3083/2013. (III. 27.) AB határozat
bírói kezdeményezés elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény alkotmányellenesnek minősített és 2011. február 18. napjával megsemmisített 61. § (1) bekezdésének a Fővárosi Törvényszék előtt 59.Mf.633.602/2011. számú ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] Az Országgyűlés 2010. június 21-i ülésnapján fogadta el a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvényt (a továbbiakban: Ktjt.). A jogalkotó a Ktjt.-ben a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényi szabályozás hatálya alá tartozó egyes munkáltatóknál foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát kormánytisztviselői jogviszonnyá alakította át. A Ktjt. kihirdetéskori 61. § (1) bekezdése szerint a határozatlan idejű munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.
[2] Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján a 8/2011. (II. 18.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.1.) - egyéb rendelkezések mellett - megállapította, hogy a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. február 18-i hatállyal megsemmisítette.
[3] Az Abh.1. IV.7. pontjában kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktjt. 61. § (1) bekezdése sérti az Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 70/A. (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik.
[4] A határozat meghozatalakor hatályban volt, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés főszabályként a határozat közzétételét követő napon vesztette hatályát. Az Alkotmánybíróság a Ktjt. 61. § (1) bekezdését ex nunc hatállyal semmisítette meg.
[5] Az indítványra okot adó konkrét perben a felperes vitatja a munkáltató alperes azon intézkedését, hogy 2010 júliusában a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alapján a felperes munkaviszonyát rendes felmondással indokolás nélkül megszüntette. A perben a felperes annak megállapítását kérte, hogy a munkaviszonya megszüntetése jogellenes volt, továbbá emiatt átalány-kártérítésre is igényt tart a volt munkáltatójától.
[6] Az indítványozó Fővárosi Törvényszék az előtte 59.Mf.633.602/2011. szám alatt folyamatban lévő per tárgyalását felfüggesztette. Egyidejűleg kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását annak megállapítása céljából, hogy a Ktjt. 61. § (1) bekezdése - annak alkotmányellenességére tekintettel - a perben nem alkalmazható. A bíróság indítványában hivatkozott a 2012. január hó 1. napján hatályba lépett, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ára, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 155/B. § (1) bekezdésére, a régi Abtv. 42. § (1) bekezdésére és 43. § (1) bekezdésére, valamint az Abh.1.-re és a 35/2011. (V. 6.) AB határozatra.
II.
[7] 1. Alaptörvény érintett rendelkezései:
"24. cikk (2) Az Alkotmánybíróság
b) bírói kezdeményezésre felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;"
[8] 2. A régi Abtv. - 2011. december 31-ig hatályban volt - szabálya:
"38. § (1) A bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.
(2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes."
"43. § (1) Azt a jogszabályt vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzétételét követő naptól nem lehet alkalmazni.
(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz megsemmisítése, - (3) bekezdésben foglalt eset kivételével - nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
[...]
(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja."
[9] 3. Az Abtv. hatályos szabálya:
"25. § Ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását."
III.
[10] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
[11] 1. Az Abh.1. meghozatala után Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 31. cikk (3) bekezdése hatályon kívül helyezte az Alkotmányt, 2012. január 1. napján pedig hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény).
[12] Az Alaptörvény hatályba lépése miatt az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt, hogy az Abh.1.-ben - az Alkotmányban biztosított jogokra tekintettel - tett megállapítások alkotmányossági szempontból mennyiben felelnek meg az Alaptörvény rendelkezéseinek. Abban az esetben, ha az Alkotmányban szabályozott valamely alapelvet vagy alapjogot változatlan szöveggel vagy tartalmilag azonosan szabályoz az Alaptörvény is, és az egyéb körülményekben sem következett be olyan alapvető változás, mely az adott alapjog korábbitól eltérő tartalmú értelmezését indokolná, az Alkotmánybíróság fenntartja az adott alapjog tartalmával kapcsolatos gyakorlatát.
[13] Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alkotmányellenességének alapjaként a jogegyenlőség elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését állapította meg.
[14] Ezeket - az Alkotmányhoz hasonlóan - az Alaptörvény XV. cikke is elismeri és védi. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktjt. 61 § (1) bekezdése alkotmányellenességét az Alkotmány olyan rendelkezésének [70/A. §] sérelme miatt állapította meg, mely az Alaptörvényben is szabályozásra került, a Ktjt. 61. § (1) bekezdésének az Abtv. 25. §-a szerinti alaptörvény-ellenesség vizsgálata szükségtelen. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenesség tekintetében a jelen határozat alapjaként elfogadja az Abh.1.-ben a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alkotmányellenessége tárgyában tett megállapításokat.
[15] 2. Az Alkotmánybíróság 35/2011. (V. 6.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) értelmezte a régi Abtv. 43. § (1)-(2), illetve (4) bekezdéseit. Korábbi gyakorlatát megváltoztatva az alábbi megállapításokat tette: az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. A bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos kötelezettségét akkor tudja maradéktalanul teljesíteni, ha az alkotmányos jog alkalmazásával, értelmezésével dönt az elé tárt jogvitákban. A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig a régi Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABH, 2011, 205, 217.).
[16] Az Abh.2.-ben - ahogyan azt a 76/2011. (X. 28.) AB határozat (ABH 2011, 392, 396.) tartalmazza - a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében, az Alkotmánybíróság egyéni alkotmányvédelemben fennálló alkotmányos kötelezettsége, valamint a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos eljárási elve alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy hatásköri szabályai megadják a lehetőséget a bírói kezdeményezések esetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának általános, minden folyamatban lévő perre kiterjedő kizárására, illetve arra is, hogy korábban megállapított alkotmányellenesség esetén az alkalmazási tilalomról önállóan döntsön.
[17] Az Abh.2. ugyan lehetőséget adott arra, hogy az alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék a bíróságok, de csak abban az esetben, ha a korábbi határozat bírói kezdeményezés alapján állapított meg alkotmányellenességet és rendelt el a bírói kezdeményezésekkel érintett konkrét ügyekben alkalmazási tilalmat.
[18] Az Abh.2. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.
[19] Az Abh.2. kimondta, hogy "az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához - adott körülmények között - fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. [...] Emellett meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság."
[20] Ezek a megállapítások konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy alkotmánybírósági határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született. Az Abh.2. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be.
[21] 3. Az Abtv. 25. §-a szerint, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenes-ségének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.
[22] Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene.
A 45. § (4) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot arra, hogy a 45. § (1)-(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározza az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
[23] Az Abtv. lehetővé teszi, hogy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki az Alkotmánybíróság.
[24] Ezt a szabályt azonban - az Abh.2.-ben kifejtettekre tekintettel - az Abtv. jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
[25] Az Abtv. 45. § (3) bekezdése a jogbiztonságra tekintettel a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Abtv. 45. § (4) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhassa az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
[26] Az Abtv. 25. §-a bírónak, és az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során teszi lehetővé, hogy olyan jogszabály alkalmazandóságánál, amelynek az alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, kezdeményezze az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. Az újabb alkalmazási tilalmat akkor lehet elrendelni az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján, ha ez szolgálja a jogbiztonságot és a törvény előtti egyenlőséget, vagyis a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálását a bíróság előtt.
[27] 4. Az Abh.1. ex nunc hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 61. § (1) bekezdését. A határozat konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni. Ezért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alkalmazhatatlanságát a bírói kezdeményezéssel érintett ügyben. Az Alkotmánybíróság ezzel azonosan döntött a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezésekről is [34/2012. (VII. 17.) AB határozat.].
[28] Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján a Ktjt. 61. § (1) bekezdésének a jelen eljárás tárgyát képező, folyamatban lévő munkaügyi perben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2013. március 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[29] Az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezés visszautasítását lényegében a többségi végzés indokolásának III. 4. pontja alapozná meg, amelyet nem tudok elfogadni, ezért a visszautasítást sem támogatom.
[30] A többségi indokolás vitatott része tulajdonképpen három - egymásra utaló - állítást tartalmaz:
1. "Az Abh.1. [8/2011. (II. 18.) AB határozat] ex nunc hatállyal semmisítette meg a Ktjt. 61. § (1) bekezdését. A határozat konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni."
2. "Ezért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki a Ktjt. 61. § (1) bekezdése alkalmazhatatlanságát a bírói kezdeményezéssel érintett ügyben."
3. "Az Alkotmánybíróság ezzel azonosan döntött a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezésekről is" [34/2012. (VII. 17.) AB határozat.].
[31] A fentiek közül az 1. megállapítással egyetértek.
[32] A 2. mondatban lévő állítás ugyanakkor álláspontom szerint nem következik az 1. állításból: éppen azért, mivel az Abh.1.-ben "bírói kezdeményezésről [...] nem kellett dönteni", a bíróság előtti egyenlőség elvének érvényesítésére (konkrétan arra, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerjenek el a bíróság előtt) nem lehet megalapozottan hivatkozni. Ez az elv akkor lehetne alkalmazandó, ha hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyt érintően az Alkotmánybíróság már egy másik bírói kezdeményezés kapcsán érdemi döntést hozott volna; ilyen esetben ahhoz a másik, korábbi döntéshez lehetne ezt a döntést igazítani.
[33] A 3. mondatban szereplő állítást szintén nem tartom ügydöntőnek: egyrészt, a hivatkozott 34/2012. (VII. 17.) AB határozat érvelésével már annak meghozatalakor sem értettem egyet, másrészt - és ez a jelen ügy eldöntése szempontjából lényegesebb -az abban foglalt és a jelen ügybeli jogi helyzet eltérő jellege miatt álláspontom szerint nem is tekinthető relevánsnak:
[34] A 34/2012. (VII. 17.) AB határozatban a többségi határozat indokolása [III. 4. pont] ugyanis a 1813/B/2010. AB határozatra (ABH 2011, 2395.) hivatkozással úgy foglalt állást, hogy "[a] pro futuro megsemmisítés azonban az alaptörvény-ellenes jogszabály határozott idejű alkalmazás lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára", továbbá, hogy "amikor az Alkotmánybíróság [...] az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, amely az ügyben eljáró bíróság számára is irányadó".
[35] A hivatkozott határozatban tehát az alkalmazási tilalom kimondására irányuló kezdeményezés visszautasítása a pro futuro megsemmisítésre volt alapozva, a jelen ügyben viszont ex nunc hatállyal megsemmisített rendelkezés alkalmazhatósága a kérdés.
[36] Álláspontom szerint a többségi indokolás III. 4. pontjában leírt megállapítások helyett a jelen ügyben a döntést a 35/2011. (V. 6.) AB határozatában kiemelt - egyébként a többségi indokolás III. 2. pontjában is hivatkozott - szempontra tekintettel kellene meghozni:
"Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. [...] A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést."
[37] Arra figyelemmel, hogy a jelen ügy eldöntése a jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezések indítványozási lehetőségét az Abtv. 25. §-ához képest - álláspontom szerint indokolatlanul - tovább szűkíti, célszerűnek tartottam volna a fenti érveket az Alkotmánybíróság teljes ülésén is megvitatni.
Budapest, 2013. március 18.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/2956/2012.