46/1997. (IX. 30.) AB határozat
Igal Nagyközség Közgyűlésének a közterület-használat szabályozásáról szóló 6/1994. (IX. 1.) számú önkormányzati rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás felülvizsgálatára előterjesztett kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Igal Nagyközség Közgyűlésének a közterület-használat szabályozásáról szóló 6/1994. (IX. 1.) számú önkormányzati rendelete 7. § (8) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapítja: a rendelet alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a rendelet 7. § (8) bekezdésében meghatározott díjfizetési előírás visszamenőleges hatállyal alkotmányosan nem alkalmazható a rendelet hatálybalépése előtt e feltétel kikötése nélkül önkormányzati engedéllyel létesített építmények elidegenítése esetén.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Igal nagyközség önkormányzatának tulajdonát képező földterületen egy gazdálkodó szervezet (ÁFÉSZ) - hatósági engedéllyel - saját tulajdonú pavilonsort épített (a beruházást annak idején az önkormányzat jogelődje több mint 1/3 hányadot kitevő vissza nem térítendő összeggel támogatta), s annak tulajdonjogát adásvételi szerződéssel egy gazdasági társaságra (kft.) ruházta át. A helyi önkormányzat az elidegenítést - megállapodás alapján - egyszeri díjfizetési feltételhez kötötte.
2. A megyei közigazgatási hivatal vezetőjének véleménye szerint az önkormányzat és az építménytulajdonos között létrejött, az önkormányzatot "megillető elővásárlási jogról való lemondás fejében" kikötött megállapodás törvénysértő. Bár az építmény és a földterület tulajdonosa "megállapodhat arról, hogy adott esetben egymás javára milyen feltételekkel mondhatnak le elővásárlási jogukról", de mivel az adott "jogügyletben ilyen megállapodás nem született, az elővásárlási jogról való lemondás feltételhez kötése törvénysértő."
A jogügylet jogszabályi alapja a hivatalvezető felfogása szerint az önkormányzat 6/1994. (IX. 1.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) törvényellenes 7. § (8) bekezdése, mely ekként rendelkezik:
"Az önkormányzati területen engedéllyel létesült építmények tulajdonosai az építmények elidegenítése esetén az épület elidegenítési értéke 10%-ának megfelelő egyszeri díjat kötelesek az önkormányzat számlájára befizetni. Ennek igazolása után kaphat csak hozzájárulást a tulajdon változásának bejegyzéséhez a vevő.
A díj megfizetése nem mentesíti a vevőt a közterület-használati engedély megszerzésének kötelezettsége alól."
A helyi rendeletnek ez a szabálya "ellentétes - fejti ki a kezdeményező - a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (Ptk.) a földhasználatra vonatkozó szabályaival, mely szerint:
- Ptk. 155. §: "Ha az épület tulajdonjogát az építkező szerzi meg, az épület tulajdonosát az épület fennállásáig a földre (földrészletre) használati jog illeti meg."
- Ptk. 156. § (2) bekezdés: "Az épület tulajdonjogának örökléssel vagy átruházással történő megszerzése esetén az épület új tulajdonosát a földhasználati jog változatlan feltételekkel illeti meg."
A földhasználati jog tehát átruházható - vonja le a következtetést a közigazgatási hivatal vezetője -, "s e jog az építmény mindenkori tulajdonosát - feltétel nélkül - megilleti." Miután a közigazgatási hivatal törvényességi felhívását az önkormányzat nem fogadta el, ezért a hivatalvezető az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte az Ör. 7.§ (8) bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését.
3. A hivatalvezető az általa törvénysértőnek tekintett megállapodás jogalapját az Ör. 7. § (8) bekezdése törvényellenes rendelkezésében látja.
3.1. Az Ör. támadott rendelkezésének felülvizsgálati eljárása során - a szoros összefüggésre tekintettel - az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Ör.-nek a kezdeményező által nem kifogásolt 12. § (1)-(2) bekezdése rendelkezéseit is. Ezen előírások szerint:
"(1) Az önkormányzat vagyonrendeletében szabályozottak alapján biztosított használati joggal rendelkezőknek adható állandó jellegű építményre engedély.
(2) Az önkormányzat az épület fennállásáig tartó használati jogot a használatba adott földrészlet forgalmi érték 75%-ának megfizetése ellenében biztosít azzal, hogy az épület elidegenítése esetén a tulajdonos az épület elidegenítéskori értékének 10%-át köteles az önkormányzat számlájára külön megfizetni. Ennek igazolása esetén adható hozzájárulás a tulajdonváltozás ingatlan-nyilvántartáson való átvezetéséhez."
3.2. Az önkormányzat a tulajdonában lévő közterület használatát, a közterületeinek rendjét, a közterület-használat díját - az alkotmányi rendelkezések betartásával, magasabb szintű jogszabályok korlátozó előírása nélkül - szabad mérlegelés alapján állapítja meg.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. §-a szerint az önkormányzat helyi közügyekben önállóan jár el. Az Ötv. 8. §-a közterületek fenntartását kiemelten a települési önkormányzat feladatává teszi. A fenntartási kötelezettség pedig feltételezi a közterület-használat rendjének szabályozási kompetenciáját. Az Ötv. - 1994. december 11-től hatályos - 63/A. § h) pontja fővárosi viszonylatban egyértelműen ki is mondja, hogy a fővárosi közgyűlés "rendeletében szabályozza... a közterület-használatot és a közterület rendjét". (Az Ötv. 1. és 8. §-ának általános rendelkezéséhez képest a fővárosi speciális szabályozásra azért volt szükség, mert mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzat egyaránt települési önkormányzat, s a törvényhozónak el kellett döntenie, hogy a közterület-fenntartással összefüggő rendeletalkotás jogával melyik önkormányzati típust ruházza fel.) A közterület-használat szabályozása díjfizetési feltételek normatív előírásával jár együtt. A települési önkormányzat alapvető jogosítványa, hogy saját közterületének fenntartási, használati rendjét maga határozza meg. Semmilyen alkotmányos szempont nem szolgáltat indokot arra, hogy a fővárosi viszonylatban szabad, vidéki önkormányzati viszonylatban viszont tilos a közterület-használat rendeleti feltételeinek meghatározása. [Az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek.] Egyébként az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. §-ának i) pontja értelmében "az építésügyi igazgatás körébe tartozik. ... a közterületek használatára vonatkozó szabályok megállapítása, érvényesítése és alkalmazásuk ellenőrzése" is. Mivel az e tárgyban kibocsátott miniszteri rendeletet a dereguláció során hatályon kívül helyezték és így országos érvényű jogi szabályozás nincs, a szabályozási jogkör az Ötv. 16. § (1) bekezdésének első fordulata, továbbá az Étv. 54. §-ának (3) bekezdése alapján az önkormányzatokat illeti.
A közterület-használati díjat a közterületen folytatott tevékenység jellege figyelembevételével, a használat célja, helye, ideje, a létesítmények alapterülete stb. szerint akár határozott összegben, akár viszonyított számítás alapján, vagy pályázati feltételek szerint lehet rendeletben meghatározni. Az igali önkormányzat díjfizetés vegyes megoldását választotta. Fix összegeket is előírt, de állandó építmények létesítése esetén a földrészlet forgalmi értékéhez viszonyított közterület-használati díjfizetési feltételt is szabott. Nincs jogszabályi akadálya annak az előírásnak sem, hogy az első közterület-használótól a telekrész forgalmi értékének 3/4 hányadát, a továbbiaktól az érték 10%-át követelje. Természetesen ha akár az első, akár a további közterület-használatra jelentkező az önkormányzat rendeleti feltételét nem fogadja el, az ügylet nem jön létre.
3.3. Az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy az igali önkormányzat rendelete más szempontból nem ütközik-e valamely rendeletalkotási előírásba. 1995. június 10-től kezdődően a Ptk. 685. § a) pontja szerint az önkormányzati rendelet "törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között" jogszabálynak tekintendő. Az Ötv. a közterület-fenntartással összefüggő teendőket önkormányzati feladattá tette, a feladat teljesítésének kötelezettsége pedig egyben felhatalmazást is tartalmaz a közügy szabályozására. Az Ör. kifogásolt rendelkezése ezért a Ptk. 685. § a) pontja előírását sem sérti.
3.4. A közterület-használat feltételeinek megállapításától független a Ptk.-nak a földhasználat feltételeiről szóló rendelkezése. Az épület tulajdonosát megillető földhasználati jog a Ptk. 156. § (1) bekezdése szerint azt jelenti, hogy az építménytulajdonos "jogosult a föld (földrészlet) használatára és hasznai szedésére, valamint köteles viselni az ennek fenntartásával járó terheket", a (2) bekezdése szerint pedig ezen a jogosultságon és kötelezettségen mit sem változtathat az épület tulajdonjogában bekövetkezett változás. Az önkormányzat tehát olyan rendelkezéseket nem írhat elő, hogy az épület új tulajdonosa köteles megvenni a földrészletet, vagy hogy azon pl. pincét létesítsen, hogy arra emeletet húzzon, vagy egyéb módon megváltoztassa a földhasználati jog feltételeit.
4. Az Ör. kifogásolt 7. § (8) bekezdése - hatálybalépését követően - nem sérti a Ptk. földhasználatra vonatkozó rendelkezéseit, hanem az Ör. 12. § (1)-(2) bekezdésében jogszerűen előírt közterület-használati rendelkezés igazgatási következményére utal, illetőleg tartalmilag azt ismétli meg. Ezért az Alkotmánybíróság a kezdeményezést elutasította.
5. Az Alkotmánybíróságnak konkrét jogügylet elbírálására nincsen hatásköre, következésképpen az Ör. ismertetett rendelkezései szerint megkötött jogügylet tartalmát, jogi indokolását külön nem vizsgálta. Rámutat azonban az Alkotmánybíróság a Ptk. 226. § (2) bekezdésének ama rendelkezésére, hogy "jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg." Az Ör.-nek a közterület-használati díj fizetésének feltételeit megállapító előírásai azonban önmagukban nem szolgáltatnak elég indokot a visszaható hatályt - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése alapján - általában tiltó alkotmányos rendelkezés figyelmen kívül hagyására. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság határozatában alkotmányos követelményt állapított meg a rendelet alkalmazásához.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1278/H/1996.