1586/B/1990/5. AB határozat
a köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól szóló 1990. évi XC. tv. 5. § (2) bekezdése, valamint 6. és 7. §-a alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítvány és megsemmisítésére irányuló kérelem vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványa alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól szóló 1990. évi XC. tv. 5. § (2) bekezdése, valamint 6. és 7. §-a alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozó a köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól szóló 1990. évi XC. tv. (a továbbiakban: Ktv.) 5. § (2) bekezdése, 6. és 7. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmét a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. (a továbbiakban: Jat.) 1. §-a sérelmére alapozta. Arra hivatkozott, hogy az egyszerű többséggel elfogadott Ktv. - azáltal, hogy a megyétől különálló területi és szervezeti felépítésű köztársasági megbízotti intézményrendszer részeként területi hivatalok létrehozását rendeli el, súlyosan sérti a kétharmados többséggel megalkotott helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (a továbbiakban: Ötv.) és annak szellemét.
Kifogásolta a köztársasági megbízott hivatala vezetőjének kinevezésére vonatkozó szabályozást is. A köztársasági megbízott Ötv.-ben biztosított jogköre elvonásának, így az Ötv.-vel ellentétesnek tekintette, hogy a Ktv. a belügyminiszter előzetes egyetértését is megköveteli a hivatalvezető kinevezéséhez.
Indítványában a köztársasági megbízotti intézményt a kormányzattól független, a bíróságokhoz hasonló szervezetnek minősítette.
II.
1. Az Alkotmánybíróság - álláspontja kialakítása érdekében - elsősorban saját hatáskörét vizsgálta. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (a továbbiakban: Abtv.) rendelkezései szerint az Alkotmánybíróságnak azonos szintű törvények közötti ütközés (kollízió) eldöntésére nincs hatásköre, kivéve, ha valamelyik ütköző jogszabály alkotmányellenes rendelkezést tartalmaz, vagy ha azt az Országgyűlésnek minősített szavazattöbbséggel kellett volna elfogadnia.
A helyi önkormányzatokra vonatkozó törvény megalkotásának rendje és az önkormányzati alapjogok tekintetében az Alkotmány 44/C. §-a a következő rendelkezést állapítja meg: "A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
A Jat. 1. §-a a jogforrások hierarchiájáról rendelkezik, de nem tesz különbséget a minősített többséget és az egyszerű szavazattöbbséget igénylő törvények között.
Az Alkotmány megjelöli azokat a tárgyköröket, amelyekben minősített szavazattöbbséggel alkotható törvény, de nem állapít meg a törvények között hierarchiát. Azt a kérdést, hogy az eltérő szavazataránnyal elfogadott törvények között milyen legyen a viszony, az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján a jogalkotás rendjéről minősített szavazattöbbséggel megalkotandó törvény rendezheti.
A jelenlegi alkotmányos helyzetben azonban alkotmánysértés csak akkor következik be, ha a törvényalkotó a törvényhozási tárgyakat nem az Alkotmányban előírt szavazattöbbséggel elfogadott törvénnyel szabályozza. Ennek alapján az Alkotmánybíróság - az indítvány tekintetében - arra jogosult, hogy adott esetben elbírálja: az indítvánnyal kifogásolt törvényi rendelkezések megalkotása az Alkotmánynak az egyes törvények elfogadásához szükséges minősített szavazatarányt megkövetelő előírásai megsértésével történt-e.
Az Alkotmány már idézett 44/C. §-ából az következik, hogy az Ötv. megalkotására és kifejezett módosítására csak minősített szavazattöbbséggel kerülhet sor. Hasonló módon történhet az önkormányzati alapjogok korlátozása is.
Ezek az alkotmányi előírások azonban nem zárják ki azt, hogy az Ötv.-ben szabályozott köztársasági megbízotti intézményre vonatkozó részletes rendelkezéseket egyszerű szavazattöbbséggel elfogadott törvény tartalmazza.
2. A Ktv. 5. § (2) bekezdése szerint a köztársasági megbízott a régión belül megyénként területi hivatalt hoz létre. Az Ötv. 100. § (3) bekezdése arra hatalmazta fel a köztársasági megbízottat, hogy hivatala szervezetét meghatározza. A területi hivatal pedig a köztársasági megbízott hivatalának belső szervezeti egysége.
Az Ötv. 75., 76. §-a és az 1. § (6) bekezdése összevetéséből is kitűnik, hogy a települési és a megyei önkormányzat szervezetét és működését illetően törvény állapíthat meg rendelkezéseket. Ebből pedig az következik, hogy a Ktv.-nek a köztársasági megbízott hivatali szervezetére vonatkozó előírásai az önkormányzati szervezet kiépítésénél is irányadók. Az utóbbiak megalkotásának eljárási rendjére azonban nem vonatkoznak az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására és az önkormányzati alapjogok korlátozhatóságára irányuló rendelkezései.
3. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontja a következőket írja elő: "a kormány a belügyminiszter közreműködésével, a köztársasági megbízottak útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését". Az Ötv. 96. § e) pontja szerint a belügyminiszter a kormány felhatalmazása alapján irányítja a köztársasági megbízottak tevékenységét.
A Ktv.-nek a köztársasági megbízott hivatala vezetőjének kinevezéséhez, felmentéséhez és vele szemben fegyelmi eljárás megindításához a belügyminiszter előzetes egyetértését előíró 7. § (2) bekezdése alkotmányosságának megítélésénél az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az indítványozónak azt a megállapítását, hogy a köztársasági megbízott jogintézménye számára "a bíróságok függetlenségéhez hasonló szervezeti felépítést rendelt az önkormányzati törvény". A köztársasági megbízott jogállása ugyanis nem hasonlítható a bíróságok függetlenségéhez, sőt a köztársasági megbízott kifejezetten a végrehajtó hatalomnak alárendelten látja el feladatát, tehát a kormány függőségében áll. Ezt egyértelműen fejezi ki az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének idézett d) pontja és azzal egybehangzóan az Ötv. 95. § a) pontja.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az indítványozó által kifogásolt rendelkezések nem jelentik a helyi önkormányzatokról szóló törvény megalkotásának eljárási rendjére vonatkozó alkotmányi előírások sérelmét, nem korlátozzák az önkormányzatok alapjogait és nem ütköznek az Alkotmány egyéb rendelkezéseibe sem.
Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.
Budapest, 1991. június 4.
Dr. Sólyom László s. k.
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.
alkotmánybíró