3302/2012. (XI. 12.) AB határozat

bírói kezdeményezés elutasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának kimondására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Lenkovics Barnabás, dr. Lévay Miklós és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a 42/2008. (IV. 1 7.) AB határozattal megsemmisített, a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendeletnek a Balassagyarmati Törvényszék előtt 10.K.21.198/2008. szám alatt folyamatban lévő perben történő alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, valamint alkotmányjogi panaszok ügyében - mely utóbbiakat az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló beadványokként bírált el - meghozott 42/2008. (IV. 17.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.) - egyéb rendelkezések mellett - megállapította, hogy a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendelet (a továbbiak ban: R.) - melynek melléklete 24 önkormányzatot sorolt fel, és megállapította a visszafizetési kötelezettség mértékét, kezdetét és záró időpontját - egésze alkotmányellenes. Ezért azt az Abh. közzététele napjával, 2008. április 17-ével megsemmisítette.

[2] Az indítványozó Nógrád Megyei Bíróság közigazgatási bírája előtt folyamatban lévő - több, egyesített - per tárgya a Magyar Államkincstár (a továbbiakban: MÁK) hatósági határozatai jogszerűségének felülvizsgálata. A keresettel támadott határozatokban a MÁK az R. alapján a felperes települési önkormányzatokat kamatfizetésre kötelezte.

[3] A bíró 2011. január 11-én az előtte 10.K.21.198/2008. szám alatt folyamatban lévő ügyben az R. perbeli alkalmazási tilalmának megállapítását indítványozta az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján, arra tekintettel, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban (ABH 2008, 417.) alkotmányellenesnek minősítette és a határozat közzétételének napjával megsemmisítette a jogszabályt. Egyidejűleg a per tárgyalását a régi Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján felfüggesztette. Az indítványozó bíró utalt arra is, hogy a bírói felülvizsgálat tárgyát képező jogerős közigazgatási határozatokat a MÁK az Abh. közzétételét megelőzően hozta meg, így kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult az utóbb alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály perbeli alkalmazási tilalmának kimondására. A Balassagyarmati Törvényszék 2012. április 2-án indítványát kiegészítette. Ebben - az időközben bekövetkezett jogszabályváltozás miatt - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján kezdeményezte az R. perben történő alkalmazása kizárását.

II.

[4] 1. Alaptörvény érintett rendelkezései szerint: "24. cikk (2) Az Alkotmánybíróság (...) b) bírói kezdeményezésre felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;"

[5] 2. A régi Abtv. - 2011. december 31-ig hatályban volt - szabálya:

"38. § (1) A bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.

(2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes."

"43. § (1) Azt a jogszabályt vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzétételét követő naptól nem lehet alkalmazni.

(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz megsemmisítése, - (3) bekezdésben foglalt eset kivételével - nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.

(...)

(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1 )-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja."

[6] 3. Az Abtv. hatályos szabálya:

"25. § Ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását."

[7] 4. Az R. 2008. április 1 7-ig hatályban volt, érintett rendelkezései:

"A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Törvény) 7. § (20) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a Törvény 7. § (7) bekezdés b) pontjában meghatározott jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezésére a Kormány a következőket rendeli el:

1. § Az érintett és kérelmet benyújtó önkormányzatoknak a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatást e rendelet melléklete szerint kell visszafizetni.

2. § (1) A jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás törlesztő részleteit az önkormányzatoknak az e rendelet mellékletében meghatározott visszafizetés kezdetétől legkésőbb a visszafizetés végéig negyedévente egyenlő részletekben kell megfizetniük.

(2) A Magyar Államkincstár megállapítja az önkormányzatokat a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás miatt e rendelet kihirdetéséig terhelő, a jegybanki alapkamat kétszeresének megfelelő mértékű kamat összegét. Az önkormányzatok e kamatot - a Magyar Államkincstárhoz benyújtott kérelmük alapján - egy összegben vagy részletekben fizethetik meg. Részletfizetés esetén a kamat összegét tőkésíteni szükséges, és a tőkésített összeg után a részletfizetés idejére a mindenkori jegybanki alapkamatot negyedévente részletekben kell megfizetniük, legfeljebb a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig.

(3) E rendelet hatálybalépését követően a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetése végéig terjedő időszakra az önkormányzatok a mindenkori jegybanki alapkamatot negyedévente részletekben fizetik meg.

(4) Az (1 )-(3) bekezdésekben foglalt fizetési kötelezettségeket az érintett önkormányzatoknak minden negyedévet követő hónap 10-éig - a negyedik negyedévben december 20-ig - kell teljesíteniük.

3. § A Magyar Államkincstár a negyedévet követő hónap 5-éig - a negyedik negyedévben december 15-ig - értesíti az e rendelet melléklete szerinti visszafizetéssel érintett önkormányzatokat a kamatokkal megnövelt esedékes fizetési kötelezettségről.

4. § Amennyiben a fizetési kötelezettség a 2. §-ban előírt határidőn belül nem teljesül, a Ma -gyar Államkincstár azonnali beszedési megbízást nyújt be a helyi önkormányzat ellen.

5. § A belügyminiszter és a pénzügyminiszter a zárszámadási törvény keretében évente beszámol a visszafizetési kötelezettség teljesítéséről.

6. § Ez a rendelet a kihirdetését követő hónap első napján lép hatályba."

III.

[8] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.

[9] 1. Az Alkotmánybíróság 35/2011. (V. 6.) AB határozatában (ABH, 2011. 205., a továbbiakban: Abh.1.) értelmezte az Abtv. 43. § (1)-(2), illetve (4) bekezdéseit. Korábbi gyakorlatát megváltoztatva az alábbi megállapításokat tette: Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. A bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos kötelezettségét akkor tudja maradéktalanul teljesíteni, ha az alkotmányos jog alkalmazásával, értelmezésével dönt az elé tárt jogvitákban. A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdem ben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABH, 2011, 210.).

[10] Az Abh.1.-ben - ahogyan azt a 76/2011. (X. 28.) AB határozat (ABH 2011, 392, 396.) tartalmazza - a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében, az Alkotmánybíróság egyéni alkotmányvédelemben fennálló alkotmányos kötelezettsége, valamint a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos eljárási elve alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy hatásköri szabályai megadják a lehetőséget a bírói kezdeményezések esetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának általános, minden folyamatban lévő perre kiterjedő kizárására, illetve arra is, hogy korábban megállapított alkotmányellenesség esetén az alkalmazási tilalomról önállóan döntsön.

[11] Az Abh.1. ugyan lehetőséget adott arra, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék a bíróságok, de csak abban az esetben, ha a korábbi határozat bírói kezdeményezés alapján állapított meg alkotmányellenességet és rendelt el a bírói kezdeményezésekkel érintett konkrét ügyekben alkalmazási tilalmat.

[12] Az Abh.1. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.

[13] Az Abh.1. kimondta, hogy "az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához - adott körülmények között - fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. (...) Emellett meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság."

[14] Ezek a megállapítások konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született. Az Abh.1. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi pa -naszt nyújtsanak be.

[15] 2. A bírói kezdeményezés benyújtását követően hatályát vesztette az 1989-es Abtv. Az Abtv. 25. §-a változatlanul lehetővé teszi azt, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvényellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.

[16] Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. A 45. § (4) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot arra, hogy a 45. § (1)-(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározza az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.

[17] Az Abtv. lehetővé teszi, hogy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki az Alkotmánybíróság.

[18] Ezt a szabályt azonban - az Abh.1.-ben kifejtettekre tekintettel - az Abtv. jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.

[19] Az Abtv. 45. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Abtv. 45. § (4) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhassa az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.

[20] Alaptörvény-ellenességet megállapító, megsemmisítést tartalmazó és folyamatban lévő ügyekben alkalmazási tilalmat elrendelő határozat kihirdetését követően az Abtv. alapján csak bírói kezdeményezésben lehet kérni újabb, a határozatban foglaltaktól eltérő alkalmazási tilalom kimondását.

[21] Az Abtv. 25. §-a bírónak, az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során teszi lehetővé, hogy olyan jogszabály alkalmazandóságánál, amelynek az alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, kezdeményezze az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. Az újabb alkalmazási tilalmat akkor lehet elrendelni az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján, ha ez szolgálja a jogbiztonságot és a törvény előtti egyenlőséget, vagyis a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálását a bíróság előtt. Habár az R. alaptörvény-ellenességét megállapító alkotmánybírósági határozat nem született, a jelen esetben - az Abtv. 73. § (1) bekezdése alapján - az alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezésről dönteni kellett: a bíróság indítványozási jogosultsága mind az indítvány benyújtásakor, mind az elbírálásakor fennáll.

[22] 3. Absztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van. Alaptörvény-ellenes jogszabály vagy jogszabály alaptörvény-ellenes értelmezése alapján számos tényállás keletkezik folyamatosan, amelyek eltérő szakaszban, vagy az eljárások különféle fázisaiban lehetnek. Ezért az Alkotmánybíróságnak lehetősége van az Abtv. alapján arra, hogy a jogkövetkezményeket az alaptörvény-ellenességet megállapító határozatában viszonylag szabadon határozza meg és a következményeket illetően az egyedi esetekben mérlegeljen a jogbiztonság, az egyéni jogok védelme és az alaptörvény-védelem szempontjai között. Az Abh. ex nunc hatállyal semmisítette meg az R.-t. Az Abh. konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat; bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett dönteni. Ezért a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jel en esetben sem mondja ki az R. alkalmazhatatlanságát.

[23] A kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az R.-nek a Balassagyarmati Törvényszék előtt 10.K.21.198/2008 szám alatt folyamatban lévő ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2012. október 29.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

előadó alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[24] Támogatom a határozat rendelkező részében foglalt elutasítást, de az indokolás érvelésének menetét nem tudom elfogadni.

[25] Az indokolás III. részének 2. pontja az egyedi ügyben döntő bíró Alkotmánybírósághoz fordulásának szabályozását illetően, megítélésem szerint, tévesen azonosnak veszi az 1989-es Abtv.-ben és a jelenlegiben: "Az Abtv. 25. §-a változatlanul lehetővé teszi azt, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy a jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását". Ugyanis míg az 1989-es Abtv. szabályozása alapján a bírónak csak akkor kellett az Alkotmánybírósághoz fordulnia az előtte folyó ügy eljárásának felfüggesztése mellett, ha az alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelt e, addig a jelenlegi Abtv. 25 §-a ezen túl akkor is kötelezővé teszi ezt, ha olyan jogszabályt kellene alkalmaznia, melynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, és kérnie kell az alkalmazási-tilalom kimondását. Ezt az új kötelezettséget pedig nem szűkíti le ez a szabály az alaptörvény-ellenesség kimondásának valamelyik fajtájára, hanem általános jelleggel teszi. Ezért az Abtv. vonatkozó szabályának megváltozása már nem teszi lehetővé, hogy továbbra is a 35/2011. (V. 6.) AB határozatra hivatkozással - mely az előző Abtv. szabályozást vette alapul -, lehessen kizárni az absztrakt normakontroll útján alkotmányellenesnek nyilvánított és megsemmisített jogszabályi rendelkezés alkalmazási tilalmának indítványozását a bíró által. A jelenlegi Abtv. 25. §-a erre feljogosítja, sőt kötelezi a bírót. Nem vitás azonban, hogy ez a változás feszültségben áll a jelenlegi Abtv. által is tartalmazott szabállyal, amely a leggyakoribb megsemmisítési időpontot a szem előtt tartva úgy rendelkezik a 45. § (3) bekezdésben, hogy a megsemmisítés közzététele napja előtt létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket nem érinti a megsemmisítés. Ebből pedig az következik, hogy noha a megsemmisítést kérő bírónak az előtte folyó ügyben már nem kell alkalmaznia a megsemmisített jogszabályi helyet - és ugyanígy az alkotmányjogi panasszal az alkalmazott jogszabályi hely megsemmisítését elérő indítványozó ügyében sem -, az összes többi, megsemmisítés előtti jogviszonyokból eredő jogokra és kötelezettségekre igen. A többi bíró tehát, ha eléjük kerül ilyen jogokból származó vitás ügy eljárása, nem kérhetné e szerint az alkalmazási tilalom kimondását. A jelenlegi Abtv. 25. §-a és a 45. § (3) bekezdése így nyilvánvalóan ellenkező irányokba igazítja el a bírákat, így az Alkotmánybíróságnak ezt a dilemmát kellett volna a jelenlegi határozatban valamelyik irányban feloldania egy önálló érveléssel, és az előző szabályzáson alapuló 35/2011. (V. 6.) AB határozatra már nem hivatkozhatott volna.

[26] Párhuzamos véleményemben én úgy látom feloldhatónak a jelzett ellentmondást a hatályos Abtv. két szabálya között, ha abból indulunk ki, hogy a megsemmisítéshez vezető bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz mintegy ösztönzésként az alkotmányossági ellenőrzés útba indítására "prémiumként" kapja csak azt a lehetőséget - mintegy a közérdek segítése fejében -, hogy már az adott ügyben sem kell alkalmazni a alaptörvény-ellenesség címén megsemmisített jogszabályt, és szigorú elvek szerint itt is el kellene maradnia a megsemmisítés hatásának. Ebből következik, hogyha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy a jogbiztonság és a beteljesedett jogviszonyokba belenyúlás elkerülése érdekében nem él a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel, akkor az említett prémiumtól eltekintve egyetlen további esetben sem lehet alkalmazási tilalmat kérni és elrendelni. Vagyis a jelzett ellentmondás feloldását én elvi okok miatt a 45. § (3) bekezdés javára látom megfelelőnek. Meg kell jegyezni, hogy ez az értelmezés nagyobb felelősséget ró az Alkotmánybíróság tagjainak a vállára azzal, hogy, ha a megsemmisített jogszabályi hely gyakorlati hatásai úgy diktálják, akkor sűrűbben éljen a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel akár a szabály létrejötte időpontjáig visszamenve, vagy ennél későbbi, de a megsemmisítéstől korábbi időpontban.

[27] Ezzel összefüggésben fel kell még hívni a figyelmet arra, hogy a megsemmisítés időpontjának megválasztását lehetővé tevő Abtv. 45. § (4) bekezdése az ex nunc és a pro futuro megsemmisítés mellett nem csak az ex tunc - a létrehozás időpontjáig visszamenő - megsemmisítést teszi lehetővé az Alkotmánybíróság számára, hanem bármely más visszamenőleges időpontot is a létrehozás után. A jogászi közvéleményben ez ugyan szokatlannak tűnhet, de előfordulhat, hogy a létrehozás időpontjáig visszamenő hatállyal történő megsemmisítéstől eltekintés révén létrejövő alkotmányellenes hatások csak egy későbbi időponttól jelentkeztek nagyobb gyakorisággal a joggyakorlatban, és így egy-egy esetben célszerű lehet, hogy ha nem is ex tunc hatállyal, de a megsemmisítés időpontjától időben korábbi időpontot állapít meg az Alkotmánybíróság a hatályvesztésre. E lehetőség elé a szabályozás nem állít akadályt.

[28] Összességében tehát el tudom fogadni a határozat rendelkező részében az indítvány elutasítását, de ennek indokait csak a fenti érvelés mellett láttam volna megfelelőnek.

Budapest, 2012. október 29.

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye

[29] Nem értek egyet a határozattal az alkalmazási tilalom elrendelésére irányuló kérelem megítélésében. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) alapján az Alkotmánybíróság már nem zárkózhat el attól, hogy egy jogszabály megsemmisítését követően - bírói kezdeményezéssel vagy alkotmányjogi panasszal megindított eljárásban - a konkrét esetre vonatkozó alkalmazási tilalom elrendeléséről érdemben döntsön.

[30] 1. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatát megelőzően a 42/2008. (IV. 1 7.) AB határozattal (Abh.) ex nunc semmisítette meg a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.). E korábbi határozatban az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló indítványokat, s nem bírói kezdeményezést, illetve alkotmányjogi panaszt bírált el. Így magától értetődően nem volt olyan konkrét ügy, amelyben alkalmazási tilalmat kellett volna elrendelnie.

[31] A jelen ügyben viszont az Alkotmánybíróság - az Abh.-tól eltérően - bírói kezdeményezés alapján járt el. Az Alkotmánybíróság az alkalmazási tilalom megállapítására irányuló bírói kezdeményezést a következő érveléssel utasítja el: "a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok akkor nyerhetnek el hasonló elbírálást a bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság a jelen esetben sem mondja ki az R. alkalmazhatatlanságát" (III. 3. pont).

[32] Ezzel több szempontból sem ért ek egyet: [33] a) Egyrészt azért nem, mert a korábbi, utólagos absztrakt normakontroll eljárás keretében az alkotmányellenesség megállapításával egyidejűleg alkalmazási tilalom kimondására - egyedi ügy hiányában - önmagában fogalmilag nem kerülhetett sor. (Mellesleg arra utólagos absztrakt normakontroll eljárás esetén most sem, és a jövőben sem kerülhet sor.) Így azon az alapon megtagadni egy későbbi, konkrét ügyben az alkalmazási tilalom kimondását, mert az első (utólagos normakontroll) ügyben erre nem került sor, megalapozatlan.

[34] b) Másrészt azért sem, mert álláspontom szerint az alkalmazási tilalom elrendelését nem lehet a bíróságok, illetve a törvény előtti egyenlőség elvére támaszkodva megtagadni. Ahogy a jelen határozat is utal rá, az Alkotmánybíróság a 35/2011. (V. 6.) AB határozatában rögzítette: "a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem." Ezért az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy "meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban". Tehát az Alkotmánybíróság a 35/2011. (V. 6.) AB határozatában a bíróság előtti egyenlőség elvét az Alkotmány védelmének, a jogvédelemnek kiterjesztése, és nem pedig a törvény által egyébként lehetővé tett jogvédelem korlátozása érdekében hívta fel. A jeIen ügyben sem lehet az alkotmányos elv a jogvédelem korlátozásának alapja.

[35] c) Harmadrészt azért nem, mert az Alaptörvény és az Abtv. hatályba lépése következtében az Alkotmánybíróság szerepe jelentősen megváltozott: az alkotmányos jogrend absztrakt, preventív védelméhez képest elmozdult az egyéni alkotmányos jogsérelmek utólagos orvosolásának, illetve az Alaptörvényben biztosított jogok egyedi ügyekben történő érvényre juttatásának irányába. A 2012. január 1-jétől hatályos Abtv. előírja, hogy a bíró az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását kezdeményezi, ha az Alkotmánybíróság által már megsemmisített jogszabályt az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során alkalmaznia kell. Ez tehát az Abtv. 25. §-a értelmében már a bíró kötelessége. Erre figyelemmel az alkalmazási tilalom indítványozását és elrendelését illetően az Abtv.-nek a határozat szerinti szűkítése az adott jogintézmény céljával ellentétes eredményre vezet.

[36] 2. A fentieken túlmenően fontos látnunk továbbá, hogy az Alkotmánybíróság már a 35/2011. (V. 6.) AB határozatában továbbfejlesztette korábbi gyakorlatát. Olyan elvi megállapításokat tett, amelyeket a jelen ügyben a tervezet indokolása az Alaptörvény és az Abtv. alapján is lényegileg fenntartott, de azok következetes alkalmazására mégsem került sor. Ezek közül kiemelendőnek tartom a következőket (III. 1. pont): [37] "Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. [...] A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig a [...] bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABH 2011, 210.)", illetve "bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához - adott körülmények között - fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez."

(ABH 2011, 223.)

[38] "Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság." (ABH 2011, 224.)

[39] A 35/2011. (V. 6.) AB határozat e megállapításai - ahogy azt a határozat indokolása is rögzíti - valóban csak konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoztak. Az Alkotmánybíróság tehát az Alkotmány és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény alapján még nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor a jogszabály megsemmisítésére absztrakt normakontroll eljárásban került sor. Ez azonban nem je lenti azt, hogy az Alaptörvény és az Abtv. rendelkezéseire figyelemmel az Alkotmánybíróságnak ne lehetne, és ne kellene elbírálnia a kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt, illetve bírói kezdeményezést (akár abban az esetben is, ha a támadott jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság korábban utólagos absztrakt normakontroll eljárásban semmisítette meg). Ezt még a határozat indokolásának (III. 3. pont) alaptétele sem képes kizárni: "[a]bsztrakt normakontroll eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának és a jogszabály megsemmisítésének általában ugyanolyan hatása kell legyen, mint amilyen a jogalkotói hatályon kívül helyezésnek van." E megállapítás önmagában az Abtv. 45. § (1) és (3) bekezdésén alapul, ami szerint a megsemmisített jogszabály a hatályvesztésének napjától nem alkalmazható. Az Abtv. 45. § (4) bekezdése azonban az Alkotmánybíróságnak önállóan is lehetőséget ad az alkalmazási tilalom eltérő megállapítására, olyan módon, hogy annak hatása kiterjedjen a megsemmisítés előtt létrejött jogviszonyokra, és a belőlük származó jogokra és kötelezettségekre.

[40] 3. Az Alaptörvény és az Abtv. vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépése tehát megváltoztatta az Alkotmánybíróság eljárási lehetőségeit a kizárólag alkalmazási tilalomra irányuló indítványokkal kapcsolatban. Éppen ezért a jelen ügyben meg kellett volna vizsgálni, hogy fennálltak-e az alkalmazási tilalom elrendelésének az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételei.

[41] Az Abtv. 45. § (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a főszabálytól (azaz az ex nunc megsemmisítéstől és ex nunc alkalmazási tilalomtól) eltérően is meghatározhatja a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Ennélfogva az alkotmánybírósági megsemmisítés joghatása beálltának (a jogszabály hatályvesztésének) az időpontja - adott esetben az ex nunc megsemmisítés ténye -az alkalmazási tilalom konkrét ügyekben történő utólagos elrendelése szempontjából az Abtv. alapján önmagában nem döntő jelentőségű.

[42] Ha az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenesség (alkotmányellenesség) megállapítása következtében - az Abtv.-ben a főszabályként meghatározott - ex nunc hatállyal semmisíti meg a jogszabályt, abból önmagában csak az következik, hogy a mérlegelés során arra jutott, hogy nyomósabb szempontok indokolták a jogbiztonság generális fenntartását. Ennélfogva nem dönt az alaptörvény-ellenes (alkotmányellenes) jogszabály ex tunc (visszamenőleges) hatályú, általános jellegű megsemmisítéséről, minthogy a már adott esetben huzamosabb idő óta lezárt ügyek tömeges felülvizsgálatának lehetősége, illetve a megsemmisítés következtében fellépő szabályozási hiány a jogbiztonság aránytalan sérelmével járna. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a testület a jogbiztonság érvényesülésének generális érdeke mellett adott esetben ne dönthetne máshogy az alkalmazási tilalom kérdésében az indítványozó konkrét ügyben nyilvánvalóvá tett, különösen fontos érdeke alapján. Ezért minden - alkalmazási tilalom elrendelésére irányuló indítvánnyal kapcsolatos - ügyben egyedileg szükséges annak vizsgálata, hogy az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja-e, hogy az Alkotmánybíróság utóbb a konkrét ügyben tilalmat rendeljen el.

[43] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak a kizárólag alkalmazási tilalom elrendelésére irányuló bírói kezdeményezés (alkotmányjogi panasz) esetén a kérelem elbírálásáról az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglalt feltételek fennállásának megfontolt mérlegelése alapján kell, kellett volna határozatot hoznia.

Budapest, 2012. október 29.

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: III/590/2012.