49/1993. (VII. 6.) AB határozat
Nagykovácsi Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által, a helyi adókról alkotott 1992. évi 1. számú rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Nagykovácsi Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által, a helyi adókról alkotott 1992. évi 1. számú rendelet 9. §-a és 11. §-ának (2) bekezdése alkotmányellenes, és e rendelkezéseket megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezései a határozat közzétételének napján vesztik hatályukat.
INDOKOLÁS
I.
Nagykovácsi Önkormányzatának Képviselő-testülete a helyi adókról szóló 1992. évi 1. számú rendeletével (a továbbiakban: Ör.) más helyi adók mellett bevezette az építményadót. A rendelet 11. § (2) bekezdése az adó mértékéről úgy rendelkezik, hogy az belterületen 50 Ft/m2, zártkertben 100 Ft/m2, 9. §-ában pedig kimondja, hogy a "megállapított építményadó 50%-át kell megfizetnie annak a zártkerti építménytulajdonosnak (adóalany), aki a tárgyévet megelőző év január 1-jétől egész éven át az adóköteles építményében folyamatosan állandó bejelentett és zártkerti építményét állandó lakásként használja". E rendelkezésekkel kapcsolatosan több indítvány is érkezett. Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el. Indítványozók álláspontja szerint az Ör. 11. § (2) bekezdése, amely az építmény területi elhelyezkedése alapján különböztet az adóalanyok között, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét, alkotmányellenes diszkriminációt jelent a nem helybéli lakos üdülőtulajdonosok hátrányára.
Az indítványozók egy csoportjának álláspontja szerint az Ör.-nek az építményadó mértékére vonatkozó rendelkezései alkotmányellenesek azért is, mert azok nem igazodnak az adóalanyok teherbíró képességéhez. Nem biztosítanak sem adókedvezményt, sem mentességet a nyugdíjasok számára. Így mivel nincsenek tekintettel az adóalanyok jövedelmi és vagyoni viszonyaira ellentétesek a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontjával és az Alkotmány 70/I. §-ával.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Ör. vizsgált rendelkezései többszörös megkülönböztetést alkalmaznak az építményadó mértéke tekintetében. A rendelet egyrészt tartalmaz egy, az építmény területi elhelyezkedése szerinti megkülönböztetést, amikor különböző mértékű adót állapít meg a belterületi és a külterületi építmények tulajdonosai számára. Másrészt a külterületi építmények tulajdonosai között is különbséget tesz az építmény használati módja szerint, amikor kedvezőbb adómértéket állapít meg azok számára, akik állandó bejelentett lakásként használják építményüket.
Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában [21/1990. (X. 4.) AB határozat, illetőleg a helyi adók tekintetében a 2002/B/1991. és a 2047/B/1991. AB határozatok] kifejtette, az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút. Nem minden, a jog által tett megkülönböztetés ellentétes az Alkotmány e rendelkezésével. Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e a szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható. A megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha ugyanazon szabályozási koncepción belül a jogalanyok egy csoportjára eltérő szabályozás vonatkozik, kivéve, ha a különbségtételnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. Mindig csak a konkrét alkotmányossági probléma kapcsán lehet eldönteni azt, hogy az eltérő szabályozás az Alkotmány 70/A. § által tilalmazott hátrányos megkülönböztetést, vagy pedig adott társadalmi csoport tagjai számára valamely, Alkotmányban megfogalmazott cél érdekében biztosított pozitív diszkriminációt jelent-e. Eljárása során az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, van-e elégséges alkotmányos indoka annak, hogy a képviselő-testület rendeletében a község különböző területein felépített, s különböző módon használt építmények tekintetében eltérően állapította meg az építményadó mértékét. Van-e az Ör. által preferált adóalanyok körének olyan ismérve, amely velük szemben a pozitív diszkrimináció alkalmazását indokolttá teszi.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. szabályozása alapján ilyen ismérv nem állapítható meg.
Az Ör. 11. § (2) bekezdése a belterületi építmények tekintetében - függetlenül annak rendeltetésétől, az adóalanyok vagyoni és jövedelmi viszonyaitól - egységesen kedvezőbb adómértéket állapít meg. Az Alkotmánybíróság az eljárás során megkereste a település polgármesterét annak érdekében, hogy tájékozódjék a megkülönböztetés indokairól. A polgármester válaszában előadta, hogy ez a szabályozás hosszas képviselő-testületi és társadalmi vita eredményeként született meg. A képviselő-testület az építményadó szabályozása során egy, zártkerti ingatlantulajdonosoktól eredő javaslatot fogadott el, amelynek a lényege az volt, hogy mivel a zártkerti infrastrukturális ellátottsága nagyon elmaradott, az önkormányzat állapítson meg magasabb adótételt e területre, de nyújtson garanciát arra, hogy az így keletkezett többletbevételt a zártkert közműellátottságának javítására fordítja. Tehát az adó - a község különböző területi egységein - eltérő mértékének megállapításában jelentkező megkülönböztetés indoka az, hogy a zártkerti övezet infrastrukturális ellátottsága - a belterülethez képest - elmaradott, s a magasabb adótétel az önkormányzattal szemben támasztott többlet fejlesztési igények kielégítését szolgálja. A különbségtétel tehát ebben az esetben nem valamely alkotmányos cél érdekében, a preferált csoportnak biztosított pozitív diszkrimináció biztosítását jelenti, hanem településfejlesztési célok megvalósításának elősegítését szolgálja. A Htv. nem zárja ki, hogy az önkormányzat ilyen, településfejlesztési célokat is figyelembe vegyen a helyi adók megállapítása során (pl. ilyen, az üdülés, pihenés célját szolgáló területeken jelentkező többletfejlesztési igények finanszírozásának forrásaként szolgálhat a Htv. által szabályozott idegenforgalmi adó). Arra azonban alkotmányosan nincs mód, hogy az önkormányzat alkotmányos indok nélkül, pusztán azon az alapon, hogy a község különböző területein eltérő fejlesztési feladatai vannak - ugyanazon szabályozási körbe vont jogalanyok - ugyanazon adófajta alanyai tekintetében diszkriminatív szabályozást alkalmazzon.
További megkülönböztetést alkalmaz az Ör. akkor, amikor 9. §-ában kimondja, hogy "az építményadó 50%-át kell megfizetni annak a zártkerti építménytulajdonosnak, aki a tárgyévet megelőző év január 1-jétől egész éven át az adóköteles építménybe állandóan bejelentett és zártkerti építményét állandó lakásként használja". Ez a rendelkezés a belterületi építménytulajdonosokkal azonos helyzetbe hozza azokat az adóalanyokat, akik állandó bejelentett lakásként használják zártkerti építményüket. Ugyanakkor kedvezőbb adófizetési kötelezettséget állapít meg számukra, mint a zártkertben lévő nem lakás céljára szolgáló építmények tulajdonosai, valamint azon adóalanyok számára, akik ideiglenes lakcímbejelentéssel laknak zártkerti építményükben. Amellett, hogy e különbségtétel esetén sem állapítható meg olyan cél, amely az eltérést alkotmányosan indokolná, ezzel a megkülönböztetéssel az önkormányzat egy, a jog előírásaitól eltérően kialakult állapotot preferál. A település területének felhasználására vonatkozó szabályokat az Országos Építésügyi Szabályzat állapítja meg. Az Országos Építésügyi Szabályzat korábban tiltotta a zártkerti övezetben a lakásépítést. A 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzatnak az 1/1992. (I. 6.) KTM rendelettel módosított 2. § (5) bekezdése is csak kivételesen - a 45. §-ában meghatározott rendeltetéssel (tanya, farmgazdaság), és csak az ott előírt feltételek mellett - teszi lehetővé külterületen lakás építését. Mint azt a község polgármestere a megkeresésre adott válaszában jelezte, az önkormányzat gazdasági eszközök hiányában nem tudja megoldani a terület belterületbe vonását, kénytelen megtűrni a létrejöttét megelőzően kialakult állapot fennállását. Azonban az, hogy az Ör. az adó kedvezőbb mértékének megállapításával preferálja, ösztönzi is a kialakult, jognak nem megfelelő használatot, összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság követelményével. Az építményadó alanyai tekintetében ez a megkülönböztetés azt eredményezi, hogy a képviselő-testület csak az építménytulajdonosok egy meghatározott körére - az építményüket nem állandó lakásként használó zártkerti építmények tulajdonosaira - hárítja a zártkerti övezet fejlesztése érdekében megállapított magasabb adóterheket.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Ör. 11. § (2) bekezdése, valamint 9. §-a - mivel 100%-kal magasabb adófizetési kötelezettséget állapít meg számukra - hátrányos megkülönböztetést tartalmaz azon külterületi építmények tulajdonosaival szemben, akik építményüket nem állandó bejelentett lakás céljára használják. Ez a megkülönböztetés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét sérti. Ezért az önkormányzati rendelet e rendelkezéseit megsemmisítette.
2. Nem megalapozott az indítványokban megfogalmazott azon álláspont, mely szerint az Ör. építményadóra vonatkozó rendelkezései - mivel nem biztosítanak adókedvezményt, illetőleg mentességet a nyugdíjasok számára - nincsenek tekintettel az adóalanyok teherviselő képességére, ezért sértik az Alkotmány 70/I. §-ában, valamint a Htv. 6. § c) pontjában foglaltakat.
Az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok alapvető kötelezettségeként mondja ki, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Ez a rendelkezés a közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében egyedül azt a követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis azzal arányban kell állnia. A hozzájárulás módját és mértékét a helyi adók esetében a Htv. és a helyi képviselő-testületeknek a helyi adók megállapításáról szóló rendeletei határozzák meg. A Htv. az adóalanyok teherviselő képességének védelmében szabályozza a helyi adók megállapításának kereteit, korlátozva ezzel az önkormányzatok adómegállapítási jogát. 6. § c) pontjában kimondja, hogy az önkormányzat a helyi adó mértékét - a törvény ketetei között - a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapítja meg. A törvény maga állapít meg adómentességeket és adókedvezményeket, és felhatalmazást ad az önkormányzatnak arra, hogy további kedvezményeket, mentességeket állapítson meg rendeletében. Ezzel a felhatalmazással élt az Ör., amikor 4. § (5) bekezdésében lehetőséget ad arra, hogy a jegyző az adófizetésre kötelezett kérelmére, annak szociális körülményeire tekintettel az Ör.-ben szabályozott adók, így az építményadó megfizetése alól is teljes, vagy részleges felmentést adjon. Ez a rendelkezés valóban nem általában, a nyugdíjasok számára biztosít mentességet, de lehetőséget ad arra, hogy a nehéz szociális körülmények között élők rászorultságuktól függően adókedvezményben vagy adómentességben részesüljenek.
Az Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában elvi éllel kifejtette álláspontját az adókedvezmények (mentességek) alkotmányos problémáival kapcsolatosan. Kimondta, hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak Alkotmányon alapuló kötelezettsége, addig senkinek sincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy e kötelezettség alól részben vagy egészben mentesüljön.
Az adókedvezmények megállapításánál a jogalkotó széles körű mérlegelési joggal rendelkezik, s e jogának gyakorlásakor módjában áll az is, hogy gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb céljait érvényre juttassa. A kedvezményeket szabályozó rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatásköre arra terjed ki, hogy a
jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, azonban a jogalkotói mérlegelés célszerűségi szempontú felülvizsgálatára nem jogosult.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-nek az építményadó alanyaira nézve is irányadó, adókedvezményekre vonatkozó szabályai nem ellentétesek az Alkotmány rendelkezéseivel. Az, hogy az Ör. nem általában a nyugdíjasok számára állapít meg adókedvezményt, hanem más szociális szempontokat figyelembe véve állapította meg az adókedvezmények feltételeit, nem tekinthető alkotmányellenesnek.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró