119/B/1992. AB határozat
a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 18. § (4) bekezdése, a közúti járművezetők utánképzéséről szóló 139/1991. (X. 29.) Korm. rendelet 3. § (1) és (3) bekezdése, valamint 4. számú melléklete alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 18. § (4) bekezdése, a közúti járművezetők utánképzéséről szóló 139/1991. (X. 29.) Korm. rendelet 3. § (1) és (3) bekezdése, valamint 4. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában benyújtott indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a közúti járművezetők utánképzésével kapcsolatos igazgatásrendészeti feladatokról szóló 6/1991. (XII. 23.) ORFK Igazgatásrendészeti Főo. intézkedés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában benyújtott indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedés rendőrhatósági igazgatásáról szóló 20/1990. (VIII. 6.) BM rendelet 5. § (7) bekezdés a) pontjának, valamint a Rendelet végrehajtásáról szóló 58/1990. (Bk. 17.) BM utasítás 31. pontjának alkalmazása mindazon esetekben alkotmányellenes volt, amikor az utánképzésre kötelezés 1992. január 1-jét megelőzően keletkezett ügyekben történt.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyek a közúti járművezetők utánképzésével kapcsolatos jogi szabályozást támadják. Az indítványok előterjesztői vitatják az utánképzés intézményének létjogosultságát, különösen pedig az annak elrendelésével kapcsolatos igazgatásrendészeti eljárás alkotmányosságát (eljáró hatóságok, kötelezés időbeli hatálya, vizsgakötelezettség előírása).
1. A közúti járművezetők utánképzésének jogintézményét a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.) vezette be, 1988. július 1-jei hatállyal. A Kötv. 18. § (4) bekezdése értelmében: "Utánképzésre kell kötelezni azt a járművezetőt:
a) akinek a vezetői engedélyét közlekedési bűncselekmény vagy szabálysértés miatt visszavonták, annak visszaadása előtt, illetőleg
b) aki sorozatosan megszegte a közúti forgalomra vonatkozó szabályokat és emiatt a szabálysértési hatóság - határozatban - szabálysértési bírsággal sújtotta."
Ezek a rendelkezések azonban - a végrehajtási szabályok hiánya miatt - 1992. január 1-jéig nem realizálódhattak.
A Kötv. hatálybalépésekor a kormányzat nem volt felkészülve az utánképzés azonnali megkezdésére, a részletes jogi szabályozás kidolgozása és a szakmai bázis létrehozása pedig időeltolódást eredményezett. A közúti járművezetők utánképzéséről szóló 139/1991. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) csak 1992. január 1-jén lépett hatályba. A Vhr. hét utánképzési programot határozott meg, attól függően, hogy az utánképzésre kötelezett közlekedési képzettségének hiányosságát kell-e megszüntetni (I-II. program), vagy közlekedési magatartásán, kultúráján szükséges-e változtatni (III-IV. program). A közlekedési képzéssel foglalkozó program lezárásaként a Vhr. elméleti vagy gyakorlati vizsgát írt elő.
Időközben azonban a közúti közlekedés rendőrhatósági igazgatásáról szóló 20/1990. (VIII. 6.) BM rendelet (a továbbiakban: BMr.) és annak végrehajtási utasítása - az 58/1990. (Bk. 17.) BM utasítás - már szabályozási körébe vonta az utánképzést. A BMr. az utánképzéssel kapcsolatos eljárást a rendőrkapitányságok hatáskörébe utalta, a vezetői engedély visszaadásának feltételeként pedig az után-képzésen való részvétel igazolását írta elő. Az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztálya 6/1991. (XII. 23.) intézkedésének közreadását követően a rendőrhatóságok ún. kiegészítő határozatokat hoztak, amelyekben a vezetői engedély visszavonásáról szóló határozatokat kiegészítették az utánképzésre kötelezéssel. Ezeket a visszamenőleges hatályú intézkedéseket azzal indokolták, hogy az intézmény jogalapja már a Kötv. hatálybalépése óta létezik.
2. Az utánképzés hatályos szabályozását az indítványozók több tekintetben alkotmányellenesnek tartják. Így vitatják a rendőrhatóság eljárási jogosultságát, az utánképzéshez esetenként kapcsolódó vizsgakötelezettséget, valamint az utánképzés utólagos (visszamenőleges hatályú) elrendelését.
2.1. Több indítványozó az intézményt arra hivatkozva támadja, hogy az a jogsértő cselekményhez kapcsolódó fő- és mellékbüntetésen (pénzbírság és járművezetéstől eltiltás) túlmenő joghátrány ("többletjogfosztás"), melynek alkalmazását ráadásul egy miniszteri rendelet - a BMr. - utal rendőrségi hatáskörbe.
Álláspontjuk szerint az utánképzésre kötelezés - bár elvileg közigazgatási hatósági joghátrány, - alkalmazását és elrendelésének indokát tekintve a valóságban a büntető szankciókhoz kapcsolódó további szankció, melynek kiszabására csak a bíróság lenne jogosult [Alkotmány 50. § (1) bek.]. Az indítványozók külön is kifogásolják, hogy a hatáskör miniszteri rendeletben történt megállapítása nincsen összhangban a jogalkotásról szóló 1987. évi XII. törvény (a továbbiakban: Jat.) 8. § (1) bekezdésében foglaltakkal ("A miniszter feladatkörében és törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."). Ezen álláspont képviselői tehát ún. jogforrástani alkotmányellenességet is jeleznek [Alkotmány 7. § (2) bek.].
2.2. Az indítványozók véleménye szerint a Kötv. végrehajtási szabályaiban előírt vizsgakötelezettség ellentmond a Btk. 58-59. §-aiban szabályozott "járművezetéstől eltiltás" mellékbüntetés szabályainak. A Btk. 57. § (3) bekezdése ugyanis ehhez kapcsolódóan úgy rendelkezik, hogy a bíróság a járművezetés újbóli gyakorlását a jártasság igazolásától teheti függővé.
Álláspontjuk szerint a Btk.-ban foglalt járművezetéstől eltiltás időtartamának lejártát követően csak akkor áll fenn újbóli vizsgakötelezettség, ha azt a bíróság határozatában külön elrendelte. Ezzel a jogszerű gyakorlattal ellentétes, hogy egy kormányrendelet alapján a rendőrhatóság a vizsgakötelezettséget közlekedési bűncselekmény elkövetése miatt is az engedély visszaadásának feltételévé teheti. Ezáltal ugyanis a rendőrhatóság bírói hatáskört von el, azaz sérti az Alkotmány 45. § (1) bekezdését, amely szerint a Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a bíróságok gyakorolják. Az indítványozók jelzik továbbá, hogy a Vhr. szabályai jogforrástani alkotmányellenességet mutatnak, ha azokat a Btk. törvényi szintű szabályaival vetjük össze [Alkotmány 7. § (2) bek.].
2.3. Az indítványozók szintén alkotmányellenesnek tartják, hogy a Vhr. 1992. január 1-jén történt hatálybalépését követően a rendőrhatóságok utánképzésre kötelezték mindazokat, akiknek gépjárművezetői engedélyét a Kötv. hatálybalépése után (1988. július 1.) vonták vissza.
Álláspontjuk szerint - mivel a Vhr. hatályba léptető rendelkezése (5. §) nem intézkedik a folyamatban lévő ügyekről -, az utánképzés azzal az indokkal sem rendelhető el, hogy az intézmény jogalapja már korábban (az engedély visszavonásának időpontjában) létezett. A Kötv. 18. § (4) bekezdésének mintegy három és fél évet követően történő tényleges hatályba léptetése nem felel meg a Jat. 12. § (3) és (4) bekezdésében foglalt követelményeknek (a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon az alkalmazására való felkészülésre, illetőleg azt a végrehajtási jogszabályokkal egyidőben kell hatályba léptetni), ami végső soron ellentétes az Alkotmány 7. § (2) bekezdésével. A szabályszegő cselekmények elkövetésekor tartalmában még ismeretlen (kidolgozatlan) jogkövetkezmény visszaható hatályú alkalmazása sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét is [Alkotmány 2. § (1) bek.]. Ezért többen perben támadták meg az igazgatásrendészeti határozatokat, a különböző értelmezésre lehetőséget adó szabályozásra vonatkozóan azonban nem alakult ki egységes bírói gyakorlat.
II.
Az indítványok csak részben megalapozottak.
1. A közúti járművezetők utánképzésének - több európai és tengeren túli államban is alkalmazott - intézményét a Kötv. 1988. július 1-jei hatállyal vezette be hazánkban. A törvény miniszteri indokolása szerint utánképzésre akkor kerül sor, ha a járművezetőről a közúti forgalomban az derül ki, hogy hiányos a közúti képzettsége, vagy nem megfelelő a közlekedési magatartása, kultúrája. Az utánképzés lényege, hogy a vezető szembekerül önhibás viselkedése elemzésével, s szervezett szakirányú segítséget kap annak kedvező irányú megváltoztatásához. Amennyiben az utánképzés során a kötelezett közlekedési képzettségének hiányosságát kell megszüntetni, az utánképzés elméleti vagy gyakorlati vizsgával zárul (egyéb esetekben nincsen vizsgakötelezettség).
Az utánképzésre kötelezés ilyen módon nem a büntető szankcióhoz kapcsolódó további szankció, hanem olyan hatósági kötelezés, amely a közúti közlekedés biztonságát szolgálja. Az intézmény célja nem a büntetés, hanem a vezető biztonságos közlekedésre való alkalmassá tétele. Az utánképzés törvényi szabályozáson (Kötv.) alapuló önálló igazgatásrendészeti intézmény.
A közúti járművezetés hatósági engedélyhez kötött tevékenység [Kötv. 5. § (2) bek., 30/1988. (IV. 21.) MT rend. 2. § (1) bek.]. A gépjárművezetésre jogosító vezetői engedélyt a rendőrhatóság adja ki, illetőleg - amennyiben e tevékenység gyakorlásának feltételei már nem állnak fenn - az engedélyt időlegesen vagy végleg visszavonja [BMr. 2. § (2) bek. a) pont, 5. § (1) bek.)] A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) a rendőrség feladatkörébe utalja közlekedési hatósági és rendészeti feladatok ellátását [Rtv. 1. § (2) bek. e) pont], majd a belügyminisztert hatalmazza fel, hogy rendelettel szabályozza a rendőri szervek feladat- és hatáskörét [Rtv. 101. § (1) bek. a) pont]. Mivel az utánképzésre kötelezés a Kötv. törvényi szabályozásán alapuló önálló igazgatásrendészeti intézmény, az Rtv. felhatalmazása alapján a vele kapcsolatos hatáskörök miniszteri rendelettel is szabályozhatók.
2. A Btk. 58-59. §-a mellékbüntetésként jelöli meg a járművezetéstől eltiltást, amely végleges hatályú vagy meghatározott ideig tart. Az ítéletben meghatározott idő lejártával az eltiltás hatálya megszűnik, kivéve ha - a Btk. 57. § (3) bekezdése alapján - a bíróság a járművezetés újbóli gyakorlását a jártasság igazolásától teszi függővé. (A büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr. 73. § (2) bekezdése értelmében ezt a rendőrségnél kell igazolni.) A Kötv. 18. § (4) bekezdése alapján elrendelt utánképzés fogalmilag szintén feltételezi a pótképzés eredményességének ellenőrzését, ami vizsga formájában is történhet [Vhr. 3. § (1) és (3) bek., 4. sz. melléklet].
Kétségtelen, hogy az utánképzés keretében érvényesített vizsgakötelezettség a jártasság igazolására szolgál - hasonlóan miként az a Btk. 59. § (2) bekezdése alapján történhet -, ebből a hasonlóságból azonban nem következik, hogy egyedül a bíróság írhatná elő a jártasság igazolását. Megteheti ezt a rendőrhatóság is, a közúti forgalomra vonatkozó szabályok megszegése miatt, a Kötv. 18. § (4) bek. a)-b) pontjai szerint. A közúti járművezetés ugyanis hatósági engedélyhez kötött tevékenység (a vezetői engedélyt a rendőrhatóság adja ki), s amennyiben az engedély kiadásának feltételeit illetően kétség merül fel, a rendőrhatóság az engedély feltételeinek igazolását akár vizsga formájában is követelheti.
Az indítványozók - egyebek mellett - azt sérelmezték, hogy két azonos szintű jogszabály: a Btk. és a Kötv. egyes rendelkezései álláspontjuk szerint nem állnak összhangban egymással. A törvényi rendelkezések esetleges ellentmondásának jogértelmezéssel való feloldása, illetőleg a törvények hatályának korlátozása azonban az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a és a Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító egyéb törvényi rendelkezések alapján nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványokat elutasítja.
A 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy "meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének sérelmével jár együtt, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet." (ABH 1991. 175-176.) Mivel az utánképzésre (és vizsgára) kötelezés a büntetőjogi felelősségtől független, törvényi szabályozáson alapuló önálló igazgatásrendészeti intézkedés - tartalmában a közlekedés biztonságát szolgálja, s nem megtorló jellegű szankció - a bíróság hatáskörének elvonása, s így anyagi alkotmányellenesség nem állapítható meg. A szabályozási probléma megszüntetése a törvényalkotás feladata.
3. Az utánképzés tartalmát és rendjét meghatározó Vhr. hatálybalépését követően a legfőbb vitatott kérdés az volt, hogy kötelezhető-e utánképzésre az a járművezető, akinek vezetői engedélyét a Kötv. hatálybalépését követően, de még a Vhr. hatálybalépését megelőzően vonták vissza. E tárgyban az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztálya a 6/1991. (XII. 23.) számú intézkedésében foglalt állást, melynek eredményeként a rendőrkapitányságok ún. kiegészítő határozatokat hoztak: a vezetői engedély visszavonásáról szóló alaphatározatokat kiegészítették az utánképzésre kötelezéssel. Az érintett állampolgárok többsége a kiegészítő határozatok ellen a bírósághoz fordult.
A végrehajtásra vonatkozó jogszabályok kibocsátásának időbeni eltolódása és a hatálybalépésre vonatkozó rendelkezések hiányos meghatározása miatt a folyamatban lévő ügyekre nézve az utánképzés alkalmazhatósága tekintetében többféle bírói jogértelmezés alakult ki. Az egyik álláspont szerint a Kötv. hatálybalépése óta elkövetett cselekmények esetén is alkalmazható - mivel jogalapja a Kötv. rendelkezése óta létezik -, a másik álláspont szerint viszont nem rendelhető el az utánképzés, mert a Vhr. a folyamatban lévő ügyekre nem írja elő az alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozás a Kötv. megalkotásakor figyelmen kívül hagyta a Jat. 12. §-ának (3) bekezdésében foglaltakat (a törvény hatálybalépésének időpontját nem úgy határozta meg, hogy kellő idő maradjon az alkalmazására való felkészülésre), a végrehajtó hatalom pedig - azáltal, hogy a Kötv. 18. § (4) bekezdéséhez kapcsolódó végrehajtási szabályt három és fél év késedelemmel bocsátotta ki - a Jat. 12. § (4) bekezdésében foglaltakat (a Kötv.-nek és a Vhr.-nek egyidőben kellett volna hatályba lépnie). A Vhr. csak 1992. január 1-jén lépett hatályba, s nem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy szabályait a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell. A Jat. 12. §-ának (2) bekezdése alapján jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A jogbiztonság feltétele továbbá, hogy állampolgárral szemben csak az elkövetés idején már hatályban lévő jogszabályban meghatározott joghátrány alkalmazható. Az utánképzés csak a Vhr. hatálybalépésével vált alkalmazható jogintézménnyé, addig részletesebb tartalma lényegileg ismeretlen volt.
Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint mindezen körülmények a jogalkalmazás körében olyan jogbizonytalanságot idéztek elő, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos követelményét alkotó jogbiztonságot. Az alkotmánybírósági gyakorlat különösen szigorú és következetes a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmának érvényre juttatása terén.
A Vhr. visszamenőleges hatályú alkalmazását jelentő kiegészítő határozatok kibocsátását a 6/1991. (XII. 23.) ORFK intézkedés írta elő. Az intézkedés ma már nem hatályos, azt még 1992. március 3-án hatályon kívül helyezték. Az Alkotmánybíróság hatásköre az absztrakt normakontroll esetén csak azoknak a jogszabályoknak az alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az eljárás időpontjában hatályosak. Az állami irányítás egyéb jogi eszközének számító ORFK intézkedés alkotmányossági vizsgálata akkor lehetséges, ha az ilyen jogszabály vizsgálatát egyedi (konkrét) esetben az eljáró bíró kezdeményezi az előtte folyamatban lévő perben, illetve ha az alkalmazhatóság kérdése alkotmányjogi panasz kapcsán merül fel [10/1992. (II. 5.) AB hat., ABH 1992. 76.]. Jelen ügyben ez a feltétel nem valósult meg, ezért az Alkotmánybíróság az ORFK intézkedés visszaható hatályú megsemmisítésének kérdésével nem foglalkozott.
A hivatkozott ORFK intézkedés alapján elrendelt utánképzési határozatok túlnyomó többsége már teljesedésbe ment. A lezárt eljárásokba való beavatkozást az alkotmánybírósági törvény csak akkor írja elő, ha azt más, a jogbiztonsággal kon-kurráló jogállami elv megköveteli. Így - az alkotmányos büntetőjog alapelveivel összhangban - kötelező a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálata az elítélt javára, de ezekben az esetekben is csak akkor, ha az elítélt nem mentesült a hátrányos következmények alól [Abtv. 43. § (3) bek.]. Az utánképzésre kötelezés azonban - mint korábban részletes kifejtésre került - nem büntetés, hanem igazgatásrendészeti intézkedés, így az Alkotmánybíróság a lezárt jogviszonyokba nem is avatkozhatna be, azaz nem rendelhetné el a közigazgatási (rendőrhatósági) határozatok felülvizsgálatát.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az utánképzésre kötelezés visszaható hatályú elrendelése alkotmányellenes volt.
Budapest, 1997. március 24.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró