44/B/1996. AB határozat
az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXV. törvény 14. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXV. törvény 14. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXV. törvény 14. §-ának alkotmányossági vizsgálatát kérték. Álláspontjuk szerint a kifogásolt rendelkezés és annak kihirdetési módja sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság legfontosabb elemét a jogbiztonságot, továbbá ellentétes az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével is, amely elismeri és támogatja a vállalkozás jogát. Az indítványozók kifejtették, hogy az indítványokban támadott jogszabály a fogyasztási adó visszamenőleges emeléséről intézkedik, ezzel sérül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdése, a szükséges felkészülési idő hiánya miatt pedig a Jat. 12. § (3) bekezdése. Véleményük szerint szakmai és szabályozási hiányosságok miatt a kifogásolt jogszabály nem felel meg a Jat. 18. § (1) bekezdésében, valamint 24. § (1) bekezdésében foglaltaknak sem.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat - azok tartalmi, illetőleg a támadott jogszabályi hely azonosságára tekintettel - egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
A Jat.-nak az indítványokban hivatkozott rendelkezései:
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."
"18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell."
"24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek."
Az indítványokban kifogásolt 1995. évi CXV. törvény - amely az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvényt módosította - 14. §-ának a szövege a következő:
"14. § (1) Az az adóalany, aki (amely) az e törvény hatálybalépése előtt a fogyasztási adóról és a fogyasztói árkiegészítésről szóló 1991. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Fat.) 1. számú mellékletének 1., 5., 5/a), 6., 7., 7/a), 7/b), 7/c), 8., 9., 9/a), 9/b), 9/c), 9/d), 9/e), 16., 16/b), 16/c), 16/d), 18. és 20. pontjaiban meghatározott terméket továbbértékesítési céllal szerezte be, illetve a termelő vagy a termeltető saját kereskedelmi hálózatában, üzlethelyiségében készletezi, és azt az e törvény hatálybalépésétől kezdődően értékesíti, köteles a fizetendő adót a (2) bekezdésben meghatározott összeggel növelni.
(2) A fizetendő adót növelő tétel annak a szorzatnak az eredménye, melynek
a) egyik tényezője a terméknek az 1996. év január hónap 1-jei fordulónappal leltározással alátámasztott nyitókészlet tényleges mennyisége, a termékre - a Fat. szerint - meghatározott mértékegységben;
b) másik tényezője a termékre 1996. év január hónap 1. napján, illetve 1995. év december 31. napján érvényes
ba) forintban meghatározott fogyasztásiadó-tétel, továbbá
bb) Útalap-hozzájárulás mértéke különbözetének együttes összege."
Az idézett rendelkezés - a törvény 13. § (1) bekezdésében foglaltak szerint -1996. január 1. napján lépett hatályba.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. A jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos problémákkal, az azokkal összefüggő kérdésekkel az Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott. Többek között a következőket állapította meg:
"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. 12. § (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé." [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 173., 174.]
Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy az indítványokban támadott jogszabályi rendelkezéssel a jogalkotó megállapított-e a kihirdetést megelőző időre új adókötelezettséget.
A fogyasztási adó un. közvetett adó, vagyis az adó alanya és az adóteher tényleges viselője - a fogyasztó - elválik egymástól. A közvetett adó "szerepe" az, hogy a termék beszerzésekor felszámított adót - a kifejezett jogalkotói szándéknak megfelelően - áthárítsa a terméket megvásárló fogyasztóra. (Az adóalany a termék értékesítése során az adóterhet átháríthatja a fogyasztóra.) A kifogásolt rendelkezés azokat az adóalanyokat érinti, akik a jogszabály megjelenése előtt vásároltak készletre, de a terméket még a törvény hatálybalépése előtt nem értékesítették.
Az idézett törvényből egyértelműen kitűnik, hogy önmagában a termék birtoklása (készletezése) a törvény hatálybalépésének időpontjában nem keletkeztet adókötelezettséget, a fizetési kötelezettség feltétele ugyanis a más részére történő értékesítés is. Az általános forgalmi adóalanyisághoz kapcsolt fizetési kötelezettséget tehát csak a törvény hatálybalépését követő értékesítés ténye alapozza meg. Így visszamenőleges adófizetési kötelezettségről nem beszélhetünk. Az indítványozók által vitatott szabályozás a versenysemlegesség érdekében arra irányult, hogy a fogyasztási adóemelést követően a kereskedők azonos pozícióba kerüljenek a termékek értékesítésekor, nevezetesen az adóemelés előtt nagy készleteket felhalmozó kereskedők ne jussanak az új adótartalomnak megfelelő árak érvényesítése révén indokolatlan előnyökhöz más, erre nem képes kereskedőkkel szemben. A kifogásolt rendelkezés nem vitásan elvonta az adóalanyoktól azt a nagyobb nyereséget, amelyet a kisebb adóterhek melletti beszerzés és a már nagyobb adótétel melletti értékesítés esetén a törvény rendelkezésének hiányában realizálhattak volna. Ez a jogalkotói célt érvényesítő szabályozás azonban az Alkotmánybíróság szerint önmagában alkotmányossági kérdést nem vet fel, olyan gazdasági, illetve adópolitikai mérlegelés amely a jogalkotó felelősségi körébe tartozik. Ugyanígy az adópolitika, illetve a jogalkotó mérlegelési körébe tartozó kérdés az is, hogy a nagy készleteket felhalmozni nem képes kereskedők gazdasági tevékenysége átmenetileg esetleg elnehezül az új szabályozás bevezetése miatt.
Az Alkotmánybíróság - az indítványban foglaltakra tekintettel - rámutat arra a kifogásolt törvényi rendelkezésből levezethető jogi helyzetre, amely szerint adott esetben fogyasztási adókülönbözet elszámolásáról és nem pótlólagos általános forgalmi adófizetési kötelezettségről van szó. Ezt támasztja alá, hogy az adókülönbözetet a törvény - a tárgyi hatály megjelölése mellett -, elszámolási technikaként "fizetendő adót növelő tételként" írja elő. Az általános forgalmi adóról szóló törvény rendelkezéseinek az alkalmazása így fel sem merülhet. Az pedig, hogy az adókülönbözet fizetési kötelezettség előírását - az érintett kereskedők közvetett adóban fennálló általános adóalanyiságához kapcsoltan - az általános forgalmi adóról szóló törvényt módosító törvény tartalmazza, önmagában alkotmányellenességet nem eredményez.
2. Az indítványozók kifogásolták a megfelelő felkészülési idő hiányát is. Ennek alkotmányossági megítélésénél az Alkotmánybíróság korábbi határozataiból a következő megállapításokat emeli ki:
"A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges 'kellő idő' megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének a függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg." [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.]
Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában - többek között - a jogalanyok törvényi garanciákkal való védelmét kiemelve a következőket szögezi le:
"Ilyen garancia a Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből." Az említett határozat ugyanakkor azt is kimondja; "Azt törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő", amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli." (ABH 1992. 155., 156-157.)
A felkészülési idő értékelése során az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra is, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezés nem egy, a törvény hatálybalépése napján elvégzendő leltározási kötelezettséget ír elő. Az "1996. évi január hónap 1-jei fordulónappal leltározással alátámasztott" szövegrészből ugyanis, kizárólag "a" hatálybalépés napján elvégzett (elvégzendő) kötelezettség nem vezethető le, csak az, hogy a jogszabály által megkövetelt időpontra kell a tényleges leltárfelvétel alapján elkészíteni a leltárt. Ezt pedig a hatálybalépés időpontját követően is el lehetett végezni. (Egyébként az év végi leltározási kötelezettség a számviteli előírásokból is adódó feladat.) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogszabályi kötelezettség végrehajthatóságát a meghatározott időpontra előírt leltározási feltétel tehát érdemben nem befolyásolta, illetve nem akadályozta. A fogyasztási adókülönbözetet pedig havi bevallási kötelezettség mellett február 20-ig, negyedéves bevallási kötelezettség mellett pedig április 20-ig lehetett rendezni. Az Alkotmánybíróság szerint a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló idő formailag ugyan rövid volt, ez azonban a konkrét esetben - az elmondott tartalmi összefüggésekre és körülményekre figyelemmel - a jogbiztonságot olyan súlyosan nem veszélyeztette, amely az alkotmányellenességet megalapozná.
Alkotmányellenességet el nem érő, önmagában azonban rövid felkészülési, illetve a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam miatt esetenként jelentkező problémákat a jogalkotó is érzékelte, mert 1996-tól úgy módosította az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényt, hogy a fizetési kötelezettségekre, a fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább 45 napnak kell eltelnie.
3. Az indítványozók szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való jogot is. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való jog alkotmányos tartalmát korábbi határozataiban már kifejtette. Így többek között megállapította: " ... a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa. A vállalkozás joga a vállalkozások számára teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását is jelenti." [37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997. 234., 243.]
"A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993. 340., 341-342.]
"A vállalkozás alapjogát érintő állami korlátozások alkotmányossága eltérő mérték alapján minősül aszerint, hogy az állam a vállalkozás gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e. A vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti legsúlyosabban, ha az állam a vállalkozót valamely vállalkozói tevékenység folytatásából teljesen kizárja és ezáltal a vállalkozó azt nem választhatja." (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994. 637., 640.)
Az Alkotmánybíróság szerint a fogyasztási adókülönbözet előírása az adott esetben a vállalkozáshoz való jog gyakorlásának alkotmányos tételét - a korábban kifejtettekre figyelemmel - nem sértette.
4. Az indítványozók azt is kifogásolták, hogy a támadott törvény nem felel meg a Jat. - idézett - 18. § (1) bekezdésében, valamint a 24. § (1) bekezdésében foglaltaknak, mert szakmai és eljárási hiányosságai vannak. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra a következetes elvi álláspontjára - amelyet több, korábbi határozata is [pl. 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146., 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 172.] tartalmaz -, hogy a Jat. sérelmét önmagában nem lehet alkotmányellenesnek tekinteni, ilyen helyzet csak akkor áll fenn, ha a kifogásolt rendelkezés más alkotmányos alapjogot, vagy alkotmányos szabályt is sért. Az adott esetben ez nem állapítható meg, ezért a Jat. 18. § (1) bekezdésének, valamint a 24. § (1) bekezdésének sérelmére alapozott alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat is el kellett utasítani.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Budapest, 2001. január 8.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott
Dr. Bagi István
alkotmánybíró helyett
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró