1051/B/1999. AB határozat

a Keszthely Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a közterület használatának szabályozásáról alkotott 3/1997. (II. 27.) számú önkormányzati rendelet 8. § (2) bekezdés o) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Keszthely Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a közterület használatának szabályozásáról alkotott 3/1997. (II. 27.) számú önkormányzati rendelet 8. § (2) bekezdés o) pontja alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó alkotmányjogi panasznak nevezett, de tartalma szerint utólagos normakontrollra irányuló indítvány a Keszthely Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a közterület használatának szabályozásáról alkotott 3/1997. (II. 27.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) módosításáról rendelkező 6/1999. (III. 25.) számú önkormányzati rendelet 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kéri. A 6/1999. (III. 25.) számú önkormányzati rendelet 5. § (2) bekezdése, amely a 8. § (2) bekezdés o) pontjaként épült be az Ör. hatályos szövegébe, a következő előírást tartalmazza: "o) A Balaton-part Park-bazársor D-i oldalán lévő üzletek kitelepülése a burkolt közterületi járdától számított 2 m-es védősáv szabadon hagyásával lehetséges, kivéve a 3817/4. hrsz-ú területen lévő Flóri Falatozótól K.-i irányban lévő üzleteket. Továbbá nem köthető terület-bérleti szerződés a bazársor északi oldalán pavilon elhelyezésére és azokhoz kapcsolódó árubemutatási tevékenységre."

Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében szabályozott vállalkozáshoz való jogot, a 70/A. §-ban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezést, valamint ellentétes az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére irányuló szabályozással is.

Az Ör. vitatott szabályozása hátrányos megkülönböztetést tartalmaz a Keszthely Balaton-part Park bazársor északi oldalán elhelyezkedő pavilonok tulajdonosaival szemben. Míg a déli oldalon fekvő bazársor vállalkozói megkapták a közterület-használati engedélyt, addig az bazársor északi oldalán működő vállalkozók, akik több mint 20 évig folytattak üzleti tevékenységet az adott területen, a kifogásolt rendelkezés következtében ellehetetlenültek.

A szabályozás indokainak megismerése érdekében az Alkotmánybíróság megkereste Keszthely város polgármesterét. A polgármester válaszában előadta, hogy a vitatott rendelkezés megalkotását a Balaton-parti terület helyi építési szabályzatának és szabályozási tervének módosítása tette szükségessé. Az építési szabályzat és szabályozási terv alapjául szolgáló rendezési koncepció a Balaton-part egységes rendezését és a környezet védelme érdekében a zöld területek megóvását és helyreállítását tűzte ki célul. Erre tekintettel a Balaton-parti terület helyi építési szabályzatának és szabályozási tervének 10. § (9) bekezdése kimondta: "A védett közparkban a szabályozási terven bontásra jelölt épületeket a közpark visszaállítása érdekében 1999. december 31-ig meg kell szüntetni."

Az indítványban hivatkozott Balaton-part bazársor északi területe 1978 óta védett területként, közparkként szerepel az ingatlan-nyilvántartásban, ezzel szemben a bazársor déli területét művelési ágból kivett beépített területként jegyezték be az ingatlan-nyilvántartásban.

A közpark zöldterületi funkciójának helyreállítása érdekében rendelte el a helyi építési szabályzat a védett közpark területén lévő épületek lebontását, és tiltotta meg az Ör. ezen a területen közterület-használati szerződés megkötését.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Ör. vitatott előírása sérti-e az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében szabályozott vállalkozáshoz való jogot. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:

"(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány e rendelkezésében szabályozott vállalkozáshoz való jogot mint alkotmányos alapvető jogot.

Az 54/1993. (X.13.) AB határozatában elvi éllel kimondta:

"A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése.(...) A vállalkozás joga ugyanis a fentiek értelmében egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be. E feltételrendszerrel kapcsolatban különösen az az alkotmányossági követelmény, hogy a feltételrendszer,(...) megfeleljen a piacgazdaság Alkotmány rögzítette (9. §) követelményének, valamint hogy ne legyen diszkriminatív." (ABH 1993, 340, 341-342.)

A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat pontosította a vállalkozáshoz való jog mint alanyi jog tartalmát: "Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (70/B. §), illetőleg a vállalkozás joga (9. §) között nincs aspektus hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, 'munka' megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B. §-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9. §-ban csupán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól." (ABH 1994, 117, 121.)

Az indítványozó tévesen hozza összefüggésbe a közterülethasználat lehetőségét a vállalkozáshoz való joggal. A közterület használatának megtiltása a vállalkozás megválasztásának és gyakorlásának szabadságát nem érinti. A vállalkozáshoz való jogból senkinek sem származik joga arra, hogy tevékenységét meghatározott területen, különösen a közterület meghatározott részén gyakorolja.

2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján vizsgálta azt is, hogy a vitatott szabály tartalmaz-e az Alkotmány 70/A. §-át sértő alkotmányellenes megkülönböztetést. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.]

Keszthely város polgármesterének az Alkotmánybíróság megkeresésére adott válasza, valamint a csatolt iratok alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vitatott rendelkezés alapján nem állapítható meg alkotmányellenes megkülönböztetés a Balaton-parti bazársor északi és déli oldalán kereskedelmi tevékenységet folytató vállalkozók között. A megkülönböztetés nem tekinthető önkényesnek, annak az érintett területek eltérő rendeltetésében rejlő okai vannak. Míg a déli oldalon kialakított üzletek művelési ágból kivett területen, kereskedés, vendéglátás céljára kijelölt övezetben működnek, a vitatott rendelkezéssel érintett terület védett területnek minősülő közparknak minősül. Tekintettel arra, hogy a kifogásolt szabály a védelem alatt álló közpark zöldterületi funkciójának biztosítása érdekében tiltja meg további közterület-használati szerződés megkötését az északi oldalon kereskedelmi tevékenységet folytató vállalkozókkal, a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka van. A vitatott rendelkezés az Alkotmány 18. §-ában szabályozott alkotmányos jog, az egészséges környezethez való jog érvényesítését szolgálja.

Végezetül, nincs ellentét az Ör. 8. § (2) bekezdés o) pontja és az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése között sem.

Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány e rendelkezésével kapcsolatosan több határozatában kifejtette, hogy az esélyegyenlőtlenség megszüntetését vagy csökkentését célzó, megkülönböztető szabályozás lehetőségéből nem következik annak alkotmányos kényszere. A tételesen meghatározott pozitív diszkriminációra senkinek sincs alkotmányos joga, annak alkalmazása a jogalkotó szabadságába tartozik. (1067/B/1993. AB határozat, 1996, 446, 448.; 652/G/1994. AB határozat, 1998, 574, 580-581.)

Nem állapítható meg az Ör. 8. § (2) bekezdés o) pontjának alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése alapján sem azért, mert nem alkalmaz pozitív diszkriminációt a korábban ott működő vállalkozók javára, és nem tesz kivételt javukra a védett közpark rendeltetését védő szabályok alól.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdés o) pontjának alkotmányellenessége az Alkotmány 9. § (2) bekezdése, valamint 70/A. §-a alapján nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2002. április 22.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró