3156/2014. (V. 23.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - Dr. Balogh Elemér, Dr. Bragyova András, Dr. Paczolay Péter, Dr. Lévay Miklós, Dr. Salamon László és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 103. § (4) és (4a) bekezdése, a 129. § (3a) bekezdése, és a 146/B. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. 2013. szeptember 12-én három gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó) indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasszal. Az indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 103. § (4) és (4a) bekezdésének, a 129. § (3a) bekezdésének és a 146/B. § (1) bekezdésének alaptörvény-ellenességét, és visszaható hatállyal semmisítse meg azokat.
[2] Az indítvány lényegét összefoglalva a Get. támadott 103. § (4) és (4a) bekezdése értelmében a távhőszolgáltatás versenyképesebbé tételéről szóló 2008. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Távhőtv.) és a közművezetékek adójáról szóló 2012. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: Közműtv.) szerint külön jövedelemadó, illetve közművezetékek után fizetendő adó (a továbbiakban együtt: különadó) fizetésére kötelezett, továbbá a pénzforgalmi számlájának vezetésével kapcsolatos, a pénzügyi tranzakciós illetékről szóló 2012. évi CXVI. törvény szerint pénzügyi tranzakciós illeték fizetésére kötelezett a különadót, illetve a tranzakciós illetéket nem háríthatja át a felhasználóra. Ebből következően a különadó, illetve a tranzakciós illeték az engedélyes, illetve a termelő által nyújtott termék vagy szolgáltatás árába közvetlenül vagy közvetve semmilyen formában nem számítható be, illetve külön nem számlázható ki. Az indítványozó érvelése szerint azzal, hogy a jogalkotó kizárta a nevezett különadók és illeték indokolt költségként való figyelembe vételét a rendszerhasználati díjak megállapításánál, aránytalanul korlátozza az Alaptörvény XIII. cikk (1)-(2) bekezdéseiben biztosított tulajdonhoz való jogot, ellentétes továbbá a piacgazdaság és a vállalkozás szabadságának védelmére vonatkozó M) cikk (1)-(2) bekezdéseiben foglaltakkal.
[3] Ugyanezekre az alaptörvényi rendelkezésekre alapította az indítványozó a Get. 129. § (3a) bekezdésének alaptörvény-ellenességét is, bár ennek a bekezdésnek a közigazgatási perben eljáró bíróság a címzettje, és az indítványozó a hiánypótlásra felhívásra küldött válaszában sem támasztotta részletesebben alá ezen támadott bekezdés alaptörvény-ellenességét.
[4] Az indítványozók nézete szerint a Get. 146/B. § (1) bekezdése a 2013. január 1. és március 13. közötti időszakra vonatkozóan ellentétes a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, ezáltal sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a 2013. március 13. utáni időszakra vonatkozóan pedig alaptörvény-ellenesen korlátoz szerzett jogot.
[5] 2. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése értelmében mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy jelen alkotmányjogi panasszal támadott Get. 103. § (4) és (4a) bekezdése, valamint 146/B. § (1) bekezdése távhő-különadó, közművezeték-különadó, illetve tranzakciós illeték tárgyában közvetlenül rendelkező törvényi szabályok alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi.
[6] Egy adó átháríthatósága vagy át nem háríthatósága a jogalkotó döntésére - lásd ebben az értelemben a 44/B/1996. AB határozatot (ABH 2001, 856, 858.) - mutat vissza, amely - jogi és/vagy közgazdasági szempontokat figyelembe véve - a két lehetséges adótípus, a közvetett adó és a közvetlen adó közötti választást jelenti.
[7] E választás - az alkotmánybírósági vizsgálat szempontjából - azon a tényen nem változtat, hogy az adott megoldás adónak minősül és az adó közvetlen szabályozását jelenti, függetlenül attól, hogy egy adót (központi adónemet és helyi adók központi adónemeit) az adótényállás kötelező elemei (adóalany, adótárgy, adóalap, adómérték) jellemeznek elsősorban (de idetartoznak az adókedvezmények és adómentességek is), és hogy a pénzügyi jog hazai tudománya szerint az adó áthárításának a kérdése nem tartozik az adótényállási elemek közé.
[8] Így a jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy i) a támadott, az adóáthárítás tilalmát elrendelő törvényi jogszabályok kifejezetten azt a törvényalkotói szándékot tükrözik, hogy az adóalany egyben az adóteher tényleges viselője is legyen, ezért az Alaptörvény 37. § (4) bekezdése alá tartozó jogszabályoknak minősülnek és ii) mindkét adónem valamint az illeték központinak minősül. Az alkotmányjogi panasszal támadott ilyen törvény csak akkor vizsgálható felül az Alaptörvény alapján, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg.
[9] Jelen esetben az indítványozó nem hivatkozott a fenti jogok egyikének a sérelmére sem. Az Alkotmánybíróságnak ezért nincs hatásköre az indítvány érdemi elbírálására.
[10] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 30. § (2) bekezdése f) pontja alapján visszautasította.
[11] 3. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia, amelyben többek között meg kell indokolni, hogy a sérelmezett jogszabály miért ellentétes a megjelölt alaptörvényi rendelkezéssel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés, e) pontja]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Get. támadott 129. § (3a) bekezdése vonatkozásában az alkotmányjogi panasz - kellő indokolás hiánya miatt - nem tesz eleget ennek a követelménynek, ezért az Ügyrend 30. § (2) bekezdése h) pontja alapján az alkotmányjogi panaszt ebben a vonatkozásában is visszautasítja.
Budapest, 2014. május 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[12] Nem értek egyet az indokolásnak azzal a megállapításával, hogy a Get. jelen ügyben vizsgált szabályai az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó szabály [az Alaptörvény 37. § (4) bekezdése] hatálya alá tartoznak. Az alkotmányjogi panaszok a Get. azon szabályait támadják, amelyek egyes különadók és a tranzakciós illeték, díj áthárítását tiltják.
[13] 1. Azt a kérdést, hogy milyen törvényi rendelkezés tartozik a hatáskör-korlátozás alá, minden egyes esetben külön kell vizsgálni, az illető szabály funkciója alapján. Központi adó szerepelhet adótörvényben, de más törvényben is. Az adókról szóló törvényeknek pedig lehetnek eljárási és egyéb, nem az adónemre vonatkozó rendelkezéseik is.
[14] Az Alaptörvény 37. § (4) bekezdése kivétel szabály. A kivétel-szabályokat nem lehet kiterjesztően értelmezni. Egy adót (központi adónemet és helyi adók központi feltételeit) az adótényállás kötelező elemei (adóalap, adótárgy, adóalap, adómérték) jellemeznek elsősorban, de idetartozhatnak az adókedvezményekről és adómentességekről szóló szabályok is.
[15] Valamely adó áthárításának a kérdése, az erről szóló szabály azonban nem tartozik az adótényállási elemek közé. Az adóáthárítás elsősorban nem jogi, hanem közgazdasági (a termékek, szolgáltatások árait és díjait érintő) szempont; arról szól, hogy valamely adónak ki a teherviselője.
[16] A Get. támadott szabályai nem minősülnek központi adónemről szóló rendelkezésnek. A Get. 103. §-a az árszabályozás, árfelügyelet körébe tartozó előírás, az engedélyes, illetve a termelő által nyújtott termék vagy szolgáltatás ára meghatározásának az egyes feltételeit tartalmazza. Ez az ár számos tényezőtől függ.
[17] Ezért a jelen esetben az indítványok alapján abból kell kiindulni, hogy az egyes közmű különadók és a tranzakciós illeték, díj áthárítását tiltó szabályozás, vagyis az árak és az alkotmányos értelemben vett tulajdon (XIII. cikk) milyen viszonyban van egymással.
[18] 2. Az árak és az alkotmányos értelemben vett tulajdon egyes összefüggéseiről korábban a 19/2004. (V. 26.) AB határozat foglalt állást (gyógyszerárak). A határozat szerint az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja azt, hogy valamely jogszabály tulajdon kisajátítását jelenti-e. A határozat megállapította: annak a kérdésnek a megítélésénél, hogy sérült-e az Alkotmány 13. §-a szerinti tulajdonjoga a gyógyszertárat üzemeltető vállalkozásoknak a gyógyszerárakról szóló rendeletek hatálybalépése következtében, és azok jelentős összegű kárt, veszteséget okoztak-e a működtetőknek, az Alkotmánybíróságnak ténykérdésben kellene állást foglalnia. A határozat megállapítja azt is, hogy önmagában abból, hogy egy későbbi jogszabályban szereplő árak eltérnek egy korábbi jogszabály mellékletében szereplő áraktól, nem lehet arra következtetni, hogy a közforgalmú gyógyszertárak az Alkotmány hivatkozott szabályainak sérelmét eredményező veszteséget szenvedtek el az újabb rendelet következtében. A határozat értelmében "a nyereséget vagy veszteséget számos más tényező befolyásolja, ezek közül csak az egyik az ár. Az államok gazdasági természetű intézkedéseket fogadnak el a gyógyszerek forgalomba hozataláról; a vonatkozó közegészségügyi kiadások ellenőrzése céljából, a gyógyszerek piacán fennálló verseny nem kielégítő volta vagy hiánya következtében a gyógyszerek árának közvetlen és közvetett ellenőrzése is ismert; az intézkedések magukban foglalják, illetve kiterjednek az olyan készítmények körének korlátozására, amelyek árához az egészségbiztosítási rendszerek támogatást adnak. A gyógyszerpiacról azt lehet megállapítani, hogy az speciális piac, a gyógyszertermékek pedig speciális termékek. Mindkettőre jellemző a nagymértékű állami szabályozottság. Hatással van a gazdálkodás eredményére és a gyógyszerforgalomra a támogatási rendszer is. A támogatási rendszer nem egyszer és mindenkorra adott, hanem változó rendszer. A gyártók, kereskedők és gyógyszertárak jövedelmezősége nem értelmezhető önmagában, hanem csak a támogatási rendszer összefüggéseiben. Nyilvánvaló, hogy a termék forgalmát befolyásolhatja annak támogatott volta vagy helyettesíthetősége más, olcsóbb termékekkel és más körülmények is." A határozat szerint "az alkotmányos értelemben vett tulajdonjog nem vonatkoztatható a gyógyszertermék mint sajátos áru várható árára. Az R. 4. nem szól tulajdonjog elvonásáról."
[19] 3. A jelen esetben a Get. támadott szabályait illetően a széles értelemben vett "árakról" (díjak elemei, adók, illetékek, költségek áthárítása) van szó. Az "árak" meghatározására vonatkozó szabályozás nem függ össze az alkotmányos értelemben vett tulajdonhoz való joggal. Az alkotmányjogi panaszokat ezért - és nem a hatáskörkorlátozó szabályra hivatkozva - kellett volna visszautasítani.
[20] 4. Az indítvány egyéb elemeiről azt lehet megállapítani, hogy az Alaptörvény M) cikkére való hivatkozással azért nem kell az Alkotmánybíróságnak érdemben foglalkoznia, mert az M) cikk nem tartalmaz Alaptörvényben biztosított jogot. A visszaható hatályú jogalkotásra [146/B. § (1) bekezdése] vonatkozó érvelésnél pedig az kellett volna figyelembe venni, hogy ez a szabály a 2013. január 1. és március 13. közötti időszakra formálisan visszaható hatályt jelent, de a panasz szerint a Hivatal már a 2012. december 28-án kelt határozatában meghatározta a 2013. június 30. napjáig alkalmazandó rendszerhasználati díjakat, a 2013. január 1-jétől fennálló új adóterhek figyelembe vétele nélkül. A panasz nem valamely meghatározott időtartamra vonatkozó, díj- vagy ármegállapítást tartalmazó hatósági határozatról szóló bírói döntést, hanem a jogszabályt támadja. Ilyen körülmények között nem állapítható meg, hogy az elbíráláskor is fennállna olyan alkotmányjogi probléma, amely az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panasz befogadását a B) cikk (1) bekezdése alapján indokolná.
Budapest, 2014. május 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
[21] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1367/2013.