29/1994. (V. 20.) AB határozat
a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény, a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító igazolványról szóló 54/1992. (III. 21.) Korm. rendelet, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény, valamint az állami népességnyilvántartás működésének átmeneti szabályairól szóló 1991. évi LXXXVII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítésére vonatkozó indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértési határozat az elkövető személyi számát nem tartalmazhatja.
Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló, többször módosított 1968. évi I. törvény 62. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e jogszabályi rendelkezés megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy két személyazonosító jelrendszer kötelező használata ugyanarra a célra alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító igazolványról szóló 54/1992. (III. 21.) Korm. rendelet 1-3. számú mellékletei alkotmányellenesek, ezért azokat 1994. december 31. napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 21. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e jogszabályi rendelkezés megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az állami népességnyilvántartás működésének átmeneti szabályairól szóló 1991. évi LXXXVII. törvény alkotmányellenességének megállapítása iránti eljárást megszünteti, az e törvénnyel kapcsolatban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt pedig elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz számos olyan indítvány érkezett, amelyekben az indítványozók a személyi szám használatát előíró jogszabályok egyes rendelkezéseit támadják.
1. Az egyik indítványozó a szabálysértésekről szóló, többször módosított 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 62. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezés részbeni megsemmisítését kérte, mert álláspontja szerint az a jogszabályi követelmény, amely szerint a szabálysértési határozatba az elkövető személyi adatait is fel kell tüntetni, alkotmányellenes. A személyi adatok között ugyanis - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 43. § (1) bekezdés a) pontja alapján - a személyi szám is szerepel, így annak határozatba foglalásával tulajdonképpen akárki hozzájuthat bárki személyazonosító kódjához. Az Sztv. 63. § (1) bekezdése szerint a határozatot kézbesíteni kell a kifogás benyújtására, illetőleg a fellebbezésre jogosultnak, s ez így van akkor is, ha a szabálysértési feljelentés alaptalannak bizonyult. Ennek folytán - akár megalapozatlan feljelentéssel is - bárki hozzájuthat más személy személyazonosítójához, ezért ez a törvényi konstrukció az alkotmányos védelem alatt álló személyes adatok sérelmét jelenti, így alkotmányellenes.
2. Egy további indítvány a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító igazolványról szóló 54/1992. (III. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. számú mellékletének 3. pontját támadta. Az R. melléklete az igazolvány kiállításával, nyilvántartásával, kezelésével kapcsolatos eljárást szabályozza. A kifogásolt rendelkezés szerint az igazolvány érvényesítésére, illetőleg kiállítására jogosult szerveknek - többek között - az alábbi adatokat kell nyilvántartásba venni: az igazolvány számát, az igazolvány tulajdonosának nevét, személyi számát, lakcímét és aláírását. Az indítványozó álláspontja szerint az igazolványon feltüntetett személyi számnak bármely nyilvántartásban történő felvétele semmiféle ésszerű célt nem szolgálhat, annál kevésbé, mert az igazolványnak egyedi, vonalkóddal is ellátott - tehát számítógépes adatfeldolgozásra szánt - igazolványszáma is van, amely elegendő és alkalmas az azonosíthatóság követelményének a kielégítésére. Véleménye szerint ezért az a szabályozás, amely a személyi szám megadását az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének feltételéül írja elő, alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az R. 1. és 2. számú melléklete a betegbiztosítási igazolvány képi ábrázolása, amely a 3. számú mellékletben szövegszerűen megkívánt személyes adatokat - így a jogosított személyi számát is - ugyancsak tartalmazza. Ezért az Alkotmánybíróság - a szoros összefüggésre tekintettel - az alkotmányossági vizsgálatot az R. 1. és 2. számú mellékletére is kiterjesztette.
3. További indítványok a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 21. § (1) bekezdését kifogásolták, mert e rendelkezés alapján nem csupán a kezdeményező nevét, lakcímét, de személyi számát is fel kell tüntetni a kezdeményezést tartalmazó íveken. Az indítványozók álláspontja szerint ez a rendelkezés kifejezetten hátráltatja, sőt akadályozza a népi kezdeményezést, mert a köztudatban a személyi szám használatával kapcsolatban tiltó rendelkezés él, ugyanakkor az állampolgárok többsége személyi számát nem ismeri és azt az újkeletű személyi igazolványok már nem tartalmazzák. A törvényi rendelkezésnek egyébként sincs semmiféle alkotmányos indoka.
Időközben a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Pszatv.) 43. §-a a kifogásolt szabályt megváltoztatta. Eszerint a népi kezdeményezést és a népszavazás állampolgári kezdeményezését tartalmazó íveken - az aláírások mellett - a kezdeményező olvasható nevét és lakcímét, valamint természetes személyazonosító adatait vagy személyazonosító jelét kell feltüntetni. A Pszatv. 5. §-a pedig a természetes személyazonosító adatok fogalmába tartozónak a családi és utóneveket, a nők leánykori nevét, a nemet, a születési helyet és időt, valamint az anya családi és utónevét tekinti. A törvény a személyi szám fogalma helyett, új szóhasználatként, a személyazonosító jel fogalmát vezeti be, amely azonban azonos a személyi számmal.
4. Több olyan indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyek az időközben - 1992. október 31-ével - hatályon kívül helyezett, az állami népességnyilvántartás működésének átmeneti szabályairól szóló 1991. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Antv.) egészét, különösen pedig annak 7. § (2) bekezdését támadják, amely azt a rendelkezést tartalmazta, hogy az állampolgár a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzőjének, a köztársasági megbízottnak, valamint az Állami Népességnyilvántartó Hivatalnak, továbbá a lakcím-bejelentési, idegenrendészeti és anyakönyvezési eljárás keretében, végül pedig az útlevélszerv eljárása során köteles a személyi számát megadni. Ezen túlmenően az Antv. 2. számú melléklete további 13 pontban sorolta fel azokat a szerveket, amelyek jogosultak a személyi szám használatára. Az indítványozók ezt a kört is alkotmányellenesnek ítélték, és kérték az Antv. melléklete tekintetében is az alkotmányellenesség megállapítását.
5. Egy indítványozó az Antv. hatályon kívül helyezésével kapcsolatban mulasztásos alkotmányellenesség megállapítását kérte. Álláspontja szerint a törvény hatályon kívül helyezése folytán az Antv. mellékletében felsorolt - elsősorban közigazgatási, hatósági - szervek elvesztették a jogukat a személyi szám használatára, márpedig az normális működésükhöz nélkülözhetetlen. Az így kialakult helyzet pedig ellentmond az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének. Kérte ezért az indítványozó a jogalkotói mulasztás alkotmánysértő voltának a megállapítását, és megfelelő határidő kitűzésével az Országgyűlés felhívását az alkotmányellenes mulasztás megszüntetésére.
II.
Az Alkotmánybíróság, tekintettel a szoros tartalmi kapcsolatra, továbbá arra, hogy a vizsgált indítványok a személyi szám (személyazonosító jel) törvényi, illetve rendeleti szabályozását kifogásolták, elrendelte az ügyek egyesítését és egységes eljárásban való elbírálását.
Az indítványok a kifogásolt rendelkezéseket az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, az 59. § (1) bekezdésével, továbbá az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában kifejtettekkel hozták összefüggésbe.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése - egyebek között - a magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez való alapjogok alkotmányos védelmét biztosítja. A hivatkozott alkotmánybírósági határozat pedig a személyes adatok védelméhez való jog aktív oldalát is figyelembe véve, az információs önrendelkezési jog alkotmányos tartalmát bontotta ki részleteiben és alkotmányos védelmének határait jelölte ki, illetőleg vonta meg.
III.
1. A jogalkotói érvelés szerint az R.-rel bevezetett Betegbiztosítási Igazolványon (a továbbiakban: BI) a személyi szám kötelező használatának elrendelése törvényi felhatalmazáson alapult. Az R. hatálybalépésekor (1992. március 21.) hatályos Antv. 7. § (2) bekezdés c) pontja ugyanis úgy rendelkezett, hogy a személyi számot az állampolgár a törvény 2. számú mellékletében felsorolt eljárásokban az ott felhatalmazott szerveknek köteles kiadni. Az Antv. 2. számú mellékletének 2. és 3. pontja pedig kimondta, hogy a személyi szám használatára jogosultak: a Társadalombiztosítási Főigazgatóság és szervei, illetve a munkáltató (társadalombiztosítási kifizetőhely) a járulékfizetéssel, a nyilvántartással, az adatszolgáltatással kapcsolatos, jogszabályban előírt kötelezettségük teljesítése, továbbá e szervek hatáskörébe tartozó ellátásoknak (szolgáltatásoknak) a jogosultak részére történő megállapítása és folyósítása, valamint ennek ellenőrzése céljából [a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény és a végrehajtása tárgyában kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelet]. További jogosultak: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, valamint az egészségügyi igazgatás szervei, az egészségügyi alap- és szakellátással, a gondozóhálózati ellátással, a vérellátással, a közegészségügyi-járványügyi nyilvántartásokkal kapcsolatos feladataik ellátása céljából. Végül a szociális igazgatás szervei - külön jogszabályban meghatározott - a feladataik ellátásához a személyi szám megadását ugyancsak igényelhetik.
Hivatkozott a népjóléti miniszter arra is, hogy az R. kibocsátására további törvényi felhatalmazást adott a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.) módosítása és kiegészítése tárgyában alkotott 1992. évi IX. törvény, mert annak 44. §-a az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvényt (a továbbiakban: Eütv.) egy 90/A. §-sal kiegészítette, e rendelkezés pedig kimondja, hogy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) és az egészségügyi szolgáltatást nyújtók a tevékenységük ellátásához az alábbi adatokat tartják nyilván: személyi adatok (név, leánykori név, anyja neve, születési helye és ideje, személyi azonosító jel, állampolgárság). Ugyane törvény állapította meg a Tbtv. 119/E. §-át, amely szerint a társadalombiztosítási szervek - ideértve a társadalombiztosítási feladatokat külön jogszabály alapján ellátó munkáltatókat, illetve egyéb szerveket - természetes személyről adatokat személyazonosító jel, illetve társadalombiztosítási törzsszám ("szakazonosító jel") alkalmazásával a társadalombiztosítási ellátások, illetőleg a társadalombiztosítás szerveinek hatáskörébe utalt más ellátások megállapítása és folyósítása, továbbá a társadalombiztosítási alapokat illető befizetések érdekében tarthatnak nyilván.
Mindezekre figyelemmel mind a társadalombiztosítás, mind az egészségügyi ellátóhálózat szervei jogosultak a személyi szám használatára, illetve "jogszerű volt a személyi szám részükre történő átadásának kötelező előírása." - írja a népjóléti miniszter. Ezt a jogosultságot pedig a Pszatv. 37. § (4) bekezdése 1995. évi december 31-ig bezárólag kifejezetten fenntartotta.
2. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatója az Alkotmánybíróság felhívására kifejtette, hogy a BI-n szereplő igazolványszám (a tizenhárom pozíciós arab számokból álló jelcsoport és az ugyanezt jelentő vonalkód) a betegbiztosító igazolvány sorozat- és sorszáma, így az nem személyazonosító. Ezért az egészségügyi nyilvántartás nem a BI számán, hanem a személyazonosító jelen (a személyi számon) alapul, amiből az is következik, hogy a nyilvántartásban nincs párhuzamosság. A BI száma egy dinamikusan változó információ, amelynek alapján a tulajdonosok egy része csak közvetett úton azonosítható, éspedig úgy, hogy az ügyviteli szerv az ún. kontingens nyilvántartásában visszakeresi: melyik érvényesítő szervnek került kiadásra az az igazolványcsomag, amelyből a keresett igazolvány származik, és csak ezután, az érvényesítő szerv által vezetett nyilvántartás alapján állapítható meg az igazolvány tulajdonosa. Közvetlenül csak az ügyviteli szerv hatáskörében kiadott igazolványok tulajdonosait lehet visszakeresni (pl. egyéni vállalkozó stb.). Mivel a hatályos rendelkezések lehetővé teszik, hogy az állampolgárok többféle jogcímen is jogosultak legyenek igazolványra (pl. ha a nyugdíjas nyugdíjasként munkaviszonyban áll) és mivel az is előfordul, hogy munkahelyváltozás esetén az előző munkáltató nem korlátozza az általa kiadott igazolványt, illetve a munkahelyváltozásról a jogszabályban előírt jelentést nem küldi meg, érvénytelen vagy többszörös igazolványok is lehetnek forgalomban. Ezért a BI száma a cél megvalósítására nem alkalmas személyazonosító, annak egyedüli eszköze a személyi szám. Az Alkotmánybíróság felhívására adott válasz utalt arra is, hogy a személyazonosító (személyi szám) használatának megszüntetése értelmetlenné tenné a betegbiztosítási igazolvány alkalmazását, mert ebben az esetben olyanok is kaphatnának az egészségbiztosítás terhére ellátást, akik ezt a jogot a törvényi szabályozás alapján járulékfizetéssel nem szerezték meg, továbbá lehetetlenné válna az elszámolás is a különböző működtetőkkel és egészségügyi intézményekkel.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az alábbiak szerint megalapozottnak, illetőleg megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének oltalma alatt álló személyes adatok védelméhez való jog (információs önrendelkezési jog) alkotmányos tartalmát, valamint e jog kapcsolatát a természetes és a mesterségesen képzett személyazonosítókkal.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján, amely a 11/1990. (V. 1.) AB határozat (ABH 1990, 156.) kihirdetése óta érvényesül, a személyi szám, mint mesterségesen képzett személyazonosító kód, használatának kötelező elrendelése a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog gyakorlásának korlátozását jelenti; ezért annak meg kell felelnie az alapjogi korlátozás mindenkori alkotmányos feltételének, azaz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek.
Az Alkotmánybíróság az idézett 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában (ABH 1991, 40.) pedig általános érvénnyel mondta ki, hogy a korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító jel (személyi szám) alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság határozatában rámutatott arra, hogy az információs önrendelkezési jogot csak elkerülhetetlen esetben lehet alkotmányosan korlátozni, akkor ha a korlátozás elkerülhetetlenül szükséges, és az a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos. Az Alkotmánybíróság kiemelte azt is, hogy az Alkotmány alapján az önrendelkezés korlátozhatatlansága alóli indokolt kivételeket csak törvény határozhatja meg, feltéve, hogy a korlátozás az alapjog lényeges tartalmát nem érinti.
Az Alkotmánybíróság ezért - korábbi határozatával összhangban - alkotmányellenesnek minősítette azt a felhatalmazást, amelynek alapján a nyilvántartott adatok körét a Kormány határozhatta meg.
Az Alkotmányból a személyes adatok felhasználását illetően - az alapjogi védelem szempontjait érvényesítve - a célhozkötöttség elve, és az osztott információs rendszerek alkotmányos követelménye határozható meg. Az Alkotmánybíróság határozatában rámutatott arra is, hogy ha a személyi számot a nem állami szférában is használhatják, ez nemcsak az adott adatfeldolgozónak adhat alkotmányosan elfogadhatatlan hatalmat az érintett felett, de az állam további hatalomnövekedéséhez is vezethet, tekintettel arra, hogy a rendszerek összekapcsolhatósága folytán az itt kezelt adatok ismerete még tovább növelheti az állam által ellenőrizhető privátszférát.
2. Az Országgyűlés 1992. október 27-én fogadta el a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényt (a továbbiakban: Avtv.), majd 1992. november 3-án a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló, már idézett törvényt, a Pszatv.-t.
Az Avtv. szerint személyes adatot általában - az érintett hozzájárulásának hiányában - csak akkor lehet nyilvántartani, ha azt törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet elrendeli. A törvény 2. § 2. pont b) alpontja szerint az egészségi állapotra vonatkozó adat a különleges adat fogalmába tartozik, amely a 3. § c) pontja értelmében akkor kezelhető, ha azt törvény elrendeli. Az 5. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, és csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig.
A Pszatv. 2. § (4) bekezdése alapján állami és önkormányzati szervek a polgártól csak olyan személyes adatokat kérhetnek, melyekre törvény vagy törvényi felhatalmazás esetén önkormányzati rendelet jogosítja őket. E törvény 37. § (1) bekezdése - a jövőre nézve - 1995. december 31-i határnappal a személyazonosító jel használatát megtiltja. A törvény 37. § (4)-(5) bekezdései alapján eddig az időpontig a Társadalombiztosítási Főigazgatóság és szervei - a családi állapottal kiegészítve - a járulékfizetéssel, a nyilvántartással és az adatszolgáltatással kapcsolatos, jogszabállyal előírt kötelezettségük teljesítése érdekében, továbbá e szervek hatáskörébe tartozó ellátásoknak (szolgáltatásoknak) a jogosultak részére történő megállapítása és folyósítása, valamint ezek ellenőrzése céljából a központi állami nyilvántartásból igényelhetik a név és lakcím adatokat, az érintett anyja nevét, állampolgárságát, születési helyét és nemét, a nyilvántartásból való kikerülés körülményeit, valamint személyazonosító jelét is, melyet a polgár is köteles megadni a fenti célokból a társadalombiztosításnak.
V.
1. Az Alkotmánybíróság az Sztv. 62. § (2) bekezdés b) pontjának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt megalapozatlannak találta. Az indítványozó tévesen hivatkozott az Áe. 43. § (1) bekezdésében foglaltakra, mert eszerint az államigazgatási határozat a személyes adatok közül csupán az ügyfél nevét és lakóhelyét (telephelyét) tartalmazza. Az Áe. 3. § (7) bekezdése viszont úgy rendelkezik, hogy a törvény hatálya a szabálysértési eljárásokra nem terjed ki. Ezen az úton tehát nem állapítható meg, hogy az elkövető mely személyi adatait kell a szabálysértési határozatokban feltüntetni.
A Pszatv. 1. § (6) bekezdésében foglalt tilalom folytán azonban a személyi szám feltüntetésére a szabálysértési határozatban nem kerülhet sor, mert a 21. § c) pontja szerint a szabálysértési hatóság a hatáskörébe tartozó szabálysértési eljárásban csak a 17. § (2) bekezdés b) pontja szerinti személyi adatokat jogosult igényelni, ezek között pedig a személyazonosító jel (a személyi szám) nem szerepel. A törvényi rendelkezések szerint tehát a személyi szám feltüntetése a szabálysértési határozatokban tilos.
Kétségtelen ugyanakkor, hogy a támadott rendelkezés - szemben az államigazgatási eljárási törvény megoldásával - pontos és kimerítő felsorolással nem határozza meg azokat a személyes adatokat, amelyek a szabálysértési határozatba foglalhatók. A kifogásolt szabályozás csak "az elkövető személyi adatait" teszi a határozat rendelkező részének kötelező tartalmává, amely törvényi rendelkezés pontatlan és határozatlan, jogtechnikailag kifogásolható, mert magában rejti annak veszélyét, hogy a szabálysértési határozat az elkövető személyi adatai között annak személyi számát is feltüntesse. Ezért az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a szabálysértési határozat az elkövető személyazonosító jelét (személyi számát) nem tartalmazhatja, mert a hatályos adatvédelmi jogszabályok intézmény- és garanciarendszere megköveteli, hogy a jogalkalmazó a támadott törvényhelyet az Alkotmány 59. §-ában alkalmazott információs önrendelkezési joggal összhangban, a Pszatv. idézett rendelkezései szerint értelmezze és alkalmazza.
Ezt meghaladóan azonban az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, mert az a Pszatv. kontextusában nem alkotmányellenes.
2. Az alapjogok szabályozása a formai alkotmányosság tekintetében csak akkor elégíti ki az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt követelményt, ha az törvényi szinten történik. Mindazonáltal az alkotmányos jogokkal ugyancsak kapcsolatban álló, de azokat csupán távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek. Ahogy arra az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991, 297.) rámutatott, nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához viszont feltétlenül törvényi szabályozás szükséges.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító igazolványról szóló R. mindhárom melléklete alkotmányellenes. Az R. mellékletei az igazolvány tartalmául olyan személyes adatok feltüntetését írják elő, amelyek csakis törvényi szabályozás tárgyai lehetnek, figyelemmel az igazolványban feltüntetett személyes adatok felhasználására is. Mivel a formai alkotmányellenesség a köztársasági Alkotmány hatálybalépése után keletkezett, az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az érintett mellékletek megsemmisítését önmagában a formai alkotmányellenesség indokolttá teszi. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint ugyanis alapvető jogokra vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthat meg, s annak gyakorlása csak olyan törvényi korlátozásnak vethető alá, amely az alapvető jog lényeges tartalmát nem érinti. A személyi szám használatának kötelező elrendelése a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító igazolvány felhasználási körében (munkáltató, egészségbiztosítási pénztár, háziorvosi és egyéb egészségügyi szolgálat stb.) a személyes adat védelméhez fűződő alapvető jog [Alkotmány 59. § (1) bekezdés] gyakorlásának korlátozása; ilyen tartalmú rendelkezést kormányrendelet és melléklete nem írhat elő. A Pszatv. kihirdetése 1992. november 30-án történt meg. Az Alkotmánybíróság a törvény 37. § (4) bekezdés a) pontjának a Társadalombiztosítási Főigazgatóság és szervei adatállományára vonatkozó rendelkezését ezért nem tekintheti a korábban alkotott R. és mellékleteire irányadó törvényi felhatalmazásnak. (E törvényi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróság - erre vonatkozó indítvány hiányában - nem folytatta le). De nem tekinthető annak az R. hatálybalépésekor hatályos Antv. hivatkozott 7. § (2) bekezdése és a törvény 2. számú mellékletének 2. és 3. pontja sem.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt arra mutat rá, hogy ilyen felhatalmazással a törvényhozó alkotmányosan nem is élhetett volna. Az univerzális személyi szám ugyanis lényegénél fogva ellentétes az információs önrendelkezési joggal, ezért az Alkotmánnyal csakis az a törvényi szabályozás egyeztethető össze, amely a korlátozott használat mellett is tartalmaz megfelelő szabályozási és ellenőrzési garanciákat. A személyi szám tehát természetéből adódóan közvetlen és jelentős korlátozása az alapjognak, így bevezetéséhez, illetőleg alkalmazásához feltétlenül törvényi szabályozás szükséges.
Ám az Antv. hatályban volt szabálya nem is tekinthető kifejezett törvényi felhatalmazásnak a sérelmezett rendeletalkotásra. Attól eltekintve, hogy ilyen felhatalmazást a törvény kimondottan nem tartalmazott, az R.-rel a jogalkotó a személyi szám használatát új minőségbe és alapvetően új környezetbe helyezte. A személyi számot kötelezően tartalmazó BI ugyanis hármas funkciót tölt be:
- eszköze a házi(gyermek)orvos választásnak;
- eszköze az egészségügyi ellátásra való jogosultság igazolásának;
- végül alapja a működtetők és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár közötti elszámolásnak (R. 1. §). Az R. pedig a személyi számot a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére jogosító és ilyen széleskörű funkciót betöltő igazolvány érvényességi alkotó elemévé tette.
Az R. konstrukciójával szemben a jogalkotói érvelés szerint a szabályozásra felhatalmazást adó Antv. 7. § (3) bekezdése szerint - hasonlóan a jelenleg hatályos törvényi rendelkezéshez - a személyi számot a népességnyilvántartó szervek egymás közötti kapcsolatukban, valamint a részükre adatot szolgáltató szervekkel való kapcsolatukban kizárólag belső azonosítóként használhatják. A 7. § (2) bekezdés c) pontjának az a rendelkezése, hogy a személyi számot az állampolgár az érintett társadalombiztosítási és egészségügyi ellátást végző szerveknek - a törvény 2. sz. mellékletében felsorolt eljárásokban - köteles megadni, az alapjogi korlátozásnak egy egészen más minőségét és konstrukcióját jelentette.
A kormány tehát nem kapott, de alkotmányosan nem is kaphatott felhatalmazást arra, hogy a BI kötelező tartalmává tegye a személyi számot. A korábbi törvényi kötelezés ugyanis egy kommunikációs viszonyt feltételezett az adatalany és az adatkezelő között, amelyben az állampolgár akár vitathatta is, hogy a konkrét kötelezés törvényesen megalapozott volt-e. A közvetlen kommunikációs kapcsolatban az állampolgárnak mindenkor tudomása volt arról, hogy személyi számát mikor és mely adatkezelőnek adta át. Ezzel szemben az igazolványra rávezetett személyi szám felhasználása ellenőrizhetetlenebb és - mint írásban rögzített és egy igénybevételi jogosultságot megalapozó igazolvány alkotó elemét jelentő adat - szélesebb körben válhat ismertté, mint amely adatszolgáltatási kört az Antv. meghatározott.
A BI rendeleti szabályozása minderre tekintettel nem minősül a törvényi korlátozás technikai és részletszabályozásnak, mert a személyi szám felhasználását az igazolvány egészen új funkciókba és környezetbe helyezte. A támadott rendelet mellékletei tehát a törvényi alapjogkorlátozást kiterjesztették, márpedig az alapjogot korlátozó törvényi szabályozást alkotmányosan nem lehet kiterjesztően értelmezni. Minthogy tehát megállapítható a rendeleti szabályozás és az információs önrendelkezési jog, mint alkotmányos alapjog közötti közvetlen, közeli és szoros kapcsolat, az R. mellékletei formailag sértik az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, ezért alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság - tekintettel a súlyos alapjogi sérelem veszélyére - az R. mellékleteinek tartalmi alkotmányellenességére is kiterjesztette az alkotmányossági vizsgálatot.
A 3. számú melléklet 4. pontjának az a rendelkezése, amely szerint az igazolványok egyedi, vonalkóddal is ellátott igazolványszámmal rendelkeznek és ezen felül az igazolványon fel kell tüntetni a jogosult személyi számát is, a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog korlátozása tekintetében tartalmi alkotmányellenességet eredményez. E szabályok az Alkotmánynak a személyes adatok védelmét biztosító 59. § (1) bekezdésével ellentétesek és kifejezetten sértik a fenti alkotmányos szabály törvényi megfogalmazását jelentő, az Avtv. 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést, amely szerint csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, és kizárólag a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint két személyazonosító jelrendszer kötelező használata ugyanarra a célra általában véve is az információs önrendelkezési jog lényeges tartalmának a sérelmét jelenti, ezért alkotmányellenes. A kétféle azonosító megkönnyíti az adatfeldolgozó rendszerek összekapcsolását, kifejezetten nehezíti vagy egyenesen lehetetlenné teszi, hogy a személy kövesse és ellenőrizze az adatfeldolgozás egész útját és folyamatát és nem felel meg az információs önrendelkezési jog gyakorlása legfontosabb garanciájának: a célhozkötöttségnek.
Az alkotmányos alapjogvédelem szempontjából elfogadhatatlan az Országos Betegbiztosító Pénztár főigazgatójának érvelése, amely szerint a BI-n csupán egy személyazonosító szerepel, éspedig a személyazonosító jel (a személyi szám). Ezzel szemben az R. 3. számú mellékletének 4. pontja szerint minden BI egyedi, vonalkóddal is ellátott azonosítót kap. Az igazolvány tartalmazza a biztosított nevét (leánykori nevét), továbbá születési helyét és idejét és lakcímét is (R. 1. és 2. számú melléklet).
Az R. 3. számú mellékletének 3. pontja pedig úgy rendelkezik, hogy az igazolványt kiadásakor, illetőleg érvényesítésekor nyilvántartásba kell venni. A nyilvántartásba pedig be kell vezetni az igazolvány számát, az igazolvány tulajdonosának nevét, lakcímét és személyi számát. Az igazolványszám tehát éppúgy személyazonosító és éppúgy része a nyilvántartásnak, mint a személyi szám. Két személyazonosító jelrendszer kötelező használata ugyanarra a célra pedig alkotmányosan megengedhetetlen. Az, hogy az igazolványszám egy dinamikusan változó információ (pl. munkahelyváltozás esetén új igazolvány kiadására kerülhet sor), továbbá az, hogy ugyanaz a biztosított több igazolvánnyal is rendelkezhet, nem érinti azt a tényt, hogy a nyilvántartás párhuzamos személyazonosító jelrendszert tartalmaz. Az igazolványszám a biztosított nevének (más személyi adatának) feltüntetésével, mint egyedi azonosító, elegendő biztosítéka a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásaira való jogosultság igazolásának. Maga a főigazgató adta elő, hogy az érvénytelen vagy többszörös igazolványok kiszűrése és megszüntetése a - vonalkódon alapuló - gépi feldolgozási rendszer feladata, amellyel szemben elfogadhatatlan az az érvelés, hogy a személyi szám használatának megszüntetése értelmetlenné tenné a BI alkalmazását, mert olyanok kaphatnának az egészségbiztosítás terhére ellátást, akik ezt a jogot járulékfizetéssel nem szerezték meg. Az igazolványt ugyanis az R. 2. §-a alapján az Országos Egészségbiztosítási Pénztár adja ki, és azt a szolgáltatás igénybevétele előtt érvényesíteni kell. A jogosultságot így nyilvánvalóan a kiadási és érvényesítési eljárásban kell ellenőrizni, annak tehát az igazolványon feltüntetett személyi számmal elkerülhetetlen, szükségképpeni közvetlen kapcsolata nincs.
Az R. 3. számú mellékletének 3. pontja szerint az igazolvány érvényesítésére jogosult szerveknek kell intézkedniük az igazolvány érvényességének megszűnéséről és e ténynek a nyilvántartásba való bevezetéséről. Két személyazonosító jelrendszer használata ezekhez az aktusokhoz sem elkerülhetetlenül szükséges. A társadalombiztosítási igazgatás - súlyos alapjogi korlátozások árán - saját munkáját nyilvánvalóan nem könnyítheti. Különösen azon az alapon nem, hogy a BI szám alapján a tulajdonosok egy része csak közvetett úton azonosítható. Az egyedi számazonosítóval és vonalkóddal is ellátott jelrendszer mellett ugyanis csak technikai (számítógépes) adatrögzítés és nyilvántartás kérdése a biztosítottak azonosíthatósága az igazolványszámok alapján. Technikailag ugyanígy egyszerűen megoldható a több igazolvánnyal rendelkező jogosultak nyilvántartása is.
A betegbiztosítási igazolványon a személyi szám feltüntetése, mint többcélú személyazonosító, viszont technikailag megkönnyíti az egészségi állapotra vonatkozó szenzitív adatok összekapcsolását is az érintett más személyes adataival. A személyi számnak az állami szervek körén kívüli használata egyben lehetővé teszi ezeknek a privátszférát érintő adatoknak a közigazgatás engedélyezett nyilvántartásaival való összekapcsolását és ez az állami ellenőrzés fokozódásával, egyúttal a szabadságjogok fokozott veszélyeztetésével járhat. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazolványok egyedi, vonalkóddal is feltüntetett igazolványszáma - a tulajdonos nevével, lakcímével és aláírásával együtt - a társadalombiztosítás egészségügyi szolgáltatásának igénybevételére vonatkozó jogosultság fennállását megfelelően alkalmasak bizonyítani, azaz a cél elérésére önmagukban elegendő adatok, így a személyi szám közlésének és felhasználásának előírása az adatkezelés céljának megvalósításához már nem elengedhetetlen, sőt a cél megvalósításához nem is szükséges; ezért a rendelet mellékletei sértik az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében és 8. § (2) bekezdésében foglaltakat.
A fent kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az R. mindhárom mellékletét alkotmányellenesnek találta, és azokat megsemmisítette. A megsemmisítés időpontjának az Abtv. 43. § (4) bekezdése alkalmazásával történt meghatározásakor figyelemmel volt arra, hogy a jogalkotónak az új igazolvány megalkotására, illetőleg a használatban lévőkről a személyi szám törlésére elegendő idő álljon rendelkezésére.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta, és ezért elutasította azt az indítványt, amely az Nsztv. 21. § (1) bekezdését támadja. A törvény időközben módosított és hatályos szövege szerint a népi kezdeményezést és a népszavazást kezdeményező íveken a kezdeményező természetes személyazonosító adatait vagy személyazonosító jelét kell feltüntetni. A kifogásolt rendelkezés tehát a személyi szám megadását már kötelezően nem írja elő, hanem a kezdeményező választási jogát biztosítja a tekintetben, hogy milyen személyazonosítókkal kíván kezdeményezőként részt venni, illetőleg a kezdeményező íveken szerepelni. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányosan nem kifogásolható az, ha addig az időpontig, amíg a személyazonosító jelet az állami szervek meghatározott köre használhatja, a kezdeményező állampolgárnak önrendelkezési jogát gyakorolva, szabadságában áll dönteni, hogy természetes személyazonosítóit vagy személyi számát tünteti fel a kezdeményező íveken. Alapjogi korlátozás hiányában a törvényi rendelkezés alkotmányellenessége nem állapítható meg, az alternatív szabályozás az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, illetőleg 8. § (2) bekezdését nem sérti, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására és a megsemmisítésre vonatkozó indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az Antv. alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárását, tekintettel arra, hogy a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette és ezzel az indítványok tárgytalanná váltak, megszüntette, mert az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében csak hatályos - de legalábbis meghatározott körben még alkalmazandó - jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. Ugyane törvénnyel összefüggésben megalapozatlannak ítélte az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Ezeknek az együttes feltételeknek a fennállása hiányában az indítvány megalapozatlan.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró