10/2000. (III. 31.) AB határozat
Budapest Főváros VII. kerület, Erzsébetváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről alkotott 1/1994. (I. 20.) számú önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros VII. kerület, Erzsébetváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről alkotott 1/1994. (I. 20.) számú önkormányzati rendelet 30. §-a, 5. § (2) bekezdésének g) pontja, 10. § (3) bekezdésének "az érintett lakásra megállapított óvadék" szövegrésze és a 11. § (2) bekezdésének "vállalja, hogy a lakásra megállapított óvadékot megfizeti" szövegrésze törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.
A 10. § (3) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
"(3) A versenytárgyaláson való részvétel feltétele, hogy a résztvevő vállalja a pályázati kiírásban szereplő lakbér egyhavi összegének - mint pályázati díjnak - az önkormányzat részére való befizetését. Ez utóbbi összeg befizetésének megtörténtét a versenytárgyalás megkezdése előtt igazolnia kell."
A 11. § (2) bekezdésének hatályban maradó szövege:
"(2) Bérlőül az a személy jelölhető ki, aki a Fővárosi Közgyűlés 35/1993. (XI. 15.) számú rendelete alapján szociális bérletre jogosult."
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A fővárosi közigazgatási hivatal vezetője - mivel az önkormányzat a törvényességi felhívással nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről alkotott 1/1994. (I. 20.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 30. §-a törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezi.
Az Ör. 30. §-ának szövege a következő:
"(1) A bérlőt terhelő kötelezettségek biztosítására a bérlőnek a szerződés megkötése előtt óvadékot kell nyújtania. Az óvadék a lakás négyéves bérleti díjának megfelelő összeg, illetve piaci bérlet esetében a versenytárgyalás kiírásban szereplő lakbér négyéves bérleti díjának megfelelő összeg.
(2) A Bizottság szociális bérlet esetén az óvadék két éven belüli 24 részletben való megfizetését engedélyezheti.
(3) Szociális bérlet esetén a bérlő által átvállalt munkák értékének figyelembevételével az óvadék összege legfeljebb a felére csökkenthető bizottsági határozat alapján.
(4) Az óvadékból a bérbe adó azon igénye érvényesíthető, amely a bérlőre háruló kötelezettségek teljesítésének elmulasztása miatt a bérlet fennállása alatt vagy a lakás visszaadásakor felmerül. Az óvadék mértékét meghaladó okozott kárt polgári jogi úton a kezelőnek érvényesíteni kell.
(5) Az óvadékot az önkormányzat számláját vezető pénzintézetnél kell kezelni.
(6) Az igénybe nem vett óvadékot a szerződés megszűnésekor a bérlőnek vissza kell fizetni."
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Ör. nemcsak az indítványozó által vitatott rendelkezéseiben állapít meg óvadékra vonatkozó szabályokat, hanem a 5. § (2) bekezdés g) pontja, valamint 10. § (3) bekezdése és a 11. § (2) bekezdése is óvadékra vonatkozó előírásokat tartalmaz, ezért vizsgálatát - a jogbiztonság érdekében - a támadott rendelkezésekkel való szoros összefüggésük miatt kiterjesztette az Ör. e rendelkezéseire is.
Az 5. § (2) bekezdés g) pontja szerint pályázat alapján szociális bérlet létesítésének feltétele az, hogy a pályázó vállalja a lakásra megállapított óvadék befizetését. A 10. § (3) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"(3) A versenytárgyaláson való részvétel feltétele, hogy a résztvevő vállalja az érintett lakásra megállapított óvadék, valamint a pályázati kiírásban szereplő lakbér egyhavi összegének - mint pályázati díjnak - az önkormányzat részére való befizetését. Ez utóbbi összeg befizetésének megtörténtét a versenytárgyalás megkezdése előtt igazolnia kell."
A 11. § (2) bekezdése előírja: "Bérlőül az a személy jelölhető ki, aki a Fővárosi Közgyűlés 35/1993. (XI. 15.) számú rendelete alapján szociális bérletre jogosult, s vállalja, hogy a lakásra megállapított óvadékot megfizeti."
Az indítványozó álláspontja szerint az Ör.-nek ezek az óvadékra vonatkozó szabályai törvénysértőek, mert a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre nem terjed ki az óvadékfizetési kötelezettségre vonatkozó szabályok megállapítására. Az önkormányzat a Ptk. 434. §-ában, valamint a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Lt.) szabályozott jogalkotó hatáskörén túlterjeszkedve állapította meg az Ör. e rendelkezéseit. Ezért az Ör.-nek az óvadék szabályozását tartalmazó rendelkezései sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglaltakat.
II.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy a helyi önkormányzat rendelkezik-e hatáskörrel arra, hogy a lakásbérleti viszonyok szabályozása során rendeletében a bérbeadás feltételeként óvadékfizetési kötelezettséget állapítson meg.
Az Alkotmánybíróság korábban 3/1999. (III. 24.) AB határozat ában egy másik települési önkormányzati rendelet hasonló rendelkezéseinek vizsgálata kapcsán megállapította, hogy "törvényi felhatalmazás hiányában az önkormányzat a bérleti jogviszony létrejöttének feltételeként óvadék megfizetésének kötelezettségét rendeletében jogszerűen nem írhatja elő". (ABK 1999. március, 78.)
E megállapításának alátámasztására a határozat indokolásában az Alkotmánybíróság a következőket fejtette ki:
A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, ezért a helyi önkormányzat csak a törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak.
A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
Arra nézve, hogy a Ptk. alkalmazásában milyen szintű jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni a Ptk. 658. § a) pontja szabályozza:
"685. § E törvény alkalmazásában
a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet; továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály;"
A Ptk. e rendelkezése alapján az idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül minden jogszabály, így az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. e rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. Ez a külön törvény az Lt., amely 3. §-ának (1) bekezdésében meghatározza, hogy mely lakások bérletére vonatkozó szabályok megállapítására rendelkezik a helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörrel. Az Lt. e szabálya kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni.
E törvényi előírásokat figyelembe véve a helyi önkormányzat a tulajdonában lévő lakások bérletére vonatkozó szabályozásra rendelkezik felhatalmazással és e szabályozási jogkörét csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.
Az Lt. több tárgykörben is szabályozási jogkörrel ruházza fel a helyi önkormányzatot, de az óvadék szabályozására felhatalmazást nem tartalmaz. Az Lt. 19. §-ának (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbe adó és a bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbe adó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. Mivel az Lt. az óvadék intézményét nem szabályozza, e felhatalmazás alapján sem illeti meg az óvadékfizetési kötelezettség szabályozásának joga az önkormányzatot.
E jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy Budapest VII. kerület, Erzsébetváros képviselő-testülete az Ör. óvadékra vonatkozó rendelkezéseinek megállapítása során túllépte jogalkotó hatáskörének kereteit. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör.-nek az óvadékra vonatkozó rendelkezéseit megsemmisítette.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 364/H/1998-2.