54/2000. (XII. 18.) AB határozat
a belügyminiszter irányítása alá, tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok egyenruha-ellátásra jogosult személyi állománya Ruházati Szabályzatának kiadásáról szóló 21/1998. (IV. 22.) BM rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a belügyminiszter irányítása alá, tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok egyenruha-ellátásra jogosult személyi állománya Ruházati Szabályzatának kiadásáról szóló 21/1998. (IV. 22.) BM rendelet melléklete 45. pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
A belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok egyenruha-ellátásra jogosult személyi állománya Ruházati Szabályzatának kiadásáról szóló 21/1998. (IV. 22.) BM rendelet (a továbbiakban: Rendeled.) melléklete 45. pontját a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok egyenruha-ellátásra jogosult személyi állománya Ruházati Szabályzatának kiadásáról szóló 21/1998. (IV. 22.) BM rendelet módosításáról szóló 1/2000. (I. 21.) BM rendelet (a továbbiakban: Rendelet2.) melléklete 16. pontja iktatta be.
Az Alkotmánybíróságra két indítvány érkezett: az egyik a Rendelet melléklete új 45. pontját, a másik a Rendelet2. melléklete 16. pontját támadta. A kifogásolt rendelkezés a Ruházati Szabályzatot (a továbbiakban: RUSZ) akként módosította, hogy névkitűző viselését tette kötelezővé egyes a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervezetek hivatásos és szerződéses állománya számára.
Az egyik indítvány rendőr foglalkozású aláírói előadták, hogy munkaköri feladatuk a súlyos bűncselekményekkel vádolt személyek biztonsági kíséretének ellátása. Véleményük szerint a névkitűző kötelező viselése "a biztonsági kíséret ellátása során alkalmat ad, akár a kísért személynek, akár más személyeknek, hogy név szerint azonosítsák a kísérőszolgálatot ellátó rendőrt, amely adott esetben alkalmat ad arra, hogy konkrét név birtokában pressziót gyakorolhassanak, akár magára a kísérőszolgálatot ellátó személyre, akár hozzátartozói körére." Mindebben az indítványozók az Alkotmány 54. §-ában foglalt élethez és emberi méltósághoz való jog, az 55. §-ában foglalt személyi biztonsághoz való jog, valamint az 59. § (1) bekezdésében foglalt személyes adatok védelméhez való jog sérelmét látják. Hivatkoznak még az indítványozók az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, mely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
A másik indítványozó szerint a hivatásos és szerződéses állományúak számára a társasági, illetve a köznapi öltözeten névkitűző viselését előíró rendelkezés sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében deklarált személyes adatok védelméhez fűződő alapjogot. Indokolása szerint a teljes név a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2. § 1. pontja értelmében személyes adatnak minősül. Meglátása szerint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely a névkitűző viselését kötelezővé tenné. Az Rtv. 20. § (3) bekezdése a rendőr személyes adatai védelméhez való jogot csupán annyiban korlátozza, hogy a rendőr az intézkedés befejezése után az intézkedés alá vont személy kérésére köteles az azonosító jelvényének számát közölni, vagy szolgálati igazolványát felmutatni, a nevét és a szolgálati helyét megjelölni. Az indítványozó szerint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) I. részének I. fejezete - mely az alapvető jogok korlátozásáról rendelkezik - a személyes adatok védelméhez való jogot nem korlátozza. Erre tekintettel az indítványozó a Rendelet2. kifogásolt rendelkezését az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe is ütközőnek tartja.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a RUSZ elbíráláskor hatályos szövege vonatkozásában végezte el.
II.
Az Alkotmánynak az indítványok által érintett rendelkezései:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tártalmát azonban nem korlátozhatja."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamin a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
A RUSZ érintett rendelkezése:
"45. A hivatásos és szerződéses állományviszonnyal rendelkező rendőr-, határőr-, illetve a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság szervezetében szolgálatot teljesítő tűzoltó-, valamint polgári védelmi tábornok, főtiszt, tiszt, zászlós és tiszthelyettes (a továbbiakban: igényjogosultak) a társasági, illetve a köznapi öltözetén névkitűzőt visel.
a) A névkitűző a viselőjének teljes nevét tartalmazó "BODONI ANTIQUA" betűtípusú, nagy nyomtatott betűvel írott, 80 × 14 mm méretű, lekerekített sarkú, ezüstszínű fémlap. A betűk fekete színűek.
b) A névkitűző elhelyezése: az egyenruházati öltözetek jobb oldali mellrészén lévő zsebfedő felső szélének tűzésén -a hivatásos állománykategóriát kifejező hímzett jelvény alatt - vagy az ennek megfelelő helyen.
c) A névkitűző ballonkabáton, felöltőn, fésűsköpenyen, posztóköpenyen nem viselhető.
d) A névkitűzővel történő első ellátás az igényjogosultak részére térítésmentes, az ezzel kapcsolatos költségek az illetékes szerveket terhelik.
e) A vegyes ruhás - (amennyiben nem egyenruhában teljesít szolgálatot), illetve a polgári ruhás igényjogosult a szolgálati helyén - a névkitűzőt az állományilletékes parancsnok (vezető) intézkedésének megfelelően viseli."
III.
Az indítványok megalapozatlanok.
1. Az Alkotmány 59. §-a garantálja a személyes adatok védelméhez való jogot. Ezen alapjog védelmének részletszabályait az Avtv. tartalmazza.
Az Avtv. 2. § 1. pontja értelmében személyes adat a meghatározott természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható.
Főszabályként a név az Avtv. 2. § 1. pontja értelmében kétségtelenül személyes adatnak minősül, és így kezelése, nyilvánosságra hozatala az információs önrendelkezés alkotmányos joga által korlátozott.
Az információs önrendelkezési jog tartalmát az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában fejtette ki. Eszerint:
"Az Alkotmánybíróság - a 20/1990. (X. 4.) AB határozat szerinti eddigi gyakorlatát folytatva - a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként.
Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek." (ABH 1991. 40, 41-42.)
Ugyanakkor az Avtv. 2. § 1. pontbeli általános szabályához képest az Avtv. 19. § (2) bekezdése kivételt fogalmaz meg. Eszerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása - ha törvény másként nem rendelkezik bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.
2. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a személyes adatok védelméhez fűződő jog minden korlátozásának "meg kell felelnie az alapjogi korlátozás mindenkori alkotmányos feltételeinek, azaz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek. Ez azt jelenti, hogy az információs önrendelkezési jogot, az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított szabadságjogot mint alapjogot csak elkerülhetetlen esetben lehet alkotmányosan korlátozni, akkor, ha a korlátozás elkerülhetetlenül szükséges és az a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos.", [46/1995. (VI. 30.) AB határozat, 1995. 219, 223.]
Az Alkotmánybíróságnak jelen eljárásban azt kellett vizsgálnia, hogy a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok hivatásos és szerződéses állományú tagjai számára a társasági, illetve a köznapi öltözeten névkitűző viselését előíró rendelkezés megfelel-e a fenti alkotmányos követelményeknek.
2.1. A Hszt. 203. § (3) bekezdése szerint a hivatásos állomány tagja nevét, továbbá a beosztására, rendfokozatára és kitüntetésére vonatkozó adatot a hivatásos állomány tagja beleegyezése nélkül nyilvánosságra lehet hozni.
A Hszt. hatálya a fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség), a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára terjed ki. A törvény rendelkezéseit e szervek szerződéses állományú tagjaira is alkalmazni kell. Kétségtelen, hogy ezen szervek az Avtv. 19. § (2) bekezdése értelmében állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek minősülnek.
A RUSZ-t a belügyminiszter a Hszt. 342. § (2) bekezdés a) pontjában kapott felhatalmazás alapján adta ki.
A fentiekből megállapítható, hogy a RUSZ-szal érintett szervek (a Rendőrség, a Határőrség, a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok, a polgári védelem, a Rendőrtiszti Főiskola, valamint a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Tűzvédelmi Kiképző Intézet) hivatásos és szerződéses állományú tagjai információs önrendelkezési jogának korlátozása a név, valamint a beosztására, rendfokozatára és kitüntetésére vonatkozó adat tekintetében már az Avtv. és a Hszt. idézett rendelkezésével megtörtént. A Rendeleti. csupán az alapjog-korlátozás részletszabályait tartalmazza.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal a 29/1994. (V. 20.) AB határozatban foglaltakra, miszerint az "alapjogok szabályozása a formai alkotmányosság tekintetében csak akkor elégíti ki az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt.követelményt, ha az törvényi szinten történik. Mindazonáltal az alkotmányos jogokkal ugyancsak kapcsolatban álló, de azokat csupán távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek. Ahogy arra az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991. 297.) rámutatott, nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához viszont feltétlenül törvényi szabályozás szükséges." (ABH 1994. 148, 155.)
Az alapjog-korlátozás tehát valójában törvényi szinten történt meg, ezért a részletszabályok törvényi felhatalmazáson alapuló rendeleti előírása alkotmányossági szempontból nem kifogásolható.
2.2. Ami az alapjog-korlátozás szükségességét illeti, az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az állampolgárok jogainak hatékony védelme érdekében szükséges az, hogy az állam nevében közhatalmat gyakorlók személyének azonosítása, a vele szemben intézkedő hivatalos közeg "egyediesítése" az állampolgár által könnyen elvégezhető legyen.
Helytálló az egyik indítványozó azon hivatkozása, miszerint az Rtv. 20. § (3) bekezdése előírja, hogy a rendőr az intézkedés befejezése után az intézkedés alá vont személy kérésére köteles az azonosító jelvényének számát közölni vagy szolgálati igazolványát felmutatni, a nevét és a szolgálati helyét megjelölni. Ugyanez a szabály érvényes a határőrre is.
Intézkedésük alkalmával a hatóság tagjai nyilvánosan, az állam képviselőiként lépnek fel. A hatóság tagjainak intézkedési jogosultságát egyenruhájuk vagy igazolványuk igazolja. Az egyenruhát viselő hivatásos és szerződéses állomány tagjai azonban tevékenységüket nem "arctalan tömegként", hanem közhatalom gyakorlására felruházott tisztviselőkként végzik, akiknek egyedi azonosíthatósága alapozza. meg esetleges személyes felelősségre vonásuk lehetőségét. Az intézkedés alá vont állampolgárnak jogos érdeke az, hogy a hatósági fellépés teljes időtartama alatt tisztában legyen a vele szemben intézkedő személyazonosságával, "egyediségével". Az állampolgár panaszhoz, jogorvoslathoz való joga ugyanis Csák így garantálható. A belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok hivatásos és szerződéses állományú tagjai számára á társasági, illetve a köznapi öltözeten névkitűző viselését előíró rendelet kibocsátásával a jogalkotó alkotmányos jogalkotási kötelezettségének tett eleget.
2.3. Ami az alapjog-korlátozás arányosságát illeti, az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a közhatalmat gyakorló tisztviselők azonosíthatóságának biztosítására többféle módszer is alkalmas lehet Így a legitim cél, az állampolgárok jogainak hatékony megóvása, bármilyen könnyen felismerhető egyedi azonosító jel (pl. név, szám) alkalmazásával elérhető. A megfelelőbbnek, célszerűbbnek tekintett módszer kiválasztása a jogalkotó hatáskörébe tartozik. Az alkotmányos célnak egyaránt megfelelő módszerek közötti választás nem alkotmányossági kérdés.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmány 59. §-a és a 8. § (2) bekezdése vonatkozásában elutasította.
3. Az Alkotmány 54. §-ában foglalt élethez és emberi méltósághoz való jog, valamint az 55. §-ában foglalt személyi biztonsághoz való jog sérelme vonatkozásában az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a RUSZ 45. pontja és a hivatkozott alkotmányi rendelkezések között közvetlen érdemi összefüggés nem fedezhető fel.
Nem vitás, hogy munkájuk során a hatóság tagjai, köztük a rendőrök is bizonyos fokú veszélynek vannak kitéve: előfordulhat, hogy fenyegetések, zsarolások, vesztegetési kísérletek, nem egyszer fizikai támadások célpontjaivá is válhatnak. Ezt a veszélyt azonban hivatásuk megválasztásakor vállalták.
Az is könnyen belátható, hogy a különböző szolgálati ágak, a különféle feladatot ellátó egységek esetében a hatóság tagjainak ilyen jellegű veszélyeztetettsége eltérő lehet. A megfelelő megelőző intézkedések megtétele, a sajátos szabályok kialakítása szakmai-technikai kérdésnek minősül, mely az Alkotmány rendelkezései alapján nem dönthető el.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmány 54. és a 55. §-ai vonatkozásában is elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 5808/2000.