybíróság megerősíti, hogy a jogalkotó a közlési formák szabályozásakor köteles az adott cél eléréséhez szükséges legenyhébb eszközt alkalmazni, és a korlátozás nem érintheti az alapvető jog lényeges tartalmát. Ezért a kizárólag hirdetményi jellegű kézbesítés akkor minősül alkotmányosnak, ha az eljárás és döntés jellegéből (tartalmából) kiindulva ez nem vezet a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog szükségtelen vagy aránytalan korlátozására.

[71] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm. r. nem állítja korlátját annak, hogy egy utca, vagy sok tucat ingatlan tulajdonosa tekintetében adja-e be a kérelmet az engedélyes, ez tehát önkényes döntés eredménye lehet. A hirdetményi kézbesítés alkalmazásának ilyen módon történő kiprovokálásával, - amit a Korm. r. az eljárás lefolytatásának többszörös egyszerűsítését megengedő szabályai lehetővé tesznek - az engedélyes az eljárás jelentős gyorsítását érheti el. Ez azonban az ingatlantulajdonosok tekintetében ténylegesen az eljárási jogok, ezáltal alapjogok: a tisztességes eljáráshoz való jog és a jogorvoslati joggal való élés lehetőségének kiüresítését jelenti.

[72] A hirdetményi típusú közlés azonban az ügy érdemére vonatkozó, az érintett személy jogi helyzetére kihatással járó, illetve eljárási helyzetét alapvetően meghatározó (főként az eljárást megindító és befejező) döntések esetében csak különösen indokolt esetben alkalmazható.

[73] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az alkotmányjogi panasszal érintett alap hatósági eljárás többszörösen egyszerűsített eljárás. A döntés kézbesítésének módja hirdetményi kézbesítés volt, annak ellenére, hogy az ügyfeleknek történő közvetlen kézbesítéshez szükséges adatok az eljáró hatóság számára az ingatlan-nyilvántartás adatai alapján rendelkezésre álltak. Ennek ellenére az indítványozó által hivatkozott, a PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatban sem az ingatlantulajdonosok neve, sem az ingatlanok pontos címe, sőt helyrajzi szám és az ingatlanok cím szerinti megjelölése sem szerepelt, csak a nyomvonal az érintett terület behatárolásával, és a változási vázrajzok munkaszáma. A határozatból továbbá nem derült ki az a határozat jogszerűségét meghatározó adat sem, hogy melyik ingatlant mióta terheli az ingatlan-nyilvántartásba be nem jegyzett vezetékjog, továbbá a határozat tartalma szempontjából fontos információ sem, hogy mi a vezetékjog tartalma, milyen a dologi jogi korlátozás terjedelme: pl. védőövezet stb.

[74] Az ügy sajátossága - amire az indítványozó is rámutatott -, hogy a vezetékjogok bejegyzése az indítványozó által is tapasztalt protokoll szerint zajlott feltehetően országszerte. A vezetékjog a gyakorlatban változó módokon konkretizálódhat, annak terjedelmét a jogosult kérelme lényegében meghatározza. Az ügyféllel nem közlik a vezetékjog pontos tartalmát, így jelenthet egy különösebb törődést nem igénylő bejegyzést csupán, a hozzáférés biztosítását, de tényleges tartalma szerint az ingatlan használatának korlátozásával is járhat, érintheti a beépíthetőséget, amely már az ingatlan tekintetében a rendelkezési jog korlátozását is jelentheti. Ezért is fontos, hogy az ingatlantulajdonosok a vezetékjog tekintetében hozott határozatról, valamint annak tényleges tartalmáról olyan időben tudomást tudjanak szerezni, amikor ügyféli jogaikat, beleértve a határozat mellékletei megismerésének lehetőségét és a fellebbezési jogot is, gyakorolni tudják.

[75] A Ket. hirdetményi kézbesítésre vonatkozó szabályai együtt alkalmazva a Ket. 29. § (4) bekezdésével és a Korm. r.-nek az ügyfél jogait számos tekintetben korlátozó szabályaival azt eredményezik, hogy az engedélyes kérelme szerint vezetékjoggal érintett ingatlanok tulajdonosai, mint ügyfelek az eljárási jogaikat gyakorolni nem tudják. Ezáltal a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérül.

[76] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel a Ket.-ben rögzített ügyféli jogok, és ezáltal a jogorvoslathoz való jog tényleges kiüresítése. Az ingatlanok ismert, az ingatlannyilvántartásban szereplő tulajdonosai tekintetében ez az eljárás az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe ütközőnek minősül, az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak a tükrében is.

[77] Az Alkotmánybíróság megerősíti az Abh1.-ben is kifejtetteket: "A hirdetményi típusú kézbesítés [...] funkciója is az eljárás lefolytatásának gyorsítása, egyszerűsítése. Egyrészt azt szolgálhatja, hogy a kézbesítés lehetetlensége ne képezze az eljárás lefolytatásának (befejezésének) akadályát. Másrészt az indokolhatja az alkalmazását, ha az érintettek nagy száma miatt a kézbesítendők felkutatása és a kézbesítés joghatásainak bevárása nagyobb érdeksérelmet okozna, mint a hirdetményi kézbesítésből eredő esetleges érdeksérelem (nevezetesen, hogy az érintettek nem feltétlenül követik - és ez nem is várható el - folyamatosan a hirdetményeket, így nem feltétlenül értesülnek az adott döntésről). Vagyis alapvetően kisegítő szabályról van szó, olyan esetekre nézve, amikor a személyes közlési formák alkalmazása vagy objektíve lehetetlen, vagy nagyobb érdeksérelemmel járna, mint a nem személyes közlési formák alkalmazása." (Abh1., Indokolás [68], megerősítette: Abh2., Indokolás [94])

[78] Az Alkotmánybíróság korábbi határozataival összhangban megállapítja továbbá, hogy "[a] jogalkotó a közlési formák szabályozásakor köteles az adott cél eléréséhez szükséges legenyhébb eszközt alkalmazni, és a korlátozás nem érintheti az alapvető jog lényeges tartalmát. Ezért a kizárólag hirdetményi jellegű [... ] kézbesítés akkor minősül alkotmányosnak, ha az eljárás és döntés jellegéből (tartalmából) kiindulva ez nem vezet a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog szükségtelen vagy aránytalan korlátozására. A hirdetményi típusú közlés azonban az ügy érdemére vonatozó, az érintett személy jogi helyzetére kihatással járó illetve eljárási helyzetét alapvetően meghatározó (főként az eljárást megindító, és befejező) döntések esetében csak különösen indokolt esetben alkalmazható. (Ilyen indok lehet, ha az érintett az eljárás során nem volt elérhető, nincs meghatalmazottja, nem állított kézbesítési megbízottat, vagy - mint az ismeretlen székhelyű cég megszüntetésére irányuló eljárás esetében - az eljárás oka éppen a kézbesítés lehetőségének hiánya.) Önmagában az eljárás egyszerűsítése és gyorsítása azonban nem minősül kellő súlyú indoknak." (Abh1., Indokolás [69], megerősítette: Abh2., Indokolás [95])

[79] Az Abh2.-ben foglaltakat megerősítve, az Alkotmánybíróság megállapítja: "Az eljáró hatóság és a közigazgatási bíróság az ügyfelek nagy számával indokolta a hirdetményi kézbesítést. [...] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érdemi döntés hirdetményi kézbesítése az állandó lakcímmel és onnan idézhető ügyfél részére a Ket. 80. § (1) bekezdés d) pontja "alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik fordulata" nem a lehetetlenség okán, hanem valójában csak az eljárás gyorsításaként (illetve egyszerűsítéseként, a részjogerő miatt), célszerűségi, gazdaságossági okokból került alkalmazásra. Tekintettel az ügyfelek lakcímének ismert voltára, ugyanis nem lett volna akadálya annak, hogy csupán azokkal az ügyfelekkel szemben kerüljön sor a hirdetményi kézbesítés előre "eredménytelen" fordulatának alkalmazására, akikkel szemben valószínűsíthető volt, hogy a hatóság más módon nem tudja őket értesíteni." (Abh2., Indokolás [97])

[80] Az Abh2.-ben foglaltakkal összhangban az Alkotmánybíróság a jelen esetben is rámutat: "Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált bírói döntés a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot sértette azzal, hogy a Ket. 80. § (1) bekezdés d) pontja hirdetményi kézbesítésen kívül igénybe vehető egyéb közlési módok alkalmazása során a hirdetményi kézbesítés feltételének "előre eredménytelennek mutatkozik" fordulatát mint normatartalmat úgy értelmezte, hogy az eleve eredménytelenséget önmagában az ügyfelek jelentős, nagy száma, illetve pusztán célszerűségi és gazdaságossági okok folytán megalapozottnak tartotta, függetlenül attól, hogy az ügyfél rendelkezik-e olyan lakcímmel, melyen ténylegesen sikeresen értesíthető. [.] A tényleges, idézhető lakcímmel rendelkező ügyfelekre nézve az érdemi döntés közlésének hiánya folytán a tisztességes hatósági eljárás sérelme annak folytán valósult meg, hogy a bírói döntés a fentiek szerinti rendelkezés célszerűségi, gazdaságossági okból történő alkalmazásával valójában megfosztotta őket ügyféli jogaik gyakorlásától, valamint attól, hogy a jogorvoslati jogukról dönthessenek." (Abh2., Indokolás [98])

[81] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási végzés felülvizsgálata tárgyában hozott 8.Kpk.50.084/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenes, mivel az eljáró bíróság határozatát az Alaptörvény XIV. cikkét sértő módon hozta meg.

[82] Az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy a határozatok tartalmának a PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatban rögzített módon, a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog részét képező, a döntések kézbesítéséhez való jognak a teljes kiüresítését, a döntés tartalma megismerhetősége teljes mellőzését eredményező határozat alaptörvény-ellenes volt.

[83] A vizsgált eljárás egyik fő célja, nevezetesen, hogy a vezetékjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzése minél gyorsabb eljárás keretében történhessen meg, indokolja, hogy a bejegyzési eljárás - bizonyos tekintetben - egyszerűsített eljárási szabályok alapján történjen. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint azonban az eljárási szabályok egyszerűsítésének keretet és korlátot szab a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényesülésének alaptörvényi követelménye. Az eljárási szabályok egyszerűsítése tehát csak ezen cél eléréséhez feltétlenül szükséges és arányos mértékben minősül az Alaptörvénnyel összeegyeztethetőnek.

[84] Önmagában az eljárás egyszerűsítése és gyorsítása nem minősül kellő súlyú indoknak.

[85] Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az engedélyes által választott kézbesítési technika arra kényszerítette (volna) az érintetteket, hogy napi szinten kövessék a hirdetményi kézbesítéseket, és ismerjék a vezetékjogi terveket, ami alkotmányosan nem indokolható elvárás. Mindeközben az ingatlantulajdonosok adatai az ingatlan-nyilvántartásból elérhetőek voltak, így esetükben a postai úton vagy esetleg (a jogszabályokban meghatározott esetekben) elektronikus úton a kézbesítés megvalósítható lett volna.

[86] Az indítványozó mint ügyfél tehát egyáltalán nem értesült az eljárás megindításáról, hanem egyből csak a döntést ismerhette volna meg, ha korábban részletezett, helyrajzi számot sem tartalmazó hirdetményt feltalálta volna.

[87] 4. A hatályos rendelkezések, így a Ket. 29. § (4) bekezdés b) pontjára tekintettel is vizsgálni kell, hogy a kérelem és mellékletei benyújtását követően a hatóság határozatot hozott, helyszíni szemle megtartása nélkül, és minden érdekelt, így az ügyfél nyilatkozattételre való felhívását is mellőzve.

[88] A vizsgált, többszörösen egyszerűsített eljárásban a Korm. r. 37. §-a (3) bekezdése hatályos szövege értelmében az ügyfelek nyilatkozatainak beszerzésére sincsen szükség.

[89] Az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben hozott PMMBH II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozat vonatkozásában észlelte, hogy az egyes, helyrajzi számokkal sem jelölt (belterületi, lakó) ingatlanok esetében nem tartalmazza a határozat egyértelműen azt sem, hogy melyik ingatlant mióta terheli az ingatlan-nyilvántartásba be nem jegyzett vezetékjog, és mi annak terjedelme: pl. védőövezet stb.

[90] 5. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése alapján, ha az Alkotmánybíróság a 27. § alapján folytatott eljárásában alkotmányjogi panasz alapján megállapítja a bírói döntés alaptörvény-ellenességét, a döntést megsemmisíti. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság a bírói döntés megsemmisítése esetén megsemmisítheti a döntéssel felülvizsgált más bírósági vagy hatósági döntéseket is.

[91] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási végzés felülvizsgálata tárgyában hozott 8.Kpk.50.084/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenes, mivel az eljáró bíróság határozatát az Alaptörvény XIV. cikkét sértő módon hozta meg. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes bírósági határozatot - az eljárás során hozott közigazgatási végzésekre: a Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Hatósága II-S-001/580-7/2012. LP-161/2012. számú határozatára és a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal MKEH-JF 00128/003/2013.I. számú végzésére is kiterjedő hatállyal - semmisítette meg.

[92] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének elbírálásakor elengedhetetlen annak vizsgálata, hogy a közigazgatási határozatok közlése olyan módon történt-e, hogy az ügyfél érintettségét fel tudja ismerni. A bírósági felülvizsgálattal biztosított jogorvoslathoz való jog a vizsgált esetben alaptörvény-ellenesen kiüresedett.

[93] Az Alkotmánybíróság már korábban megállapította, hogy "[a] bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a jogszabály alkalmazása során a bíróság az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e. Ha a bíróság az előtte fekvő, alapjogilag releváns ügy alapjogi érintettségére tekintet nélkül járt el, és az általa kialakított jogértelmezés nem áll összhangban e jog alkotmányos tartalmával, akkor a meghozott bírói döntés alaptörvény-ellenes." (3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18])

[94] Az Alkotmánybíróság a vizsgált esetben megállapította: az eljáró bíróság nem vette figyelembe, hogy az ügyben eljáró hatóságok a fenti eljárásukkal lényegében kiüresítették a saját mérlegelési és döntési kompetenciájukat, és ezáltal formalitássá tették a hatósági majd a bírósági eljárás alapjogvédelmi szempontból fennálló garanciális jelentőségét.

[95] Az Alkotmánybíróság mindazonáltal hangsúlyozza, hogy az alkotmányjogi panaszeljárás keretében nincs lehetősége a bizonyítékok felülmérlegelésére: azt, hogy az adott ügy körülményei megalapozzák-e a hatóságok működésének "tisztességtelen voltát", esetről-esetre a hatóságoknak, illetve a felülvizsgálat során a bíróságnak kell megítélnie.

[96] Az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy mivel az Alkotmánybíróság feladata nem a ténybíráskodás, a jelen ügyben a vezetékjog vonatkozásában a ténykérdéseket nem vizsgálta, és nem vizsgálhatta. Azonban, mint az Alaptörvényben biztosított jogot, meg kellett adnia az indítványozónak a lehetőséget, hogy olyan közigazgatási hatósági ügyben, ahol nyilvánvalóan ügyfél, ügyféli jogait gyakorolni tudja.

[97] Az alaptörvény-ellenesség megállapítására és a támadott bírói döntés megsemmisítésére tekintettel az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatát követve - az indítványozó által felhívott további alaptörvényi rendelkezések tekintetében az Alaptörvénynek való megfelelést már nem vizsgálta.

[98] 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási végzés felülvizsgálata tárgyában hozott 8.Kpk.50.084/2013/3. számú végzése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes bírósági határozatot - az eljárás során hozott közigazgatási végzésekre: a Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Hatósága II-S-001/580-15/2012. számú végzésére és a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal az MKEH-JF 00128/003/2013.I. számú végzésére is kiterjedő hatállyal - semmisítette meg.

Budapest, 2020. július 7.

Dr. Juhász Imre s. k.,

tanácsvezető, előadó alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró az aláírásban akadályozott

dr. Czine Ágnes

alkotmánybíró helyett

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró az aláírásban akadályozott

dr. Horváth Attila

alkotmánybíró helyett

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró az aláírásban akadályozott

dr. Sulyok Tamás

alkotmánybíró helyett

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró az aláírásban akadályozott

dr. Szalay Péter

alkotmánybíró helyett

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/299/2014.