78/1995. (XII. 21.) AB határozat

Páty Község Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévő bér- és szolgálati lakások lakbéréről szóló VI/1995. (V. 12.) rendelete, valamint az önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek bérletéről és elidegenítésük szabályairól szóló 6/1994. (VII. 4.) rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Páty Község Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévő bér- és szolgálati lakások lakbéréről szóló VI/1995. (V. 12.) rendelete 2., 3. és 6. §-a, valamint az önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek bérletéről és elidegenítésük szabályairól szóló 6/1994. (VII. 4.) rendelete 22. pont (1) és (2) bekezdése, továbbá a 34. pont (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság felhívja Páty Község Önkormányzatát, hogy a megsemmisített rendeleti előírások helyett a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény előírásaira tekintettel 1996. március 31-ig alkosson új, önkormányzati rendeleti szabályozást.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó Páty Község Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévő bér- és szolgálati lakások lakbéréről szóló VI/1995. (V. 12.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör. 3. §-a azért alkotmányellenes, mivel a lakbér mértékét a bérlet jogcímétől függően állapítja meg, és így az Alkotmány 70/A. § sérelmével a szolgálati bérlakásban élőket érintő hátrányos megkülönböztetést tartalmaz.

Az Ör. 5. §-át támadó indítványi hivatkozások szerint a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos követelményével ellentétes az olyan szabályozás, amely az érintettek számára előre nem látható körülménytől, az inflációs ráta mértékétől teszi függővé a lakbérek emelését.

Az Ör. 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmében az indítványozó arra utalt, hogy ez az előírás a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 20. §-ában foglaltaktól eltérően állapítja meg a jogcím nélküli lakáshasználó által fizetendő használati díjat.

Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy az Ör. megállapítja ugyan a lakbér mértékét, de nem rendelkezik az önkormányzati lakbértámogatásról, és nem határozza meg a lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának eljárási rendjét, valamint e támogatás folyósításának módját.

2. Az Alkotmánybíróság az Ör. vizsgálatára indított eljárást - a szabályozás tartalmi összefüggéseire, illetve részleges azonosságára tekintettel - kiterjesztette a pátyi önkormányzatnak az önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek bérletéről és elidegenítésük szabályairól szóló 6/1994. (VII. 4.) rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) előírásaira is.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

1. Az Lt. több tárgykörben is rendeletalkotásra irányuló felhatalmazást, illetve bizonyos kötelezettségeket határoz meg az önkormányzat képviselő-testülete számára. Az Lt. 34. § (1) bekezdése alapján "az önkormányzati lakások lakbérének mértékét és az önkormányzati lakbértámogatást önkormányzati rendelet állapítja meg". E § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a lakbér mértékét a lakás alapvető jellemzői, így különösen: a lakás komfortfokozata, alapterülete, minősége, a lakóépület állapota és a településen, illetőleg a lakóépületen belüli fekvése, továbbá a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatás figyelembevételével kell meghatározni".

Az Ör. 2. §-a a bérlakások, a 3. § pedig a szolgálati lakások lakbérének mértékéről rendelkezik, a következőképpen.

"2. § A havi lakbér mértéke az önkormányzat tulajdonában lévő bérlakásoknál m2-enként:

a) komfort nélküli lakás esetén 20 Ft/m2

b) félkomfortos lakás esetén 25 Ft/m2

c) komfortos lakás esetén 30 Ft/m2

3. § A havi lakbér mértéke az önkormányzat tulajdonában lévő szolgálati lakásoknál m2-enként:

a) komfort nélküli lakás esetén 40 Ft/m2

b) félkomfortos lakás esetén 50 Ft/m2

c) komfortos lakás esetén 60 Ft/m2"

Az Lt. a lakbér mértéke önkormányzati rendeleti szabályozásánál a lakás alapvető, példálódzó jelleggel meghatározott jellemzői, valamint a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatások figyelembevételét írta elő. Az említett körülményeken kívül újabb, azok jellegétől eltérő, a lakbérmérték megállapításánál értékelhető tényezők önkormányzati szabályozására e törvény nem ad felhatalmazást. Ezért az olyan önkormányzati rendeleti előírás, amely a lakbér mértékét a bérlet jogcímétől is függővé teszi, törvényellenes.

2. Az Ör. 5. §-a a lakbér mértékéről így rendelkezik:

"Automatikusan növekszik a lakbér mértéke mind az önkormányzat tulajdonában lévő bérlakásoknál, mind az önkormányzat tulajdonában lévő szolgálati lakásoknál az előző évi hivatalos inflációs rátának megfelelő összeggel". Az Ör.2. 34. pont (4) bekezdése pedig ezt írja elő: "Automatikusan növekszik a lakbér mértéke minden év január 1-jétől az előző évi hivatalos inflációs rátának megfelelő összeggel".

Az Alkotmánybíróság már több döntésében - különösen a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban - elvi jelentőséggel hívta fel a figyelmet a jogállamiságnak arra az alkotmányos követelményére, hogy - mivel a jogbiztonság szorosan a jogállamisághoz kapcsolódik - a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek." (ABH 1992, 84.).

Az Ör. és az Ör.2. előbbiekben idézett rendelkezései - azáltal, hogy az inflációs ráta mértékével azonos nagyságrendű lakbéremelést írnak elő, sértik ezt a követelményt. Az inflációs ráta ugyanis - amely közgazdasági értelemben a fogyasztói árindexnek felel meg - olyan gazdasági számításokon, elemzéseken alapuló adat, amelyet ugyan a Központi Statisztikai Hivatal minden hónapban, illetve - éves összesítésben - minden esztendőben nyilvánosságra hoz, a közzététel formája azonban nem minősül sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének. A KSH számításain kívül más forrásokból, így tudományos intézmények és szaklapok értékeléseiből az inflációs rátára vonatkozóan más adatok, elemzések is megjelennek. Az Alkotmánybíróság a vizsgált ügyben úgy ítélte meg, hogy az inflációs ráta - bár általánosan ismert fogalomnak tekinthető - nem minősül olyan ténynek, illetve adatnak, amelyhez jogszabály normatív tartalmú jogkövetkezményt fűzhet.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 5. §-a és az Ör.2. 34. pont (4) bekezdésében foglalt előírás alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisítette.

3. Az Ör. 6. §-a a következőket tartalmazza.

"Az önkormányzati tulajdonban lévő lakás jogcím nélküli használója emelt összegű használati díjat köteles fizetni, amelynek összege a lakásra megállapított lakbér 200%-a."

Az Ör. 22. pont (1) és (2) bekezdése ebben a tárgykörben így rendelkezik.

"Az önkormányzat tulajdonában lévő lakás jogcím nélküli használója - amennyiben másik lakásra nem tarthat igényt - a jogcím nélküli használat kezdetétől számított azonos összegű használati díjon felül - emelt összegű használati díjat köteles megfizetni.

Az emelt összegű használati díj mértéke a jogcím nélküli használat kezdetétől számítva a lakásra megállapított lakbér 200%-a."

A jogcím nélküli használatot és a használót terhelő kötelezettségeket az Lt. 20. §-a szabályozza. E § (1) bekezdése szerint "a lakást jogcím nélkül használó a jogosult részére lakáshasználati díjat (a továbbiakban: használati díj) köteles fizetni. A használati díj a lakásra megállapított lakbérrel azonos összeg." A használati díj emeléséről a (2) bekezdés rendelkezik. "A jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónap elteltével a használati díj emelhető. Ez a rendelkezés nem alkalmazható, ha a jogcím nélküli használó másik lakásra tarthat igényt." (Ebben az esetben ugyanis az Lt. általános szabálya érvényesül, miszerint a használati díj mértéke azonos a lakásra megállapított lakbér összegével.)

A 20. § (3) bekezdése arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a tulajdonában lévő lakás használati díja emelésének mértékét és feltételeit rendeletében határozza meg. Az Lt. idézett rendelkezéseiből azonban az következik, hogy az önkormányzat a rendeleti szabályozás megalkotásánál a használati díj emeléséről csak úgy határozhat, hogy a díj a jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónap elteltétől emelhető, amennyiben a jogcím nélküli használó másik lakásra nem tarthat igényt. Az Ör. és az Ör.2. vizsgált rendelkezéseiből kitűnik, hogy a pátyi önkormányzat úgy határozta meg a használati díj mértékét, hogy azt - az Ör.2. 22. pont (2) bekezdése alapján - a jogcím nélküli használat kezdetétől emelte meg, az Ör. 6. §-a pedig általános érvényű díjemelést írt elő és nem volt tekintettel arra az Lt.-ben foglalt szabályozásra, miszerint a használati díjat hat hónap elteltével sem lehet emelni, ha a jogcím nélküli használó másik lakásra tarthat igényt.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. és az Ör.2. az Lt. rendelkezéseivel ellentétesen szabályozzák a jogcím nélküli használót terhelő használati díj megfizetésének módját és mértékét, ezért az erre irányuló előírásokat a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően megsemmisítette.

4. Az Alkotmánybíróság eljárása során azt is megállapította, hogy Páty Község Önkormányzata az Ör.-ben, illetve az Ör.2.-ben - az Lt. 34. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján - meghatározta a tulajdonában lévő lakások lakbérének mértékét, de az ugyancsak e törvényi rendelkezésében előírt felhatalmazásnak nem tett eleget, amikor elmulasztotta az önkormányzati lakbértámogatás szabályozását. Ez az előírás ugyanis az önkormányzati rendeletalkotás kötelező tárgyköreként jelöli meg az önkormányzati lakások lakbérének mértéke és az önkormányzati lakbértámogatás megállapítását. Az Lt. 34. § (3) bekezdése arra is utal, hogy az "önkormányzati lakbértámogatás mértékét és feltételeit a bérlők vagyoni, jövedelmi, szociális és egyéb körülményeihez igazodóan kell megállapítani". E § (4) bekezdése szerint "önkormányzati rendelet határozza meg az önkormányzati lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának eljárási rendjét és a lakbértámogatás folyósításának módját".

Az Ör.2. 38. pontja arra utal, hogy "a lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának konkrét és részletes eljárási rendjét és a lakbértámogatás folyósításának módját a képviselő-testület szociális igazgatás és ellátás helyi szabályairól szóló 7/1993. (VI. 28.) ÖK sz. rendelete" (a továbbiakban: Ör.3.) tartalmazza. Az Alkotmánybíróság az Ör.3. vizsgálata során megállapította, hogy ez a rendelet a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Sztv.) meghatározott jogalkotási kötelezettség teljesítésére irányul. Az önkormányzat az Sztv.-ben meghatározott ellátási formák között rendelkezik a lakásfenntartási támogatásról. Az Ör.3. 17-21. pontja is a lakásfenntartási támogatás helyi szabályait állapítja meg, s ugyancsak e támogatási formára vonatkozó előírásokat tartalmaz az Ör.2. 37. pontja.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Sztv.-ben említett lakásfenntartási támogatás és az Lt.-ben szabályozott lakbértámogatás - bizonyos hasonlóságaik ellenére - eltérő tartalmú, jellegű támogatási formák. Meghatározó jelentőségű különbözőségnek tekinthető, hogy a lakásfenntartási támogatás nemcsak lakásbérlők, hanem az Sztv.-ben és a felhatalmazása alapján alkotott önkormányzati rendeletben foglalt feltételek szerinti más jogosultat is megillethet, míg a lakbértámogatás kedvezményezettje kizárólag önkormányzati lakás bérlője lehet. Mindkét támogatás megállapításának részletes szabályait azonban az önkormányzatnak kell - rendeletében - meghatároznia.

Az Lt. 93. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete úgy köteles rendeletét megalkotni, hogy az 1994. január 1-jén lépjen hatályba.

Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az Alkotmány e rendelkezéséből az következik, hogy törvény az önkormányzatok tekintetében szabályozási kötelezettséget is megállapíthat. Az Lt. 34. §-a idézett rendelkezéseiben meghatározott jogalkotási kötelezettség tehát ezen az alkotmányi előíráson alapul. Az Alkotmánybíróság a 9/1995. (II. 22.) AB határozatban már megállapította, hogy "az önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a ... rendelet megalkotására vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze. Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, s ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is" (ABK 1995. február, 54, 55.).

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 2., 3. és 6. §-a, valamint az Ör.2. 22. pont (1) és (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapításával és megsemmisítésével egyidejűleg arra hívta fel a pátyi képviselő-testületet, hogy a megsemmisített előírások helyett az Lt.-ben meghatározott szabályozási kötelezettségére tekintettel alkosson új rendelkezéseket.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró