BH+ 2013.1.39 Törvénysértő az az önkormányzati SZMSZ, amely az önkormányzat költségvetéséhez képviselői módosító javaslat benyújtását a főpolgármester egyetértéshez köti abban az esetben, ha a módosító javaslat forrásként a költségvetési tartalékot jelöli meg. [1990. évi LXV. tv. 19. § (1) bek.]

I.

1. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 55/2010. (XII. 9.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Kgy.r.) 15. § (3) bekezdése, 36. § (3) bekezdése, 62. § (1) bekezdés utolsó mondatának a "főjegyző munkáját a főpolgármester irányítja" szövegrésze, a Kgy.r. 2. sz. melléklete II. 9.2. pontja utolsó mondatának az "illetve csak a főpolgármesterrel való előzetes egyeztetés és egyetértés esetén jelölhető meg" szövegrésze, a Kgy.r. 5. számú melléklete Pénzügyi és Ellenőrző Bizottság 4. pont alatti "Az érintett kérésére a költségtérítést - alapul véve legalább fél év igazolt és szükséges költségeit - átalányként is megállapíthatja" szövegrésze felülvizsgálatát és megsemmisítését kérte.

2. Az indítványozó a Kgy.r. 2. számú melléklete II. 9.2. pontjával összefüggésben kifejtette, hogy e szabály tartalmazza a költségvetési rendelet előkészítésre vonatkozó egyedi rendelkezéseket, így a forrásigényt támasztó módosító indítványok megtételének feltételeit is. Ennek keretében úgy rendelkezik, hogy "forrásként az általános tartalék illetve egyéb tartalék nem, illetve csak a főpolgármesterrel való előzetes egyeztetés és egyetértés esetén jelölhető meg". Az indítványozó véleménye, hogy a főpolgármester e téren fennálló jogosultsága korlátozza a Fővárosi Közgyűlés tartalék feletti rendelkezési jogát. Sem az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.1.) sem más jogszabály nem teszi lehetővé, hogy normatív módon a főpolgármester hozzájárulásához kössék a Közgyűlés tartalék feletti rendelkezési jogát, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdésével ellentétben képviselői jogot is sért, amennyiben a benyújtandó módosító indítvány tartalmát korlátozza.

3. 2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk. (2) bekezdés c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 72. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.

Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványt áttette a Kúriára.

4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján 30 napos határidő tűzésével megküldte az indítványt Budapest Főváros Önkormányzatának az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából.

Az állásfoglalásban kifejtettek szerint a Kgy.r. 15. § (3) bekezdését, 36. § (3) bekezdését és 62. § (1) bekezdését érintő indítványozói felvetéseknek megfelelő módosító szövegjavaslat kerül a Közgyűlés 2012. áprilisi ülésére, ezzel ezek a kérdések megoldódnak.

Az állásfoglalás továbbá kitért arra, hogy a Kgy.r. 2. számú melléklete II. 9.2. pontja nem törvénysértő, mert az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.2.) 24. §-a, valamint a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat-és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Hatásköri törvény) 139. § (1) bekezdés a) pontja szerint az egyensúlyi követelményeknek megfelelő költségvetésért a főpolgármester felelős. Figyelembe kell venni azt is, hogy a Budapest Főváros Önkormányzata 2012. évi összevont költségvetéséről szóló 14/2012. (III. 20.) Főv.Kgy. rendelet 20. §-a a tartalékok feletti rendelkezési jogot jelentős részben a főpolgármesterre ruházta át. A Fővárosi Önkormányzat véleménye szerint mivel a törvények alapján az egyensúlyi követelményeknek megfelelő költségvetésért a főpolgármester felelős, így a költségvetést érintő bármely módosításhoz "feltétlenül szükséges legalább a főpolgármester véleményének kikérése".

Végül az állásfoglalás arról tájékoztatta a Kúria Önkormányzati Tanácsát, hogy a Fővárosi Közgyűlés 78/2011. (XII. 30.) Főv.Kgy. rendelete (a továbbiakban: Mód.1.) 2011. december 31-ével hatályon kívül helyezte a Kgy.r. 5. számú mellékletének Pénzügyi és Ellenőrző Bizottság 4. pont alatti rendelkezését, ezért az indítványozó e kifogása okafogyottá vált.

5. A fenti állásfoglalásban foglaltaknak megfelelően Budapest Főváros Közgyűlése elfogadta a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 55/2010. (XII. 9.) Főv. Kgy. rendelet módosításáról szóló 31/2012. (V. 8.) Főv. Kgy. rendeletét (a továbbiakban: Mód.2.), amelyben a Közgyűlés az indítványozó által jelölt törvénysértéseket - a Kgy.r. 2. számú melléklete II. 9.2. pontjával összefüggésben kifejtettek kivételével - megszüntette. Az indítványozó ezért ezek tekintetében az indítványát visszavonta.

Fenntartotta viszont a törvényellenesség vizsgálatára irányuló kérelmet a Kgy.r. 2. számú melléklete II. 9.2. pontjára, illetve korábbi indítványát e tekintetben kiegészítette. E szerint az Áht.1. időközben hatályát vesztette így ez alapján nem indokolt a vizsgálat, viszont a képviselői jogok korlátozása miatt igen. Az Ötv. 19. § (1) bekezdése szerint a települési képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében. A Kgy.r.-ben szabályozott egyetértési jog a képviselő Ötv.-ben biztosított jogát - a benyújtható módosító indítvány szabadságát - korlátozza, mert főpolgármesteri egyetértés hiányában kizárt az indítvány napirendre kerülése. A Kormányhivatal álláspontja szerint a véleményezési jog illetve az egyeztetési kötelezettség - mivel a főpolgármester a költségvetés egyensúlyáért felelős személy - nem korlátozná, az egyetértési jog azonban egyértelműen gátolja a módosító indítvány napirendre kerülését. A Kgy.r. 2. számú melléklete II. 9.2. pont meghatározott szövegrésze így az Ötv. 19. § (1) bekezdésébe ütközik, kérte ezért annak megsemmisítését.

II.

Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.

1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között meghatározza szervezeti és működési rendjét. E szabály a szervezet kialakításának joga mellett rögzíti a működési rend önálló kialakításának jogát is. Ennek alapján az önkormányzati szabályozás, azaz a szervezeti és működési szabályzat rendezési körébe tartozik az ülés menetének, a tanácskozás rendjének, a kérdések, a hozzászólások, a vita lezárása stb. részletes szabályainak meghatározása. Az Ötv. 18. § (1) bekezdés szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatát rendeletben határozza meg.