652/G/1994. AB határozat
a családi pótlékról és a családok támogatásáról szóló 1990. évi XXV. törvény 6. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a népjóléti miniszternek az Alkotmány értelmezésére, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésére, valamint a családi pótlékról és a családok támogatásáról szóló 1990. évi XXV. törvény 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A népjóléti miniszter az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontja és 21. § (6) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alkotmány 16. és 17. §-ait. Az indítványozó az indítvány benyújtásakor hatályos társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.) 44. § (6) bekezdésének a nyugellátások emelésére és a családi pótlékról szóló 1990. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Csptv.) 6. §-ának a családi pótlék emelésére vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben vetette fel az alkotmányértelmezés szükségességét. Míg az előbbi törvényhely értelmében a nyugellátásokat, baleseti nyugellátásokat a nettó átlagkereset várható növekedésének megfelelő mértékben kellett emelni, addig az utóbbi szerint a családi pótlék emeléséről, az emelés differenciált mértékéről és ütemezéséről az Országgyűlés az állami költségvetésről szóló törvény elfogadásával egyidejűleg dönt. Az indítványozó felfogása szerint ezzel a szabályozással a nyugdíjas csoport az ellátások emelése terén pozitív diszkriminációt élvez a családos csoporttal szemben. Erre tekintettel kérte az indítványozó az Alkotmány 16. és 17. §-ainak értelmezését az alábbi kérdések szerint:
"1. Hogyan értelmezhető a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 16. §-ában az a kitétel, miszerint a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára?
2. Jelent-e ez a megfogalmazás az Alkotmány 16. §-ával szemben diszkriminációt pozitív irányban?
3. Amennyiben igen, úgy az Alkotmány 16. §-ában foglalt tartalommal milyen területen vagy területeken kell érvényesülnie a megkülönböztetésnek, a megkülönböztetés a nagy társadalmi elosztó rendszerekre vagy az alrendszereket működtető intézményrendszerre kell vonatkozzon, vagy esetleg mindkettőre?
4. A pozitív diszkrimináció elvének megvalósítása során a megkülönböztetésnek ki kell-e terjednie az alrendszereket szabályozó jogi megoldásokra, ezen belül különösen a konkrét jogszabályban rögzített garanciákra?
5. A létbiztonság szempontjából lehet-e különbséget tenni a jogszabályban előre meghatározott és rögzített minimum, illetőleg az Országgyűlés alku folyamatában létrejött, konszenzus által megvalósított jogtechnikai megoldások között?"
Az Alkotmány értelmezni kért két rendelkezése a következő:
"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
2. Az indítványozó az alkotmányértelmezés "függvényében" kezdeményezte a Csptv. 6. §-a alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát is. A kifogásolt rendelkezés szerint: "A családi pótlék emeléséről, az emelés differenciált mértékéről és ütemezéséről az Országgyűlés az állami költségvetésről szóló törvény elfogadásával egyidejűleg dönt." Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás a családosokkal szemben diszkriminatív, összehasonlítva a T. 44. § (6) bekezdésével, amelynek értelmében a nyugellátásokat, baleseti nyugellátásokat évente a nettó átlagkereset várható növekedésének megfelelő mértékben kell emelni.
3. Az indítvány benyújtását követően az 1994. évi CII. törvény 4. § (2) bekezdése a T. 44. § (6) bekezdésének számozását (8) bekezdésre módosította, majd az 1995. évi CXVIII. törvény 27. § (1) bekezdése a T. 44. § (8) bekezdését hatályon kívül helyezte. Ezzel egyidejűleg az 1995. évi CXVIII. törvény 4. §-a a T.-t a 38/A. §-sal egészítette ki, mely a nyugellátás, baleseti nyugellátás emelését a nettó átlagkereset tényleges növekedésének megfelelően írta elő. Végezetül a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény meghatározott kivételekkel a T. egészét hatályon kívül helyezte. A T. hatályon kívül helyezésével egy időben hatályba lépő - a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló - 1997. évi LXXXI. törvény a nyugellátások évenkénti rendszeres emelésével összefüggésben a 62. és 63. §-aiban részletes szabályokat tartalmaz, melyek a nyugdíj megállapításának időpontjától függően a tényleges vagy a tervezett nettó átlagkereset növekedés, illetve fogyasztói árnövekedés függvényében írják elő kötelező jelleggel a nyugdíjak évenkénti emelését. A családi pótlékról szóló 1990. évi XXV. törvény elnevezését az 1995. évi XLVIII. törvény 59. §-a módosította, ez azonban a 6. § rendelkezéseit nem érintette.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában meghatározta azokat a feltételeket, amelyeknek az Abtv. 1. § g) pontjában szabályozott alkotmányértelmezésre vonatkozó indítványnak meg kell felelnie. Eszerint az indítványnak az Abtv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervtől vagy személytől kell származnia; nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kell, hogy kezdeményezze az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését; és az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető kell, hogy legyen az Alkotmányból. (ABH 1990, 136, 137 és köv.)
Az indítvány az Abtv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott személytől származik. Az Abtv. 21. § (6) bekezdés c) pontja értelmében a Kormány tagja jogosult indítványozni az Abtv. 1. § g) pontja alapján az Alkotmány valamely rendelkezésének értelmezését. Az indítványt ugyan 1994. június 29-én, az újonnan megválasztott Országgyűlés 1994. június 28-i megalakulása után adták postára, a Kormány megbízatása pedig az Alkotmány 33/A. § a) pontja értelmében az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával megszűnik. Az Alkotmány 39/B. §-a értelmében azonban ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik. Ez alól az Alkotmány 39/B. §-a csak azt a kivételt teszi, hogy ilyen esetben a Kormány nemzetközi szerződést nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Az Alkotmány 39/B. §-a értelemszerűen vonatkozik a Kormány tagjaira is. Ezért az indítványozó indítványozási jogosultsága nem vonható kétségbe.
Ugyanakkor az indítvány nem konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kéri az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezését. Amennyiben a kérdések általában kérik az Alkotmány 16. §-ában foglalt fordulat értelmezését, és az abból folyó követelmények megállapítását, annyiban a konkrét alkotmányjogi probléma hiányzik. Amennyiben pedig az indítvány annak megállapítására irányul, vajon az Alkotmány alapján köteles-e a törvényhozó a családi pótlék emelésének szabályait a nyugdíjak emelésének szabályaihoz hasonlóan meghatározni, annyiban nem elvont alkotmányértelmezésről, hanem a Csptv. 6. §-a alkotmányosságának vizsgálatáról van szó. Ezért az Alkotmánybíróság az elvont alkotmányértelmezésre irányuló indítványt elutasította, és a Csptv. 6. §-át az Abtv. 1. § b) pontja alapján vizsgálta.
III.
Az indítványozó több szempontból kéri a Csptv. 6. §-a alkotmányellenességének vizsgálatát. Egyrészt az Alkotmány 16. és 17. §-ai alapján kezdeményezi a Csptv. 6. §-a alkotmányellenességének megállapítását. Másrészt annak a megállapítását kéri, vajon a Csptv. 6. §-ában foglalt szabályozás az indítvány beadásakor hatályos T. 44. § (6) bekezdésére tekintettel nem valósít-e meg alkotmányellenes megkülönböztetést. Végül arra a kérdésre keresi a választ, vajon a Csptv. 6. §-a eleget tesz-e az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből folyó, az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölésére irányuló állami kötelezettségnek.
1.1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 16. és 17. §-ait. Ezen határozatok egy része az állampolgárokat különböző elbánásban részesítő jogszabályi rendelkezések alkotmányosságának indokaként hivatkozott az Alkotmány 16. és 17. §-ára, más része pedig a 16. és. 17. §-ból folyó kötelezettségek alapján bírálta el jogszabályok alkotmányosságát.
A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban saját háztartásban legalább három, vagy egyedülállóként legalább két gyermeket nevelők adóalap-csökkentésének alkotmányossági vizsgálatakor a meglévő szabályozás alkotmányos indokaként hivatkozott az Alkotmánybíróság az Alkotmány 16. és 17. §-aira. A határozat megállapította: a gyermekeknek arra vonatkozóan semmiféle joguk sincs, hogy szüleik adókedvezményt (adóalap-csökkentési lehetőséget) kapjanak. Ugyanakkor utalt a határozat arra, hogy a gyerekeknek joguk van szüleik (eltartóik), illetve az állam részéről megfelelő gondoskodásra. Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéseket mint az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölésére irányuló, és így az Alkotmány 16. és 17. §-ai és 70/A. § (3) bekezdése által indokolt előírásokat nem találta alkotmányellenesnek. (ABH 1990, 46, 47)
A 422/B/1991. AB határozatban az Alkotmánybíróság ugyanezt a törvényi szabályozást abból a szempontból vizsgálta, vajon megfelel-e az Alkotmány 16. és 17. §-aiból folyó követelményeknek. A határozat megállapította: az Alkotmány nem határozza meg a 16. és 17. § alapján szükséges védelem és gondoskodás jogintézményeit és mértékét. Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, kormányzati, önkormányzati és társadalmi feladat. Rámutatott a határozat arra, hogy az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó - az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva - szabad belátása szerint választhat. (ABH 1992, 471, 472) Ezen álláspontját az Alkotmánybíróság később az 1588/B/1991. AB határozatában megismételte. (ABH 1994, 510, 511-512)
Az egyetemi tandíjfizetési kötelezettséggel kapcsolatban a 79/1995. (XII. 21.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejezésre juttatta azt is, hogy az Alkotmány 16. §-a önmagában alanyi jogot nem tartalmaz konkrét állami szolgáltatásokra, hanem széles mozgásteret biztosít a jogalkotó szervek számára az ifjúság létbiztonságát, oktatását és nevelését, valamint érdekének védelmét szolgáló támogatási formák meghatározásában. (ABH 1995, 399, 405)
Végül az Alkotmánybíróság számos esetben megállapította azt is, hogy az Alkotmány 17. §-ának a törvényalkotó különböző szociális intézkedésekkel és jogintézményekkel is eleget tehet. (600/B/1993. AB hat., ABH 1993, 671, 672; 1449/B/1992. AB hat., 561, 563.)
Ezekből a határozatokból egyértelműen következik, hogy az Alkotmány 16. és 17. §-ai nem alapoznak meg alanyi alapjogokat, belőlük a jogalkotó számára konkrét támogatási formák, jogintézmények létrehozására vagy meghatározott tartalommal való kialakítására kötelezettség nem vezethető le. Olyan rendelkezésekről van tehát szó, melyek a jogalkotó számára meghatározott célok elérését kötelező jelleggel írják elő, de a cél elérésének konkrét módját nem határozzák meg. Ezen nem változtat az, hogy az Alkotmány 70/B-70/F. §-ai a 16. és 17. §-ban foglalt államcélok elérésének irányát bizonyos mértékben konkretizálják.
1.2. Az Alkotmány 16. és 17. §-ai egymástól különböző államcélokat határoznak meg. Az Alkotmány 17. §-a a rászorulókról való gondoskodást tűzi kötelező célként a jogalkotó szervek elé. Ehhez képest a 16. § önálló kötelezettséget fogalmaz meg: az ifjúság létbiztonságának, oktatásának és nevelésének előmozdítását, valamint érdekeinek védelmét. Az ifjúság támogatása tehát önmagában, nem pedig az érintettek rászorultsága folytán kötelezettsége a jogalkotónak. Ezt juttatja kifejezésre az Alkotmány 16. §-ának az a fordulata, mely szerint a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára. A rászorultak és az ifjúság támogatása így egymástól különböző, de nem különböző rangú államcélok. Ez természetesen nem zárja ki, hogy a jogalkotó az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva az egyes támogatásokra vonatkozó jogosultságot a rendelkezésre álló anyagi eszközök korlátozottsága miatt az érintettek rászorultságától tegye függővé. (43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188. és köv.)
1.3. A Csptv. 6. §-a az Alkotmány 16. és 17. §-ával is összefüggésben áll, de egyikkel sem ellentétes. A fentiek szerint az Alkotmány 16. §-a az ifjúság létbiztonságának, oktatásának és nevelésének előmozdítását, valamint érdekeinek védelmét olyan államcélként fogalmazza meg, melynek elérési módozatai az Alkotmány alapján konkrétan nem határozhatóak meg. A családi pótlék az Alkotmány 16. §-ában foglalt államcélok megvalósításának fontos eszköze. Értékének a mindenkori gazdasági helyzettől és a költségvetés teljesítőképességétől független megőrzése azonban nem következik az Alkotmány 16. §-ából. A gazdasági helyzet és a költségvetés teljesítőképességének megítélése pedig a jogalkotó hatáskörébe tartozik. Ugyanígy nem ellentétes a Csptv. 6. §-a az Alkotmány 17. §-ával. A családi pótlék jelenlegi szabályozási formájában csak bizonyos jövedelemhatár alatt, illetve vagyoni helyzet esetén jár (Csptv. 1. §), és így az Alkotmány 17. §-ában meghatározott célt is szolgál. Az Alkotmány 17. §-a azonban a fentiekre tekintettel ugyanúgy nem írja elő valamely támogatási forma értékének a gazdasági helyzettől és a költségvetés teljesítőképességétől független megőrzését, mint az Alkotmány 16. §-a.
2. Nem állapítható meg a Csptv. 6. §-ának alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalanyok közötti megkülönböztetés alkotmányossága a szabályozás alanyi és tárgyi összefüggésében vizsgálható. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77; 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 61; 238/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 698, 700] A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni. (1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479) Ennek megfelelően alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65] Ilyen értelemben döntött úgy az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában, hogy nem alkotmányellenes a nyugellátásoknak, baleseti nyugellátásoknak továbbá egyes egyéb ellátásoknak az aktív dolgozók jövedelemnövekedését el nem érő arányú emelése. A határozat megállapítása szerint nincs reális összehasonlítási alap az aktív keresők jövedelemnövekedése, illetőleg a nyugdíjak és egyéb ellátások százalékos emelkedése között. Az aktív keresők jövedelemnövekedése egészen más elveken nyugszik, mint a vegyes rendszerű, tehát a vásárolt jogon és a szociálpolitikán egyaránt alapuló társadalombiztosításé. (ABH 1993, 196, 201)
Kétségtelen, hogy a családi pótlékra jogosultságot szerzettek az általuk élvezett szolgáltatás emelésével összefüggésben hátrányosabb helyzetben vannak, mint azok, akik nyugellátásra illetve baleseti nyugellátásra szereztek jogosultságot. Azonban a Csptv. 6. §-a egyfelől, és az indítvány beadásakor hatályos T. 44. § (6) bekezdése, illetve az azóta hatályba lépett, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 62-63. §-ai másfelől nem összehasonlítható helyzetű jogosultak vonatkozásában tartalmaznak különböző szabályokat. A családi pótlék olyan támogatási forma, mely nem feltételezi a jogosultak előzetes anyagi hozzájárulását, és amelynek finanszírozása a központi költségvetésből történik. (Csptv. 1. §, illetve az 1998. évre vonatkozóan az 1997. évi CLII. tv. 9. sz. Melléklete) Ezzel szemben a társadalombiztosítási nyugellátás mind az indítvány benyújtásakor hatályos T. szerint, mind pedig a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény szerint a társadalombiztosításban biztosítottaknak vagy azok hozzátartozóinak járó szolgáltatás, mely így a biztosított részéről előzetes anyagi hozzájárulást feltételez. Ennek megfelelően finanszírozása a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetéséből történik (az 1998. évre vonatkozóan az 1997. évi CLII. tv. 3. és 5. sz. Melléklete). Nem maradhat figyelmen kívül az sem, hogy a társadalombiztosítási nyugellátás mértéke függ a járulékfizetés nagyságától is. Ily módon tehát az alkotmányos megítélés szempontjából a társadalombiztosítási nyugellátás - még ha szociális elemet is tartalmaz - alapvetően biztosítási jellegű szolgáltatás, amíg a családi pótlék központi költségvetésből finanszírozott, elsősorban az Alkotmány 16. §-ában meghatározott államcél elérését szolgáló támogatási forma. Ezért a családi pótlékra jogosultaknak a részükre járó szolgáltatás évenkénti emelésével összefüggésben a társadalombiztosítási nyugellátásban részesülőktől eltérő kezelése nem valósít meg összehasonlítható helyzetű jogosultak közötti megkülönböztetést. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme tehát nem állapítható meg.
3. Végezetül nincs ellentét a Csptv. 6. §-a és az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése között sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél, vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkrimináció nem tekinthető alkotmányellenesnek. [Először 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 47. és köv.] Ugyanakkor azonban a fent idézett 422/B/1991. AB határozat megállapítása szerint az Alkotmány, illetve annak 70/A. § (3) bekezdése konkrét intézkedéseket nem határoz meg. Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó -az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva - szabad belátása szerint választhat. (ABH 1992, 471, 472; ugyanilyen értelemben 2100/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 554, 557; 581/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 645, 646; 1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 512) Emellett a különböző társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlőség megteremtéséhez, vagy legalábbis az egyenlőtlenségek csökkentéséhez. (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 663, 664; 553/B/1994. AB határozat, ABH 1997, 773, 783) Végül megállapította az Alkotmánybíróság azt is, hogy az esélyegyenlőtlenség megszüntetését vagy csökkentését célzó, megkülönböztető szabályozás lehetőségéből nem következik annak alkotmányos kényszere. A tételesen meghatározott pozitív diszkriminációra senkinek sincs alkotmányos joga, annak alkalmazása a törvényhozó szabadságába tartozik. (1067/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 446, 448)
Ily módon nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésének sérelme azért, mert a Csptv. nem írja elő a családi pótléknak a keresetnövekedést követő éves emelését. Egy ilyenfajta szabályozás nem lenne alkotmányellenes, annak szükségessége azonban az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése alapján nem alapozható meg.
Budapest, 1998. június 8.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró