A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5032/2017/4. számú határozata

Tihany Község Önkormányzata Képviselő-testülete közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 13/2013. (VII. 04.) önkormányzati rendelete 1. § (4) bekezdése, valamint 4/A. §-a törvényességi vizsgálatáról

Az ügy száma: Köf.5032/2017/4.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt, a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Alapvető Jogok Biztosa

Az érintett önkormányzat: Tihany Község Önkormányzata Képviselő-testülete

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Herczeg Attila ügyvéd

Az ügy tárgya: A közösségi együttélés szabályairól szóló önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Tihany Község Önkormányzata Képviselő-testülete közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 13/2013. (VII. 04.) önkormányzati rendelete 1. § (4) bekezdése, valamint 4/A. §-a törvénysértő, és ezért azokat megsemmisíti;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az Alapvető Jogok Biztosánál beadványozó a Tihany Község Önkormányzata Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 13/2013. (VII. 04.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) a "jogellenesen végzett különleges személyszállító szolgáltatás" rendelkezéseit sérelmezte. A panaszos álláspontja szerint aggályos, hogy a különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatás feltételeiről, a kisvonat várakozó helyek létesítésének és igénybevételének rendjéről szóló önkormányzati rendelet szabályainak megszegését az önkormányzat a közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartásnak jelöli meg, ezt ekként szankcionálja, és így akár 2 000 000 Ft-ig terjedő bírsággal is sújtható az üzemben tartó. A panaszos e körben arra is hivatkozott, hogy a kisvonat lassú járműnek minősül, és ha érvényes forgalmi engedéllyel rendelkezik, közúti forgalomban részt vehet, természetesen a közúti szabályok betartása mellett. Ha ezt megszegik, közúti szabálysértést követnek el, így a közösségi együttélés rendeletben előírt szankció többes és egyúttal tiltott szankcionáláshoz is vezethet.

[2] A panasz alapján az Alapvető Jogok Biztosa vizsgálatot indított és megkereste Tihany Község Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) polgármesterét, valamint a Veszprém Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottját.

[3] A megkeresésre válaszolva a polgármester azt a tájékoztatást adta, hogy a 2005. évtől mindösszesen 3 db kisvonat közlekedett Tihany község önkormányzati területén, az önkormányzat által kialakított megállóhelyeket használva. 2008-ban azonban az egyik kisvonatos cég egy újabb kisvonatot is beállított, így akkor már 4 kisvonat közlekedett Tihany területén. Az önkormányzat annak érdekében, hogy "a rendet helyreállítsa", közterület-használat engedélyezésével kapcsolatos rendeletét akként módosította, hogy a kisvonatos személyszállítást engedély megadásához kötötte, pályáztatta. A települést néző kisvonatok száma maximalizálva lett a rendeletben, ennek érdekében Tihany község közigazgatási területére - pályázat útján - 3 kisvonat kaphat közterület használati engedélyt, tekintettel arra, hogy a közúti közlekedésben ennél nagyobb számban részt vevő kisvonat indokolatlanul és jelentősen korlátozná a település közlekedését. Ezt szakértői vélemény is alátámasztja. A kisvonatok az önkormányzat képviselő-testülete által jóváhagyott, a közút kezelője által engedélyezett útvonalon közlekednek. A kisvonat várakozóhelyek határozott idejű használatára pedig az önkormányzat szintén nyílt pályázatot írt ki, és a pályázaton nyert ajánlattevőkkel a közterületi-használati megállapodás megkötésére került sor, a nyertes ajánlattevők a szerződés értelmében 3 millió forint közterület-használati díjat fizetnek az önkormányzatnak.

[4] A polgármester tájékoztatása szerint a pályázatból kizárt, korábban kisvonatot működtető cég évek óta a szabályokat felrúgva továbbra is személyszállítási tevékenységet végez Tihany község területén. A település számára problémát jelent ez, a közlekedés-biztonsági kockázatok miatt is. Az érvényes közterületi-használati engedéllyel nem rendelkező kisvonatos vállalkozás folyamatos jogsértés keretében a közterületi-használati engedélyhez kötött tevékenységet jogellenesen, engedély nélkül és a kijelölt megállóhelyek igénybevétele nélkül végzi úgy, hogy a település közútjai forgalmát - különösen nyáron - akadályozza, illetve időnként ellehetetleníti. Az engedéllyel rendelkező szolgáltatók több esetben is aggályukat fejezték ki, hogy míg ők az önkormányzatnak kifizetett közterület-használati díj ellenében végzik a tevékenységüket, addig más, minden jogszabályi előírást felrúgva végezheti ugyanezt a tevékenységet.

[5] A Veszprém Megyei Kormányhivatal arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a jogellenesen, balesetveszélyesen közlekedő vállalkozások hatékony szankcionálása érdekében a Képviselő-testület által módosított Ör. alapján valóban lehetőség van a jogellenesen különleges személyszállítást végző járművezetővel szemben 200 000 Ft, az üzembentartóval szemben 2 millió forint közigazgatási bírság kiszabására. A kormányhivatal álláspontja szerint az Ör. szabályozása összhangban áll a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) előírásaival.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[6] Az indítványozó Alapvető Jogok Biztosa az Ör. más jogszabállyal való összhangjának vizsgálatát kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál, és kérte, hogy a Kúria semmisítse meg az Ör. 1. § (4) bekezdését és 4/A. §-át. A 4/A. § (1), (2) és (3) bekezdését még külön további indokokra hivatkozással is törvénysértőnek tartotta. Összességében kérte az Ör. 1. § (4) bekezdés és 4/A. § egészének a megsemmisítését.

[7] Az indítvány szerint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 143. § (4) bekezdés d) pontja tartalmazza, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletben határozza meg a közösségi együttélés alapvető szabályait. Az indítványozó szerint az önkormányzat "a jogellenesen végzett különleges személyszállítási szolgáltatás" tevékenységének tilalmazása során az Mötv.-ben kapott felhatalmazás keretén túlterjeszkedik, a szabályozás szabálysértési normákat ismétel, illetőleg magasabb szintű államigazgatási normák által szankcionált tevékenységet szankcionál. Mindezek miatt az Ör. más jogszabállyal való összhangjának a vizsgálata szükséges.

[8] Az indítványozó szerint az Ör. 1. § (4) bekezdése ellentétes a Ket. 13. § (2) bekezdésével, mivel - erre irányuló Ket. szerinti szubszidiárius szabály hiányában - felhatalmazást ad magának a Ket.-től eltérő rendelkezések alkalmazására.

[9] Az Ör. 4/A. §-a ellentétes az Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontjával és (2) bekezdésével. A személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Személyszállítási törvény) felhatalmazásán alapuló, a különleges személyszállítást és szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítás és szolgáltatás feltételeiről, a kisvonat várakozó helyek létesítésének és igénybevételének rendjéről szóló 11/2016. (VII. 8.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Kisvonat rendelet) szabályainak megtartását ugyanis a közösségi együttélés szabályainak körébe vonja, és e körben azt közigazgatási bírság kiszabásával szankcionálja.

[10] Az Ör. 4/A. § (1) bekezdése ellentétes a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 20. § (1) bekezdés a) és b) pontjával, mivel olyan cselekményt nyilvánít a közösségi együttélés alapvető szabályaiba ütközőnek, amely esetében magasabb szintű ágazati törvény már közigazgatási bírság alkalmazását rendeli.

[11] Az Ör. 4/A. § (2) bekezdése ellentétes a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 224. §-ával, mivel lényegében a közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértési tényállását ismétli, illetőleg specializálja.

[12] Az Ör. 4/A. § (3) bekezdése ellentétes a Ket. 143. §-ával, mivel a biztosítási intézkedést elrendelő végzéssel szemben önálló fellebbezésnek van helye, így abban az esetben, ha a jegyző a jármű visszatartását, mint biztosítási intézkedést rendeli el az Ör. alapján, nem hoz erről alakszerű döntést, és így kizárja az ügyfelek jogorvoslati jogát.

[13] A Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján megkereste az érintett önkormányzatot állásfoglalása kifejtése végett. Az önkormányzat állásfoglalása szerint felhatalmazással rendelkezik arra, hogy hatósági eljárásaikban a Ket.-től eltérő módosított szabályokat alkossanak, és eljárásaikat kivonják a törvényi szabályok hatálya alól.

[14] Az Ör. 4/A. §-ával kapcsolatos indítványozói álláspontot érintően az önkormányzat állásfoglalása az, hogy Tihany községben helyi sajátosságnak tekinthető a települést néző "kisvonatokkal" történő személyszállítás. Az Mötv. indokolásában pedig megállapítható, hogy a helyi közösségi együttélés szabályait a helyi sajátosságot alakítják, ebből következően a normák megalkotásánál nem lehet figyelmen kívül hagyni az adott településre jellemző helyi társadalmi viszonyokat és sajátosságokat. A Személyszállítási törvény lehetőséget ad a települési önkormányzatnak arra, hogy a környezet és a lakosság érdekeinek figyelembevételével rendeletben állapítsa meg az ilyen szolgáltatást nyújtó jármű környezetvédelmi tulajdonságára, műszaki felszereltségére és külső megjelenésére vonatkozó helyi szabályokat. Lehetősége van továbbá meghatározni a szolgáltatás által igénybe vehető helyi közutakat, valamint megállóhelyeket. A Személyszállítási törvény felhatalmazása alapján alkotta meg az önkormányzat a Kisvonat rendeletet.

[15] Az Ör. 4/A. § (1) bekezdésével kapcsolatosan az állásfoglalás tartalma az, hogy az ott szabályozott cselekmény esetében nem létezik magasabb szintű ágazati jogszabály, az indítványozó által hivatkozott Kkt. 20. § (1) bekezdés a) és b) pontja más cselekményt rendel közigazgatási bírsággal sújtani.

[16] Az Ör. 4/A. § (2) bekezdésével kapcsolatos önkormányzati állásfoglalás az, hogy saját hatáskörben eljárva jogosult a meghatározás a különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatások kapcsán elkövetett jogsértések szankciói tekintetében.

[17] Az Ör. 4/A. § (3) bekezdésével kapcsolatos állásfoglalása az önkormányzatnak az, hogy e rendelkezés célja Tihany község területén a kialakult és folyamatosan fennálló közlekedési forgalom technikai problémáinak elhárítása.

[18] Az önkormányzat összességében kifejtette, hogy az Ör. rendelkezései nem jogszabálysértőek, ezért kéri az indítványozó kérelmének az elutasítását.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai

[19] Az indítvány megalapozott.

[20] A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdésének alkalmazása mellett az önkormányzati rendelet vagy rendelkezés megsemmisítésére irányuló kezdeményezésnek helyt ad, ha a rendelet vagy valamely rendelkezése jogszabályba ütközik.

[21] Az Ör. vitatott rendelkezései a következők:

"1. § (...)

(4) A közösségi együttélés alapvető szabályainak megsértése miatt lefolytatott eljárás során a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezései alkalmazandók az e rendeletben meghatározott eltérésekkel."

"4/A. § (1) Az, az üzembentartó, aki Tihany Község közigazgatási területén Tihany Község Önkormányzatának különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatás feltételeiről, a kisvonat várakozóhelyek létesítésének és igénybevételének rendjéről szóló rendeletében előírtakkal ellentétben

a) a közlekedés biztonságát veszélyeztetve útvonalengedély nélkül végez különleges személyszállító szolgáltatást,

b) a közlekedés biztonságát veszélyeztetve a részére kiadott útvonalengedélytől eltérő útvonalon végez különleges személyszállító szolgáltatást,

c) a közlekedés biztonságát veszélyeztetve Tihany Község közterületein létesített kisvonat várakozóhelyeken közterület-használati megállapodás hiányában végez különleges személyszállító szolgáltatást,

megsérti a közösségi együttélés alapvető szabályait és 2.000.000,- Ft közigazgatási bírsággal sújtható.

(2) Az a járművezető, aki Tihany Község közigazgatási területén Tihany Község Önkormányzatának különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatás feltételeiről, a kisvonat várakozóhelyek létesítésének és igénybevételének rendjéről szóló rendeletében előírtakkal ellentétben

a) a közlekedés biztonságát veszélyeztetve Tihany Község közterületein kijelölt kisvonat várakozóhelyeken kívül különleges személyszállító szolgáltatás keretében utasokat le- és felszállít,

b) a közlekedés biztonságát veszélyeztetve az útvonalengedély ellenőrzése során nem működik együtt és ezzel az eljárást hátráltatja, késlelteti vagy meghiúsítja,

megsérti a közösségi együttélés alapvető szabályait és 200.000,- Ft közigazgatási bírsággal sújtható.

(3) Amennyiben az ellenőrzés megállapítja, hogy az (1) és (2) bekezdés szerinti közösségi együttélés alapvető szabályait sértő magatartást elkövették, és a szabályszegés a közlekedés biztonságára kockázatot jelent, a jegyző az erre vonatkozó külön határozat kiadása nélkül a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek a biztosítási intézkedésekre vonatkozó feltételek szerint a járművet visszatartja.

(4) A jogellenes különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó jármű részére a visszatartás idejére várakozó helyet kell kijelölni, és a különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó jármű forgalmi engedélyét és hatósági jelzését - az átvételét igazoló elismervény egyidejű kiállítása és annak a járművezető részére történő átadása mellett - a visszatartás időtartamára el kell venni. Az ügyfél részére átadandó írásbeli tájékoztatás tartalmát jelen rendelet 1. melléklete tartalmazza.

(5) A jogellenes különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó jármű visszatartásából eredő kárért az eljáró hatóság felelősséggel nem tartozik."

[22] 1. A Ket. 13. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya nem terjed ki az ott taxatíven meghatározott eljárásokra. (2) bekezdése szerint a törvény rendelkezéseit az ott ugyancsak taxatíven [a)-n)] meghatározott eljárásokban csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. A Ket. 14. §-a szerint törvény vagy kormányrendelet a törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg taxatíven meghatározott ügycsoportokban.

[23] Megállapítható, hogy a Ket. szubszidiárius szabályai alkalmazása alól csak meghatározott központi jogszabályok - a Ket. által adott keretek között - térhetnek el. Az önkormányzati rendeletben nem szabályozható a Ket.-től való eltérés. A törvényhozás az eltérést magasabb szintű jogalkotáshoz kívánta kötni garanciaképpen az indokolatlan, illetve nagyobb számú és ezért óhatatlanul szerteágazó külön szabályozásokkal szemben. A Ket. tárgyi hatályának önkormányzati rendelettel való kiegészítése jogszerűen nem lehetséges.

[24] Az önkormányzati rendelet Ket.-től való eltérése adott tárgyban és csak e törvény konkrét felhatalmazása alapján jogszerű. Az önkormányzat állásfoglalásában hivatkozott Köf.5.052/2015/2. számú határozat megengedő fordulata a tárgyát képező önkormányzati rendelet vonatkozásában például a Ket. 94/A. § (1a) bekezdésének felhatalmazásán alapszik.

[25] Önkormányzati rendelet nem előzheti meg törvény alkalmazási kötelezettségét. A jogbiztonság érdekében ugyanazon tárgyban a jogalkotó csak kifejezett felhatalmazás útján ad teret helyi jogalkotásnak. Az Ör. 1. § (4) bekezdése felhatalmazás nélkül szabályozta a Ket.-hez képest való hatályát.

[26] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy mivel az Ör. 1. § (4) bekezdése az előbbiek szerint ellentétes a Ket. 13. § (2) és (3) bekezdésével, ezért azt a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

[27] 2. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között rendeletet alkot.

[28] Az önkormányzatnak a különleges (külön célú menetrend szerinti) személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatás feltételeinek szabályozására a Személyszállítási törvény 12/A. §-a és 49. § (3) bekezdése ad felhatalmazást.

[29] Az önkormányzatnak a közösségi együttélés szabályainak meghatározására az Mötv. 8. §-a és 143. § (4) bekezdés d) pontja ad felhatalmazást.

[30] Az önkormányzat a Személyszállítási törvény felhatalmazása alapján alkotta meg Kisvonat rendeletét, míg az Mötv. alapján az Ör.-t. A két szabályozási tárgy között az összefüggést a Kisvonat rendelet 7. § (5) bekezdése teremti meg, amikor kimondja, hogy "aki a rendeletben foglalt a különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatásra vonatkozó előírásokat megsérti, vagy (...) aki érvényes útvonalengedély nélkül (...) végzi a személyszállítási szolgáltatást, az közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartást tanúsít."

[31] Tekintettel arra, hogy a Személyszállítási törvény szankciós rendelkezéseket tartalmaz, az Önkormányzati Tanácsnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy lehetséges-e jogszerűen összekapcsolni két felhatalmazást, vagyis a Személyszállítási törvényben szabályozott személyszállítással összefüggő jogsértések következtében alkalmazható jogkövetkezmények mellett további szabályozási tárgyhoz kapcsolt joghátrányok is kilátásba helyezhetők-e.

[32] A Személyszállítási törvény az önkormányzati rendeletre tartalmában felhatalmazást adó 9/A. fejezetében a szankcióalkalmazást a képviselő-testületi döntés által meghatározható feltételek köréhez köti. Alapvetés ehhez az, hogy a szolgáltatást a környezet és a lakosság egészségének védelme, a szolgáltatás biztonságos és magas színvonalon történő ellátása, valamint a közúti forgalom biztonsága érdekében kell végezni. Önkormányzati rendelet ezért feltételeket szabhat meg a) a járművek környezetvédelmi tulajdonságaira, méretére, műszaki kivitelére és külső megjelenése, b) a szolgáltatás nyújtása során igénybe vehető utakra és megállási helyekre, alkalmazott menetrend, valamint c) a szolgáltatás igénybe vétele tekintetében [12. § (3) bekezdés].

[33] A Kisvonat rendelet a fentiek alapján általa meghatározott feltételekhez a következő szankciókat rendeli: útvonalengedély visszavonása, helyszíni bírság fizetése, várakozóhely helyreállítása iránti kötelezettség megállapítása. A 7. § (5) bekezdése szerint, aki a "rendeletben foglalt (...) előírásokat megsérti, vagy a kisvonat várakozóhelyet nem rendeltetésszerűen használja - ide értve különösen azt, aki érvényes útvonalengedély nélkül, a kijelölt útvonaltól eltérő útvonalon, a kisvonat várakozó helyek igénybevétele nélkül - végzi a személyszállítási szolgáltatást, az közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartást tanúsít". A közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartásokat az Ör. 2/A. fejezete rendeli további szankciókkal sújtani ugyancsak a jogellenesen végzett különleges személyszállító szolgáltatás vonatkozásában. A joghátrány ezen az alapon további közigazgatási bírság lehet, illetve a jármű visszatartása biztosítási intézkedésként, valamint a jármű forgalmi engedélyének és hatósági jelzésének időleges elvétele.

[34] Megállapítható, hogy az önkormányzat illetékességi területén a külön célú menetrend szerinti személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatással kapcsolatos hátrányos jogkövetkezmények tekintetében helyi szinten két párhuzamos szabályozás van: az Ör. és a Kisvonat rendelet.

[35] A 2010. évi jogalkotásról szóló törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a szerint azonban az "azonos vagy hasonló életviszonyokat (...) szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni", továbbá a "szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos".

[36] Az Önkormányzati Tanács vizsgálta, hogy jelen esetben van-e a párhuzamosságnak e fenti követelménnyel szemben nyomós indoka. Megállapítható, hogy a párhuzamos szabályozás adott felelősségi alakzatra vonatkozik. A Kisvasút rendelet esetében ugyanis a 4. fejezet címe: "Különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó jármű[vel] végzett jogellenes személyszállítási szolgáltatás jogkövetkezménye", míg az Ör.-ben a 2/A. fejezet címe: "Jogellenesen végzett különleges személyszállító szolgáltatás".

[37] Meghatározott cselekmény vonatkozásában a többes jogkövetkezmény kilátásba helyezése önmagában nem jogellenes, hiszen elvileg egyidejűleg különböző felelősségi alakzatok valósulhatnak meg (szabálysértési tényállás, kárfelelősség, objektív felelősség stb.). Ugyanazon felelősségi alakzat tekintetében a többes szankcionálás azonban már sérti a jogbiztonság elvét, ezáltal az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétes. Jelen esetben egy rendészeti felelősségi viszony keretében a Kisvasút rendelet szerint helyszíni bírság, az Ör. szerint pedig 2 000 000 Ft közigazgatási bírság szabható ki. Az Önkormányzati Tanács szerint jogbizonytalanságot okoz, hogy a közigazgatási hatóság e kettő között adott cselekmény megítélése vonatkozásában "válogathat"

[38] Az Ör. 1. § (3) bekezdése próbálja kezelni ezt a problémát azzal, hogy "nem állapítható meg a közösségi együttélés alapvető szabályainak megsértése, ha a tevékenység vagy mulasztás szabálysértést, bűncselekményt valósít meg, úgyszintén, ha a tevékenységre vagy mulasztásra törvény vagy kormányrendelet közigazgatási bírság alkalmazását rendeli el". Csakhogy ha tényleg teljesen azonos a tényállás és a felelősségi alakzat is, akkor a Jat. 3. §-a miatt a helyi szabályozás jogellenes. Ha nem teljesen, de nem tisztázott, hogy pontosan mi az eltérés alapja és indoka, akkor a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti normavilágosság követelménye sérül, mert a címzettek számára nem lesz egyértelmű a szabályozási tartalom.

[39] Az indítvánnyal támadott Ör. 4/A. §-ában a szankció meghatározása ugyanakkor további jogalkotási okból is aggályos. A (külön célú menetrend szerinti) személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatás szabályozási tárgy ugyanis a Személyszállítási törvény 9/A. fejezetében adott felhatalmazáson alapul. A felhatalmazáson alapuló önkormányzati rendeletalkotás jogalapja elsődlegesen az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése. Ennek tartalma tekintetében pedig a Jat. 5. § (1) bekezdése irányadó, miszerint jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A (2) bekezdés szerint a felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. Ugyanakkor a már említettek szerint (Jat. 3. §) a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos. Ebből következően a felhatalmazás körén a (helyi) jogalkotó nem terjeszkedhet túl.

[40] Megállapítható, hogy jelen esetben a felhatalmazásnak keretet adó életviszonyt elsősorban a Személyszállítási törvény határozza meg. A Kúria ezért e tekintetben a további vizsgálatot tartott szükségesnek az elsődlegesség kérdését illetően, vagyis abban a kérdésben, hogy a két, látszólag konkuráló felhatalmazás közül az adott ügyben melyiket kell irányadónak tekinteni.

[41] A személyszállítási szolgáltatásnak a személyszállítási szolgáltatásról szóló szabályozás körébe tartozása magától értetődő, tekintve, hogy egyazon szolgáltatásszervezési jogviszonyról van szó, amelyiknek magánjogi és közigazgatási jogi elemei egyaránt vannak. Ezzel szemben a közösségi együttélés alapvető szabályai közigazgatási (azon belül közrendészeti) jellegűek. Tekintettel a vonatkozó ágazati törvényre mint speciális szabályozásra, okkal feltehető a fentebb idézett Jat. 5. § (1) bekezdése alapján, hogy a jogalkotó a jogkövetkezmények tekintetében minden felhatalmazási keretet megadott, és amit nem, arról nem kívánt rendelkezni. A személyszállításra vonatkozó helyi szabályozásnak egységesnek kell lennie, mégpedig az adott konkrét, a személyszállítási szolgáltatási jogviszonyra vonatkozóan megadott jogalkotási felhatalmazás keretein belül maradva.

[42] Tekintve, hogy az Ör. nem a szabályozási szempontból releváns (ágazati) felhatalmazáson alapul, ezért az ugyanazon ágazatra vonatkozó jogkövetkezményi szabályozása ütközik a Személyszállítási törvény 49. § (3) bekezdés c) pontjába. A különleges személyszállító szolgáltatást nyújtó járművel végzett személyszállítási szolgáltatást végző autóbuszokkal kapcsolatosan kialakított autóbusz-megállóhelyek igénybevételének feltételeire vonatkozó önkormányzati rendelet megalkotására ugyanis nem kizárólag az erre irányuló felhatalmazás keretében elfogadott rendelet keretében, hanem más nem (ezen a) felhatalmazáson alapuló jogforrás útján került sor. Ez utóbbi az Ör., azon belül is annak az indítvánnyal támadott 4/A. §-a.

[43] Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 4/A. §-a sérti a Személyszállítási törvény 12/A. §, 49. § (3) bekezdése, az Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontja és (2) bekezdése rendelkezéseit, ezért azt a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

[44] Az Önkormányzati Tanács, tekintettel arra, hogy a kérdéses szakasz egészének törvényellenességét ezen indokolás 2. pontja alapján már megállapította, további vizsgálatot külön-külön a 4/A. § (1), (2) és (3) bekezdések vonatkozásban nem tartott szükségesnek lefolytatni.

Záró rész

[45] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontjára tekintettel állapította meg.

[46] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[47] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. november 28.

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

a tanács elnöke,

Dr. Horváth Tamás s. k.,

előadó bíró,

Dr. Dobó Viola s. k.,

bíró