AZ EMBERI JOGOK EURÓPAI BÍRÓSÁGÁNAK ÍTÉLETE

A REKVÉNYI KONTRA MAGYARORSZÁG ÜGYBEN

A 25390/94 KÉRELEM ALAPÁN 1999. MÁJUS 20-ÁN KELT ÍTÉLET

A Bíróság megállapította, hogy a kérelmező állításával ellentétben az Egyezmény 10., 11., és az ezekkel együtt alkalmazott 14. cikkét a panaszolt eljárás során nem sértették meg.

A Rekvényi kontra Magyarország ügyben,

az Emberi Jogok Európai Bírósága a tizenegyedik jegyzőkönyv által módosított, Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény ("az Egyezmény") 27. cikkének és a Bíróság Eljárási Szabályzata2 vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően az alábbi bírákból álló nagykamarában eljárva:

elnök: L. WILDHABER úr, bírák: E. PALM asszony, Sir Nicolas BRATZA, A. PASTOR RIDRUEJO úr,

G. BONELLO úr, J. MAKARCZYK úr, P. KURIS úr, R. TÜRMEN úr, F. TULKENS asszony,

V. STRÁZNICKÁ asszony, M. FISCHBACH úr, V. BUTKEVYCH úr, J. CASADEVALL úr,

H. S. GREVE asszony, A. BAKA úr, R. MARUSTE úr, S. BOTOUCHAROVA asszony, valamint

P. J. MAHONEY úr, hivatalvezető-helyettes részvételével,

1999. január 28-án, február 1-jén és április 21-én tartott zárt üléseken folytatott tanácskozás után az utóbbi alkalommal elfogadott alábbi ítéletet hozta:

AZ ELJÁRÁS

Az ügyet 1998. szeptember 15-én az Emberi Jogok Európai Bizottsága ("a Bizottság"), 1998. szeptember 21-én Rekvényi László magyar állampolgár ("a kérelmező") és 1998. október 5-én a magyar kormány ("a kormány") terjesztette az Egyezmény korábbi 19. cikke által létesített Bíróság elé, az Egyezmény korábbi 32. cikkének 1. bekezdésében és a korábbi 47. cikkben meghatározott három hónapos határidőn belül. Az ügy alapja egy kérelem (25390/94), melyet Rekvényi úr a korábbi 25. cikk alapján 1994. április 20-án Magyarország ellen terjesztett a Bizottság elé.

A Bizottság felkérése az Egyezmény korábbi 44. és 48. cikkeire, valamint arra a nyilatkozatra hivatkozott, amelyben Magyarország kötelezőnek ismerte el a Bíróság joghatóságát (korábbi 46. cikk); a kérelmező kérelme a kilencedik kiegészítő jegyzőkönyv által módosított korábbi 48. cikkre hivatkozott, melyet Magyarország megerősített; a kormány kérelme a korábbi 48. cikkre hivatkozott. A felkérés, illetve a kérelmek arra irányultak, hogy a Bíróság határozatban állapítsa meg: az ügy tényei azt jelentik-e, hogy az alperes állam az Egyezmény 10. és 11. cikke alapján vállalt kötelezettségeit megsértette, akár önmagukban tekintve, akár a 14. cikkel együtt olvasva ezen cikkeket.

2. A kérelmező megbízást adott az őt képviselő ügyvédnek (a Bíróság korábbi "B" Eljárási Szabályzata5 31. szabály).

3. Annak a kamarának az elnökeként, amelyet eredetileg azért hoztak létre (az Egyezmény korábbi 43. cikke és a korábbi 21. szabály), hogy a tizenegyedik kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépése előtt felmerülő eljárási ügyekkel foglalkozzon, R. Bernhardt úr, a Bíróság akkori elnöke, a hivatalvezetőn keresztül konzultált a kormány képviselőjével, a kérelmező ügyvédjével és a Bizottság megbízottjával az írásbeli eljárás lebonyolításáról. A konzultáció eredményeként létrejött határozatnak megfelelően 1998. november 30-án a hivatalvezető kézhez kapta a kérelmező periratát. A kormány 1998. december 9-én válaszolt.

4. A tizenegyedik jegyzőkönyv 1998. november 1-jei hatálybalépése után ezen jegyzőkönyv 5. cikke 5. bekezdésének megfelelően az ügy a Bíróság nagykamarája elé került. A nagykamarának hivatalból tagja volt A. Baka úr, az érdekelt állam tekintetében választott bíró (az Egyezmény 27. cikke 2. bek. és a Bírósági szabályzat 24. szabály 4. bek.), L. Wildhaber úr, a Bíróság elnöke, E. Palin asszony, a Bíróság alelnöke, Nicolas Bratza úr szekcióelnök és M. Fischbach úr szekcióalelnök az Egyezmény 27. cikkének 3. bek. és a 24. szabály 3. és 5.(a) bek. A nagykamarába kinevezett további tagok A. Pastor Ridruejo úr, G. Bonello úr, J. Makarczyk úr, P. K�uris úr, R. Türmen úr, F. Tulkens asszony, V. Stráˇznická asszony, V. Butkevych úr, J. Casadevall úr, H. S. Greve asszony, R. Maruste úr és S. Botoucharova asszony (24. szabály 3. bek. és 100. szabály 4. bek.) voltak.

5. A Bíróság felhívásának eleget téve (99. szabály) a Bizottság megbízta egyik tagját, M. Hion asszonyt azzal, hogy az ügy nagykamara általi megvizsgálásában részt vegyen.

6. Az elnök határozatának megfelelően a tárgyalás nyilvánosan zajlott a strasbourgi Emberi Jogi Épületben, 1999. január 28-án.

A Bíróság előtt megjelentek: (a) a kormány részéről Höltzl Lipót helyettes államtitkár, a kormány képviselője, Bán Tamás, társképviselő, Tallódi Zoltán, Weller Mónika tanácsadók;

(b) a Bizottság részéről M. Hion asszony megbízott, M.-T. Schoepfer asszony titkár;

(c) a kérelmező részéről Masenko-Mavi Viktor, a Budapesti Ügyvédi Kamara tagja, ügyvéd.

A TÉNYEK

I. AZ ÜGY KÖRÜLMÉNYEI

7. A szóban forgó időszakban a kérelmező rendőrtiszt volt, és a Független Rendőrszakszervezet főtitkára.

8. Az Alkotmány módosításáról szóló 1993. évi CVII. törvény 1993. december 24-én került kihirdetésre a Magyar Közlönyben. Ez a törvény módosította többek között az alkotmány 40/B szakaszának 4. bekezdését, amennyiben elrendelte, hogy 1994. január 1. után a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai számára tilos politikai pártokhoz csatlakozni és politikai tevékenységet folytatni (a szakasz szövegét l. alább a 13. bek.-ben).

9. 1994. január 28-án az országos rendőrfőkapitány - az 1994. májusi parlamenti választásokra tekintettel - körlevélben közölte, hogy a rendőrség hivatásos állományú tagjainak tartózkodniuk kell a politikai tevékenységtől. A módosított Alkotmány 40/B szakaszának 4. bekezdésére hivatkozott. Továbbá jelezte, hogy azoknak, akik politikai tevékenységet kívánnak folytatni, el kell hagyniuk a rendőrség kötelékét.

10. 1994. február 16-án az Országos Rendőrfőkapitány egy második körlevélben kijelentette, hogy nem áll módjában felmentést adni az Alkotmány 40/B szakaszának 4. bekezdésében elrendelt tilalom alól.

11. 1994. március 9-én a Független Rendőrszakszervezet alkotmányjogi panaszt terjesztett az Alkotmánybíróság elé, azt állítva, hogy az alkotmánynak az 1993. évi CVII. törvény által módosított 40/B. §-ának (4) bekezdése sérti a rendőrség hivatásos tagjainak alkotmányos jogait, ellentétes a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival, és azt az Országgyűlés alkotmányellenes módon fogadta el.

12. 1994. április 11-én az Alkotmánybíróság elutasította az alkotmányjogi panaszt azzal az indokkal, hogy a testület nincs felhatalmazva arra, hogy magának az alkotmánynak valamely rendelkezését megsemmisítse.

II. AZ ÜGYRE VONATKOZÓ HAZAI

JOGSZABÁLYOK

13. A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a többször módosított 1949. évi XX. törvény) vonatkozó rendelkezései:

A 40/B. § (4) bekezdése (az 1994. január 1. óta hatályos szöveg): "A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak."

A 61. § (1) bekezdése (az 1989. október 23. óta hatályos szöveg): "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze."

A 78. § (1) bekezdése: "A Magyar Köztársaság alkotmánya [...] végrehajtásáról a Kormány gondoskodik."

78. § (2) bekezdése: "A Kormány köteles az alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni."

14. A népszavazásról szóló 1989. évi XVII. törvénynek a vonatkozó időszakban hatályos szövege szerint:

Az 1. § (4) bekezdése: "Nem gyűjthető aláírás [...] fegyveres erőknél és fegyveres testületeknél szolgálati viszonyban levő személyektől, a szolgálati helyen vagy szolgálati feladat teljesítése közben [...]."

A 2. § (1) bekezdése: "A népszavazásban [...] való részvételre választójoggal rendelkező állampolgárok [...] jogosultak."

15. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló, többször módosított, 1989. évi XXXIV. törvénynek a vonatkozó időszakban hatályos szövege szerint:

A 2. § (1) bekezdése: A Magyar Köztársaságban az országgyűlési képviselők választásán választójoga van [...] minden nagykorú magyar állampolgárnak (a továbbiakban: választópolgár)."

A 2. § (3) bekezdése: Mindenki választható, aki választójoggal rendelkezik és állandó lakóhelye Magyarországon van."

Az 5. § (1) bekezdése: "Az egyéni választókerületben a választópolgárok [...] jelölhetnek. [...]"

A 10. § (1) bekezdése: "Bármely választópolgár gyűjthet jelöltet ajánló szelvényekét, ismertethet választási programot, népszerűsíthet jelöltet, szervezhet választási gyűlést..."

A 10. § (3) bekezdése: "Nem gyűjthető jelöltet ajánló szelvény [...] a fegyveres erőknél, a rendőrségnél [...] szolgálati viszonyban lévő személytől, a szolgálati helyen vagy szolgálati feladat teljesítése közben [...]."

16. Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvénynek a vonatkozó időszakban hatályos szövege szerint:

Az 1. § (1) bekezdése: "Az országgyűlési képviselő [...] jelöltet jelöltségének nyilvántartásba vételétől a választásának befejezéséig, illetve megválasztása esetén a mandátuma igazolásáig a munkáltató - kérésére - köteles fizetés nélküli szabadságban részesíteni."

Az 1. § (4) bekezdése (az 1994. szeptember 30-ig hatályos szöveg): "A [...] rendőrségnél [...] szolgálati viszonyban [...] álló képviselőjelöltre az [1. §] (1) [...] bekezdés rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."

A 8. § (1) bekezdése (az 1997. április 3-ig hatályos szöveg): "A képviselő a mandátuma érvényességének megállapításától [...] számított harminc napon belül köteles a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot megszüntetni. [...]"

17. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvénynek a vonatkozó időszakban hatályos szövege szerint:

A 23. § (1) bekezdése: "Bármely választópolgár - a szavazást megelőző 35. naptól - ismertethet választási programot, népszerűsíthet jelöltet, szervezhet választási gyűlést [...]."

A 25. § (1) bekezdése: "Jelöltet ajánlhat az a választópolgár, aki a választókerületben választójogát gyakorolhatja. [...]"

18. A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (az "1994. évi Rendőrségi törvény"), amely 1994. október 1-jén lépett hatályba, a következőképpen rendelkezik:

A 2. § (3) bekezdése: A rendőrség a feladatának ellátása során pártbefolyástól mentesen jár el."

7. § (9) bekezdése: "Ha a rendőr országgyűlési vagy helyi önkormányzati képviselői, illetőleg polgármesteri választáson jelöltként indul, köteles e szándékát a rendőri szerv vezetőjének előzetesen bejelenteni. A választás napját megelőző 60. naptól kezdődően a választás eredményének közzétételéig a szolgálati jogviszonya szünetel."

A 7. § (10) bekezdése: "A rendőr a hivatásával összefüggő szakmai, érdekvédelmi, érdek-képviseleti szervezetnek tagja lehet, abban tisztséget vállalhat, e tagsági viszonya és tevékenysége miatt szolgálati jogviszonya körében hátrányt nem szenvedhet. A rendőr köteles a hivatásával össze nem függő társadalmi szervezettel fennálló, illetőleg az újonnan létesülő tagsági viszonyt előzetesen a rendőri szerv vezetőjéhez bejelenteni. A rendőri szerv vezetője a tagsági viszony fenntartását vagy létesítését megtilthatja, ha az a rendőri hivatással vagy szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetőleg a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti. E döntést határozatba kell foglalni. A határozat ellen a felettes szerv vezetőjénél panasszal lehet élni. A felettes szervnek a panasz kivizsgálása eredményeként hozott határozata a bíróság előtt megtámadható."

19. A belügyminiszter 1/1990. (I. 10.) számú rendelete (az "1990. évi Szabályzat") amely a rendőrség szolgálati szabályzatát állapította meg, 1995. március 30-ig volt hatályban, és a következő rendelkezéseket tartalmazta:

430. pont: "[...] A rendőrségen pártpolitikai tevékenység nem folytatható, munkahelyi értekezleteken pártpolitikai kérdések nem tárgyalhatók."

432. pont: "Rendőrök önmagukból - párt kivételével [...] a szolgálati viszonyra vonatkozó jogszabályokkal, rendelkezésekkel nem ellentétes célú társadalmi szervezetet létrehozhatnak és működtethetnek (szakszervezet, tömegmozgalom, érdek-képviseleti szervezet, egyesület stb.)."

433. pont: "A rendőr bármely törvényesen megalakult, illetve bíróság által nyilvántartásba vett társadalmi szervezetnek - beleértve a politikai pártot is - tagja lehet. Szervezeti hovatartozása, pártállása miatt szolgálati viszonya keretében semmiféle előnyben vagy hátrányban nem részesíthető."

434. pont: "A rendőrség hivatali helyiségeiben, körleteiben pártok jelvényei, jelképei nem helyezhetők el. A rendőr szolgálatban politikai hovatartozására utaló jelvényt nem viselhet."

435. pont: "A rendőr pártok részére a rendőri szolgálattal összefüggő kérdésekben szakértői, szaktanácsadó feladatokat csak a belügyminiszter engedélyével végezhet."

437 pont: "A rendőrség objektumaiban a gyülekezési jog csak a szervezők közös elöljáróinak engedélyével gyakorolható."

438. pont: "A rendőr szabad idejében részt vehet a [...] jogszerűen tartott rendezvényen (békés összejövetelen, felvonuláson, tüntetésen). Ilyen esetben egyenruhát csak akkor viselhet, ha a rendezvény célja a szolgálati viszonnyal összefüggő érdekek képviselete, védelme. Szolgálati vagy más jogszerűen tartott lőfegyverét nem tarthatja magánál. Ha a rendezvény feloszlatására kerül sor, köteles a helyszínt azonnal önként elhagyni."

470. pont: "A rendőr, a sajtó, a rádió és a televízió megkeresése alapján a közlekedés, a közbiztonság kérdéseiről, egyes bűncselekményekről, a szolgálati titok megőrzésével, az ügyek vizsgálatának és felderítésének veszélyeztetése nélkül, valamint az ártatlanság vélelmének figyelembe vételével és a személyiséghez főződő jogok tiszteletben tartásával [...] nyilatkozhat. [...]"

472. pont: "[...] [A rendőr] politikai, tudományos, szépirodalmi és sport témájú előadásokat, szereplést (a rádióban és a televízióban is) engedély nélkül vállalhat rendőri állására való utalás nélkül."

473. pont: "A Belügyminisztérium lapjaiban a szolgálati és az államtitokra vonatkozó szabályok betartásával a rendőr engedély nélkül nyilatkozhat és publikálhat."

474. pont: "A rendőri vonatkozású kérdéseket tárgyaló szak- és tényirodalmi művet a rendőr csak előzetes engedéllyel jelentetheti meg. [...]"

477. pont: "A rendőr - a rendőri állásra való utalás nélkül - szabadon közölheti, illetve kiadhatja a nem rendőri vonatkozású szépirodalmi [...], tudományos, politikai kérdéseket tárgyaló, sporttal foglalkozó műveit [...]."

20. A belügyminiszter 3/1995. (III. 1.) számú rendelete (az "1995. évi Szabályzat", amely az 1994. évi Rendőrségi törvény végrehajtására került kiadásra, és amely a rendőrségi szolgálati szabályzatot állapítja meg, 1995. március 31-én lépett hatályba. Ez a következő rendelkezéseket tartalmazza:

106. § (5) bekezdése: "A rendőr a rendőrség képviselőjeként, szakértőjeként a sajtóban, a rádió és televízió műsoraiban, filmekben csak az országos rendőrfőkapitány, illetve helyettesei előzetes hozzájárulásával szerepelhet. A rendőri állásra utalás nélkül tartott tudományos, kulturális előadások megtartásához, ilyen irányú egyéb közszerepléshez (beleértve a rádióban és televízióban történő szereplést is) engedély nem kell."

A 106. § (6) bekezdése: "A rendőrség lapjaiban a szolgálati és az államtitokra vonatkozó szabályok betartásával a rendőr engedély nélkül nyilatkozhat és publikálhat."

106. § (9) bekezdése: "Nyilvános szerepléshez (ha az rendőrként történik) engedélyt kell kérni a rendőrfőkapitánytól. A rendőr ilyen közéleti szereplése során tartózkodjék a politikai nyilatkozatoktól, magatartása a társadalmi szervezeteket illetően semleges legyen."

A 106. § (10) bekezdése: "A rendőr szabad idejében részt vehet a [...] jogszerűen tartott rendezvényen. Ilyen esetben egyenruhát nem viselhet. Szolgálati vagy más jogszerűen tartott lőfegyverét nem tarthatja magánál. Ha a rendezvény feloszlatására kerül sor, köteles a helyszínt azonnal önként elhagyni."

A BIZOTTSÁG ELŐTT LEFOLYTATOTT ELJÁRÁS

21. Rekvényi László 1994. április 20-án nyújtotta be kérelmét a Bizottsághoz. Azt állította, hogy a magyar Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdése sérti az Egyezmény 10. és 11. cikke által számára biztosított jogokat mind önállóan, mind a 14. cikkel együtt tekintve azokat.

22. 1997. április 11-én a Bizottság a kérelmet (25390/94. sz.) elfogadhatónak nyilvánította. 1998. július 9-én kelt Jelentésében (korábbi 31. cikk) ismertette véleményét, miszerint a 10. cikket megsértették (21 szavazat 9 ellenében); a 11. cikket nem sértették meg (21 szavazat 9 ellenében); a kérelmezőnek a 10. és a 14. cikk együttes megsértésére vonatkozóan előterjesztett panaszának a megvizsgálása szükségtelen (25 szavazat 5 ellenében); végül a 14. és a 11. cikk által együttesen biztosított jogát nem sértették meg (22 szavazat 8 ellenében). A Bizottság véleményének teljes szövege és a jelentésbe foglalt négy, különvélemény függelékként ezen ítélethez csatolva található.

A BÍRÓSÁGHOZ BENYÚJTOTT ELŐTERJESZTÉSEK

23. Periratában a kérelmező annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy az alperes állam megsértette az Egyezmény 10. és 11. cikkei alapján vállalt kötelezettségeit mind külön-külön, mind a 14. cikkel együttesen tekintve azokat, valamint hogy a Bíróság a 41. cikk alapján igazságos elégtételt ítéljen meg számára.

A kormány arra kérte a Bíróságot, hogy utasítsa el a kérelmezőnek az Egyezmény 10. és 11. cikkei alapján előterjesztett panaszait mind külön-külön, mind a 14. cikkel együttesen tekintve azokat.

A JOGI ÉRVEK

I. AZ EGYEZMÉNY 10. CIKKÉNEK

MEGSÉRTÉSÉRE VONATKOZÓ ÁLLÍTÁS

24. A kérelmező fenntartotta, hogy a magyar Alkotmány 40/B. §.-ának (4) bekezdésében foglalt "politikai tevékenység" tilalma jogtalan beavatkozást jelent a véleménynyilvánítási szabadsághoz való jogába, megsértve az Egyezmény 10. cikkét, amely szerint:

"l. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió, televízió vagy mozgóképvállalatok működését engedélyezéshez kössék.

2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából."

25. A Bizottság ugyanerre a következtetésre jutott: úgy találta, hogy a kifogásolt tilalom homályos és túl általános, ezért nem tekinthető "törvény által előírtnak" a 10. cikk 2. bekezdésének követelménye szerint.

A kormány nem vitatta, hogy a kérelmezőt megilletik a 10. cikk garanciái; azt sem tagadta, hogy a tilalom beavatkozást jelent a kérelmezőt e cikk alapján megillető jogok gyakorlásába. Azonban azt állította, hogy az e tilalomból eredő beavatkozás a 10. cikk 2. bekezdése alapján jogszerű.

A) A 10. cikk alkalmazhatóságát és a beavatkozás megtörténtét illetően

26. A Bíróság szerint vitathatatlan, hogy a politikai természetű tevékenység végzése a 10. cikk alá esik annyiban, amennyiben a politikai vita szabadsága a véleménynyilvánítási szabadság egyik sajátos aspektusát képezi. Valójában a politikai vita szabadsága a demokratikus társadalom központi fontosságú eleme (l. Lingens v. Ausztria ítélet, 1986. július 8., Series A no. 103, 26. o. 42. §). Az is nyilvánvaló, hogy az Egyezmény 10. cikkében foglalt biztosítékok kiterjednek a katonai személyekre és az államigazgatásban dolgozókra is (l. Engel és társai v. Hollandia ítélet, 1976. június 8., Series A no. 22, 41. o. 100. §; továbbá Vogt v. Németország ítélet, 1995. szeptember 26., Series A no. 323, 22-23. o. 43. §). A Bíróság nem lát okot arra, hogy a rendőrség hivatásos állományú tagjai tekintetében eltérő következtetésre jusson, s ezt az álláspontot a Bíróság előtt megjelentek sem vitatták.

Azt sem vitatták, hogy a tilalom - a kérelmező politikai tevékenységének korlátozásán keresztül - beavatkozást jelent a kérelmező véleménynyilvánítási szabadsághoz való jogába. A Bíróság maga is úgy találja, hogy a kérelmező véleménynyilvánítás szabadsághoz fűződő jogába beavatkozás történt.

B) A beavatkozás jogszerűségét illetően

27. E beavatkozás a 10. cikk megsértését jelenti, hacsak ki nem mutatható, hogy "törvény előírásain alapult", a 2. bekezdésben meghatározott törvényes célt vagy célokat szolgált, s e célok megvalósításához "egy demokratikus társadalomban szükséges" volt.

1. "Törvény előírásain alapult"

(a) A Bíróság előtt megjelentek érvei

(i) A kérelmező

28. A kérelmező szerint a szóban forgó tilalom elfogadhatatlanul általános jellegű, és önkényes értelmezések lehetőségét hordozza magában. A politikai tevékenység általános alkotmányos tilalma ellentétben áll az egyes politikai természetű tevékenységeket megengedő alacsonyabb szintű jogszabályokkal. Mivel a "politikai tevékenység" fogalmát semmilyen magyar jogszabály nem határozza meg, nem látható előre, hogy valamely tevékenység a tilalom alá esik-e vagy sem. Ez a jogi helyzet 1994. január 1. óta áll fenn, és semmilyen későbbi jogszabály, beleértve az 1994. évi Rendőrségi törvényt is, nem orvosolta.

(ii) A kormány

29. A Bizottság előtt lefolytatott eljárásban a kormány azzal érvelt, hogy az 1994. évi Rendőrségi törvény és az 1995. évi Szolgálati szabályzat megfelelően részletezett jogi keretet biztosított a rendőrség hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységére vonatkozóan, a 10. cikk 2. bekezdésével összhangban lévő módon.

30. A Bíróság előtt a kormány képviselői a magyar Alkotmány 78. §-ából indultak ki (l. fenti 13. pontot) az alkotmányos korlátozás és a megengedő alsóbb szintű szabályozás közötti állítólagos ellentét vonatkozásában, s kifejtették, hogy a kettő nem ellentétben áll, hanem kiegészíti egymást. Ezúttal is rámutattak, hogy a magyar jogrendszerben szokásos megoldás szerint az alkotmány egyes rendelkezései csak az ezen rendelkezések pontos tartalmát kiegészítő és magyarázó alsóbb szintű jogszabályokkal együtt olvasva értelmezhetők helyesen. A mai törvényhozási technikák gyakran a jogszabályi hierarchiában alacsonyabb szinten álló jogszabályokra hagyják a magasabb szintű törvényekben használt általános fogalmak meghatározását - e törvényhozási módszer nem szokatlan, legalábbis a kontinentális jogrendszerekben, és az Egyezmény intézményei e módszert elvben sohasem kifogásolták. Mindenesetre, az Alkotmánybíróság illetékes arra, hogy az Alkotmány és az egyéb jogszabályok közötti potenciális ellentétet feloldja.

31. Továbbá mind az 1994. évi Rendőrségi törvény és az 1995. évi Szabályzat elfogadása előtt, mind az azután hatályban lévő jogi szabályozás megfelelt az előreláthatóság követelményének, mivel e két jogszabály csupán már hatályban lévő rendelkezéseket szabályozott újra. Ezért a szóban forgó alkotmányos korlátozást hatálybalépését követően mindenkor "törvény írta elő" 1994. október 1-jét megelőzően azokat a politikai tevékenység végzésével kapcsolatos feltételeket, amelyek között a rendőrség hivatásos állományú tagjai számára mindig is engedélyezett volt a véleménynyilvánítási szabadsággal kapcsolatos egyes jogok gyakorlása, többek között az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló LV. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény, a népszavazásról szóló XVII. törvény (ajánlási szelvény gyűjtésének a joga, jog arra, hogy választási programokat ismertessenek, jelölteket támogassanak, választási kampánygyűléseket szervezzenek, országgyűlési és helyi önkormányzati választásokon mind választóként mind országgyűlési és helyi önkormányzati képviselő-, illetve polgármesterjelöltként részt vegyenek, valamint hogy népszavazásban részt vegyenek), valamint az 1990. évi Szolgálati szabályzat (jog arra, hogy szakszervezet, és a rendőrök érdekeit képviselő és védő egyéb szervezet tagjai legyenek, hogy békés gyűléseken részt vegyenek, a sajtó számára nyilatkozzanak, rádiós vagy televíziós műsorban részt vegyenek, politikai és egyéb műveket publikáljanak stb.) tartalmazta (l. fentebb a 14-17. és a 19. pontokat).

(iii) A Bizottság

32. Jelentésében a Bizottság - a kormány által az eljárás során elé terjesztett vonatkozó hazai törvények megvizsgálása alapján - megállapította, hogy az 1994. évi Rendőrségi törvény és az 1995. évi Szolgálati szabályzat csak 1994 októberében, illetőleg 1995 márciusában lépett hatályba. A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó időszakban a kifogásolt korlátozás kizárólag az Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdésén alapult. Továbbá megállapította, hogy a "politikai tevékenység" fogalma homályos, és hogy a kormány nem ismertetett semmilyen esetjogot a fogalom értelmezésére. Az alkotmányos tilalom ezért önmagában nem elég pontos ahhoz, hogy lehetővé tegye a kérelmező számára, hogy magatartását ebben a vonatkozásban a törvényhez igazítsa. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az előreláthatóság követelménye ily módon nem érvényesülvén a beavatkozás nem a "törvény előírásain alapult".

(b) A Bíróság értékelése

34. A Bíróság jól megalapozott esetjoga szerint a "törvény előírásain alapult" kifejezésből következő egyik követelmény az előreláthatóság. Így egy norma csak akkor tekinthető "törvénynek", ha elegendő pontossággal van megfogalmazva ahhoz, hogy lehetővé tegye az állampolgár számára, hogy magatartását a törvényhez igazítsa: képesnek kell lennie - ha szükséges, jogi tanácsadó segítségével - arra, hogy a körülmények által indokolt ésszerű mértékben előre láthassa, milyen következményekkel járhat magatartása. Ez nem azt jelenti, hogy e körülményeknek teljes bizonyossággal kell előreláthatónak lenniük: a tapasztalat azt mutatja, hogy ez a célkitűzés elérhetetlen. Habár a bizonyosság nagyban kívánatos volna, megvalósítása a szabályozás végletes merevségét eredményezhetné, holott a törvénynek tartania kell az iramot a mindig változó körülményekkel. Ezért sok törvényt kikerülhetetlenül csak olyan kifejezések használatával lehet megfogalmazni, amelyek többé-kevésbé homályosak, és amelyek értelmezése és alkalmazása a gyakorlatra vár [l. Sunday Times v. Egyesült Királyság (no. 1) ítélet, 1979. április 26., Series A no. 30., 31. o., 49. bek.; Kokkinakis v. Görögország ítélet, 1993. május 25., Series A no. 260-A, 19. o. 40. bek.]. A bíróságok jogalkalmazási tevékenységének éppen az az értelme, hogy a bíróságok feladata a fennmaradt értelmezési kételyek eloszlatása (l. mutatis mutandis a Cantoni v. Franciaország ítélet, 1996. november 15., Reports 1996-V, 1628. o. 32. bek.). A törvényektől - amelyek eleve sem rendelkezhetnek minden lehetőségről - megkívánt pontosság szintje jelentős mértékben függ a szóban forgó jogszabály tartalmától, a szabályozni kívánt területtől, a jogszabály címzettjeinek számától és jogállásától (l. a korábban idézett Vogt v. Németország ítélet, 24. o. 48. bek.). Az alkotmányos rendelkezések általános jellege miatt az ilyen rendelkezésektől megkövetelt pontosság szintje az egyéb törvényektől elvártnál alacsonyabb lehet.

35. A Bíróság tudatában van a kormány azon álláspontjának, hogy az Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdése - amely a "politikai tevékenység" generikus fogalmat tartalmazza - értelmezést kíván, és az idézett törvények, valamint az 1990. évi Szolgálati szabályzat kiegészítő rendelkezéseivel együtt olvasandó (l. a fenti 14-17., 19. és 31. pontokat). Esetjogában a Bíróság többször emlékeztetett arra, hogy a hazai törvények értelmezése és alkalmazása elsődlegesen a nemzeti hatóságok feladata (l. pl. a Chorherr v. Ausztria ítélet, 1993. augusztus 25., Series A no. 266-B, 35-36. o. 25. bek.). Mivel a kérelmező nem utalt ezzel ellentétes értelmű hazai precedensre, a Bíróság úgy véli, hogy a kormány által hivatkozott részletes rendelkezések nem tekinthetők ellentétesnek az alkotmány általános megfogalmazásával. Továbbá, a szóban forgó alkotmánymódosítás elfogadása nem semmisítette meg az 1990. évi Szolgálati szabályzatot, amely ezért hatályban maradt a kifogásolt körlevelek kibocsátásának időpontjában is. Következésképpen megállapíthatónak tűnik, hogy a szóban forgó időszakban létezett egy részben megengedő - esetenként engedélyhez kötő -, részben pedig a rendőrség hivatásos állományú tagjainak egyes politikai tevékenységét korlátozó jogi szabályozás.

36. E jogszabályok megfogalmazását illetően a Bíróság véleménye szerint elkerülhetetlen az, hogy a politikai tevékenységben való részvételt maga után vonó magatartás nem határozható meg abszolút pontossággal. Ezért elfogadhatónak tűnik, hogy az 1990. évi Szolgálati szabályzat (l. fenti 19. pont) - valamint az 1994. évi Rendőrségi törvény és az 1995. évi Szolgálati szabályzat (l. fenti 18. és 20. pontok) - meghatározzák a potenciálisan politikai vonzatú magatartás- és tevékenységtípusok, mint például a békés célú gyülekezésen való részvétel, nyilatkozattétel a sajtó számára, rádiós és televíziós programokban való részvétel, publikálás vagy szakszervezetben, egyesületekben vagy más rendőri érdek-képviseleti szervezetben való tagság feltételeit.

37. A Bíróság úgy találja, hogy ezen körülmények között e rendelkezések elég világosak és egyértelműek ahhoz, hogy képessé tegyék a kérelmezőt arra, hogy magatartását hozzájuk igazítsa. Még ha elfogadjuk is, hogy esetenként a rendőrség hivatásos állományú tagjai nem tudták teljes bizonyossággal eldönteni, hogy egy adott cselekvés - az 1990. évi Szolgálati szabályzatra tekintettel - nem ütközik-e az Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdésébe, akkor is lehetőségük volt arra, hogy előzetesen felvilágosítást kérjenek feletteseiktől, vagy hogy a törvény értelmének megvilágítását illetően bírósági határozatra hagyatkozzanak.

38. Ezen megfontolásokra tekintettel a Bíróság úgy találja, hogy a beavatkozás a "törvény előírásain alapult" a 10. cikk 2. bekezdésének szempontjából.

2. Törvényes cél

39. A kormány azt állította, hogy a szóban forgó alkotmányos rendelkezés célja a rendőrségnek a pártpolitikától való mentesítése a totalitárius államberendezkedésből a plurális demokráciába való átmenet időszakában. Tekintettel a rendőrség múltbeli állampárti kötődésére, a korlátozásra a nemzetbiztonság és a közbiztonság védelme, illetve a zűrzavar megelőzése érdekében került sor.

40. Ezzel a kérdéssel kapcsolatban sem a kérelmező, sem a Bizottság nem foglalt állást.

41. A jelen ügyben az államigazgatásban dolgozók egyes kategóriáinak - így a rendőröknek - a kötelezése a politikai tevékenységtől való tartózkodásra az érintett szolgálatok depolitizálásának, s ezáltal a plurális demokrácia megszilárdításának és fenntartásának a célját szolgálta az országban. A Bíróság utal arra, hogy Magyarországon kívül számos szerződő Állam korlátozza rendőrségének politikai tevékenységét. A rendőrség hivatásos állományú tagjai kényszerítő hatalommal rendelkeznek az állampolgárok magatartásának szabályozása végett, egyes országokban szolgálatvégzésük során fegyvereket is viselhetnek. A rendőrség végső soron az államot szolgálja. Az embereknek ezért joguk van arra, hogy - az Ahmed és mások kontra Egyesült Királyság ügyben nemrég hozott ítélet szóhasználatát idézve (1998. szeptember 2., Reports 1998-VI, 2355. o., 53. bek., amely ítélet a 10. cikk és egyes vezető helyi önkormányzati tisztviselők politikai tevékenysége korlátozásának összeférhetőségét érinti) - a rendőrséggel való érintkezésük során politikailag semleges, a politikai csetepatéktól távolságot tartó rendőrökkel találkozzanak. A Bíróság álláspontja szerint az a célkitűzés, hogy a rendőrségnek a társadalomban betöltött kritikus szerepe ne kompromittálódjék tagjai politikai semlegességének gyengülése miatt, olyan célkitűzés, amely összeegyeztethető a demokratikus elvekkel.

Ez a célkitűzés különleges történeti jelentőségre tesz szert Magyarországon, az országnak a korábbi totalitárius berendezkedése miatt, ahol az állam nagymértékben támaszkodott rendőrségének az uralkodó párt iránti közvetlen elkötelezettségére (l. mutatis mutandis a korábban idézett Vogt v. Németország ítélet, 25. o. 51. bek.).

Ennek megfelelően, a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó korlátozás törvényes célokat szolgált a 10. cikk 2. bekezdése szerinti értelemben, nevezetesen a nemzetbiztonság és a közbiztonság védelmét, valamint a zűrzavar megelőzését.

3. "Szükséges egy demokratikus társadalomban"

(a) Általános elvek

42. A fent említett Vogt kontra Németország ítéletben (25-26. o., 52. bek.) a Bíróság saját esetjoga alapján a következőképpen összegezte a 10. cikkre vonatkozó al