1411/B/1997. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény mellékleteinek módosításáról szóló 1997. évi CXVIII. törvény 1. számú mellékletének a XVII. és XVIII. kerület határára vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó önkormányzat szerint az 1997. évi CXVIII. törvény 1. számú mellékletének a XVII. és XVIII. kerület határára vonatkozó rendelkezései sértik az Alkotmány 42. §-át (a helyi önkormányzáshoz való jogot), ellentétben állnak az Alkotmány 43. § (1) bekezdésével (az önkormányzati alapjogok egyenlőségének elvével), továbbá nincsenek összhangban az Alkotmány 44. § (1) bekezdésével sem (az önkormányzáshoz való jog gyakorlásának formáival).
A kérelme megalapozásához az indítványozó ismertette az ügy tárgyát képező kerülethatár-változás történetét. Ezek szerint az 1949. évi XXVI. törvény és a felhatalmazása alapján kiadott 4349/1949. (XII. 26.) MT rendelet a XVII. kerület közigazgatási határát úgy állapította meg, hogy a Ferihegyi repülőtér e kerülethez tartozott. A Magyar Népköztársaság Elnöki tanácsa a 17/1968. számú határozatában a kerületi határokat megváltoztatta, az akkori repülőtér területét átcsatolta a XVIII. kerülethez. A kerületi határokat újraszabályozó, a Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény a vitatott területet úgy írta le, mint amelyik újból a XVII. kerülethez tartozik.
Az indítványozó utalt arra, hogy e törvény előkészítése során jelezték: a törvénytervezet szövege az 1994-es ingatlan-nyilvántartási adatoktól eltérő. Az Országgyűlés az 1994. évi XLIII. törvény -t mégis úgy fogadta el, hogy a repülőtér Budapest közigazgatási határán belüli területe a XVII. kerületi önkormányzathoz tartozik. Ezt követően a Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény mellékleteinek módosításáról szóló 1997. évi CXVIII. törvény - arra hivatkozással, hogy adminisztratív hibát javít ki (a törvény-előkészítés során figyelmen kívül maradt a 17/1968. számú NET határozat) - a vitatott területet a XVIII. kerülethez tartozóként írta le.
Az indítványozó véleménye szerint az Országgyűlés 1994-ben tudatosan döntött úgy, hogy a repülőtér Budapest közigazgatási határán belüli területe a XVII. kerületi önkormányzathoz tartozik, ezt megváltoztatni - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 66. §-a és 66/C. §-a szerint - csak úgy lehet, ha az érintett kerületekben erről népszavazás dönt. Álláspontja szerint ugyanis a jelzett területátcsatolásra a kerületi tagozódás megváltoztatására irányadó Ötv.-beli rendelkezéseket kell alkalmazni, így a népszavazás nélküli kerülethatár-változtatás egyben sérti az önkormányzáshoz való jog népszavazás útján történő gyakorlására irányadó alkotmányos rendelkezéseket. Kéri ezért az 1997. évi CXVIII. törvény 1. számú mellékletének a XVII. és XVIII. kerület határára vonatkozó rendelkezései megsemmisítését.
2. Az Alkotmánybíróság megkereste a vitatott területtel érintett másik önkormányzat polgármesterét is, álláspontjának megismerése céljából.
II.
Az indítvánnyal összefüggésbe hozható alkotmányi és törvényi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány szerint:
41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.
(2) A főváros kerületekre tagozódik.
A városokban kerületek alakíthatók.
42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) értelmében:
66. § (1) A főváros határán belül a kerületi tagozódás megváltoztatását bármelyik területileg közvetlenül érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése kezdeményezheti az Országgyűlésnél.
(2) A kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése az Országgyűléshez kezdeményezést csak a változásban érintett többi kerületi képviselő-testület, illetve a fővárosi közgyűlés véleményével nyújthatja be.
(3) A kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén az érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében helyi népszavazást köteles kitűzni.
(4) Amennyiben a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezője a főváros közgyűlése, a helyi népszavazást a tervezett területi változással érintett kerületekben a kerületi képviselő-testület köteles kitűzni. Ebben az esetben a helyi népszavazás költségeit a fővárosi önkormányzat viseli.
(5) Fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testületei - a fővárosi közgyűlés állásfoglalásával - kezdeményezhetik az Országgyűlésnél.
66/C. § A 66., 66/A. és 66/B. §-ban megjelölt kezdeményezési jogosultság a Kormányt is megilleti. Ilyen esetben a helyi népszavazást a tervezett területi változtatással közvetlenül érintett települési önkormányzat köteles kiírni. A népszavazás költségét a Kormány viseli.
93. § (4) Az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról, továbbá - az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után - a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról, valamint a fővárosi kerületek kialakításáról.
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az ismertetett alkotmányi és törvényi szabályokból megállapítható, hogy a főváros kerületi tagozódásának szükségessége az Alkotmányból ered [41. § (2) bekezdés], a kerületi tagozódás meghatározására és megváltoztatására az Országgyűlés rendelkezik döntési jogosultsággal [Ötv. 93. § (4) bekezdés].
Az Ötv. a fővárosi kerületek változtatását érintően két esetkört említ. Egyrészt a kerületi tagozódás megváltoztatását (tehát új kerületek alakítását, kerületek összevonását, a fővárosból való kiválását), másrészt fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását [66. § (5) bekezdés]. Ez utóbbi önmagában nem jár a főváros kerületi tagozódásának megváltozásával.
A kerületi tagozódás megváltoztatását bármelyik közvetlenül érintett kerületi önkormányzat, a fővárosi önkormányzat, illetve a Kormány kezdeményezheti az Országgyűlésnél. A kezdeményezést a helyi népszavazás eredményével, illetve a területi változásban közvetlenül érintett képviselő-testület véleményével kell benyújtani, Tehát a törvényi szabályozás az eljárási garanciákat a kezdeményezés benyújtásához (az előkészítő eljáráshoz) - és nem a törvényhozási eljáráshoz - kapcsolja. Ugyanakkor sem a képviselő-testület véleménye, sem pedig a helyi népszavazás eredménye nem csorbíthatja az Országgyűlés azon jogát, amely alapján a fővárosi kerületek kialakításáról dönt [Ötv. 93. § (4) bekezdés].
Ettől eltérő eljárási rendet szabályoz az Ötv. a kerületek közötti területátcsatolás esetén. Ezt az érintett kerületi önkormányzatok képviselőtestületei - a fővárosi közgyűlés állásfoglalásával - kezdeményezhetik az Országgyűlésnél [66. § (5) bekezdés)], tehát ilyenkor a kezdeményezésnek nem feltétele a kötelező helyi népszavazás, viszont a kezdeményezési jogosultság az érintett önkormányzatokat együttesen illeti meg. A Kormány - hasonlóan a kerületi tagozódás megváltoztatásához - a fővárosi kerületek közötti területátcsatolás esetén is rendelkezik kezdeményezési joggal. A döntést ebben az esetben is az Országgyűlés hozza meg.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt állapította meg, hogy téved az indítványozó akkor, amikor azt állítja: az 1997. évi CXVIII. törvény mellékletének a XVII. és XVIII. kerület határára vonatkozó megállapításai a főváros kerületi tagozódását változtatta meg.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az 1997. évi CXVIII. törvény indítvánnyal érintett rendelkezései vonatkoztathatóak-e a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolásával kapcsolatos Ötv.-ben szabályozott eljárásra, és ezáltal a törvény mellékletének vitatott rendelkezései összefüggésbe hoz-hatók-e az önkormányzáshoz való jog alkotmányos tételeivel. E kérdés eldöntése végett az Alkotmánybíróság megvizsgálta az 1994. évi XLIII. törvény és az 1997. évi CXVIII. törvény megalkotásával összefüggő, az ügy szempontjából releváns körülményeket.
A Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény megalkotásának célját a törvényjavaslat indokolása tartalmazza. E szerint: "A soroksári választópolgárok helyi népszavazáson kinyilvánított akarata, kezdeményezése, az érintett önkormányzati képviselő-testületek állásfoglalása alapján indokolt új (XXIII.) fővárosi kerület alakítása. Ennek érdekében szükséges Budapest főváros közigazgatási területének és kerületi beosztásának újraszabályozása .... A főváros közigazgatási területéről - még hatályos - Budapest főváros területének új megállapításáról szóló 1949. évi XXVI. törvény rendelkezik. Ennek a törvénynek a bevezetője jogállamiságunkkal ellentétes, elavult elveket tartalmaz. Ezért indokolt e törvény hatályon kívül helyezése, a főváros közigazgatási területének a jelenlegivel egyező megállapításával."
Az 1994. évi XLIII. törvény szövegéből is egyértelműen megállapítható, hogy a jelzett átszervezéssel nem érintett kerületek közigazgatási területét a törvényhozó a kialakultakkal azonos módon, az ingatlan-nyilvántartás szerint kívánta leírni, a repülőtér kerületi hovatartozását illetően nem kívánt változtatni.
A törvény 1. §-a szerint: "Az Országgyűlés Budapest főváros közigazgatási területét az ingatlan-nyilvántartásban az e törvény hatálybalépésének napján rögzített közigazgatási határok szerint állapítja meg", a 3. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy "Az Országgyűlés a fővárosi kerületek közigazgatási területét - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - az e törvény hatálybalépésekor érvényes közigazgatási határok szerint állapítja meg." A (2) bekezdésben foglalt kivétel a XX. és a XXIII. kerületek közigazgatási területére vonatkozik.
Az 1994. évi XLIII. törvényt módosító 1997. évi CXVIII. törvény tulajdonképpen megerősíti azt a törvényhozói célt, hogy az 1994. évi törvényi rendezés - a XXIII. kerület alakítására irányuló kezdeményezésen kívül - Budapest akkor meglévő kerületi beosztását nem kívánta megváltoztatni. Az 1997. évi CXVIII. törvényjavaslat indokolása szerint: "A törvény (az 1994. évi XLIII. törvény) elfogadását követően vált nyilvánvalóvá, hogy hibás, pontatlan a Ferihegyi repülőtér területi hovatartozásának megállapítása. Az 1994. évi XLIII. törvény 1. számú melléklete - az 1949. évi szabályozás szövegezését átvéve - a repülőtér területét a XVII. kerülethez tartozóként említette meg.
Az 1994. évi előterjesztés hiányossága miatt ez több okból hibás:
"Az Országgyűlés a fővárosi kerületek közigazgatási területe tekintetében érvényes kerületi határokon - a XX. és XXIII. kerületet érintő kivétellel - nem változtatott. ...
A Ferihegyi repülőtér területét döntően érintette a Népköztársaság Elnöki Tanácsának (NET) 17/1968. határozata, amellyel mintegy 1417 kh nagyságú területet a XVII. kerülettől a XVIII. kerülethez csatolt át. A NET rendelkezett e döntés meghozatalához szükséges hatáskörrel, a határozatot azonban 1994-ben már nem tartalmazták a hatályos jogszabálygyűjtemények, így az 1994. évi szabályozás előkészítésénél figyelmen kívül maradt. ...
Ebben az esetben az a jogszerű eljárás, hogy ki kell javítani a hibás mellékletet."
Az ismertetett törvényi rendelkezésekből, illetve az annak alapjául szolgáló törvényhozói célból és a szabályozás történetéből egyértelműen megállapítható, hogy az 1994. évi XLIII. törvény megalkotásakor a repülőtér kerületi hovatartozásának megváltoztatását (a kerületek közötti területátcsatolást) az Ötv. szerinti jogosultak nem kezdeményezték, és az Országgyűlés sem kívánta azt - e jogával élve - megváltoztatni. Ennek megfelelően járt el az Országgyűlés az 1997. évi CXVIII. törvény meghozatalakor. Az 1997. évi CXVIII. törvény indítvánnyal érintett rendelkezései - a szabályozás céljából következően - nem vonatkoztathatók a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolásával kapcsolatos eljárásra, az Országgyűléstől pedig nem vitatható el az a jog, hogy a törvényalkotás esetleges hibáit törvénymódosítással korrigálja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény mellékleteinek módosításáról szóló 1997. évi CXVIII. törvény 1. számú mellékletének a XVII. és XVIII. kerület határára vonatkozó rendelkezései nincsenek összefüggésben az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezésekkel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 1999. március 24.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró