45/B/1997. AB határozat
a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 26. §-a, valamint 27. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló - többször módosított - 1991. évi IV. törvény 26. §-a, valamint 27. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosításának kezdeményezésére irányuló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló - többször módosított - 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) több szakaszát kifogásolta. Álláspontja szerint a munkanélküli járadék összegére, valamint a folyósítás időtartamára vonatkozó jogszabályi előírások sértik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésébe foglalt szociális biztonsághoz való jogot, a 8. § (1) bekezdésében említett sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető emberi jogokat, valamint a 70/B. § (1) bekezdésében rögzített munkához való jogot.
Az indítványozó a kifogásolt jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását, és megsemmisítését, valamint a vonatkozó törvény módosításának kezdeményezését kérte.
II.
Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szakaszai:
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
Az Flt.-nek az indítvány által érintett szakaszai:
"26. § (1) A munkanélküli járadék összegét a munkanélkülinek a munkanélkülivé válását megelőző négy naptári negyedévben elért átlagkeresete alapulvételével kell kiszámítani. Az átlagkereset számítására a munkajogi szabályokat kell alkalmazni, azzal az eltéréssel, hogy a személyi alapbért a kifizetésének időpontjában érvényes összeggel kell figyelembe venni.
(2) Ha a munkanélküli a munkanélkülivé válását megelőző négy naptári negyedévben több munkaadóval állt munkaviszonyban, a munkanélküli járadék összegét valamennyi munkaadónál elért átlagkereset alapján kell az (1) bekezdés szerint kiszámítani.
(3) Ha a munkanélküli átlagkeresete az (1) bekezdésben meghatározott időszakban nem állapítható meg, a munkanélküli járadék összegét az általa a munkanélkülivé válását megelőzően betöltött utolsó munkakörben, illetőleg az ahhoz hasonló munkakörben elért kereset országos átlaga alapján kell megállapítani.
(4) Az egy napra járó munkanélküli járadék alapja a munkanélküli havi átlagkeresetének harmincad része.
(5) A munkanélküli járadék összege az (1)-(4) bekezdés alapján meghatározott járadékalap 65 százaléka.
(6) A munkanélküli járadék összegének alsó határa megegyezik az öregségi nyugdíj - a munkanélküli járadékra való jogosultság kezdő napján hatályos - legkisebb összegének 90 százalékával, felső határa pedig az így megállapított összeg kétszeresével. A munkanélküli járadéknak a megszüntetését követő 90 napon belül történő ismételt megállapítása esetén alsó határként az öregségi nyugdíjnak a korábbi jogosultság kezdő napján hatályos legkisebb összege 90 százalékát kell figyelembe venni. Ha az (1)-(3) bekezdés szerinti átlagkereset a munkanélküli járadék alsó határánál alacsonyabb, a munkanélküli járadék az átlagkeresettel megegyező összeg.
(7) A munkanélküli járadéknak a szünetelést követően történő folyósítása esetén - ha a szünetelés 540 napnál hosszabb ideig tartott - a munkanélküli járadék alsó határának számításánál az öregségi nyugdíjnak az ismételt folyósítás kezdő napján hatályos összegét kell figyelembe venni.
(8) Amennyiben a munkanélküli járadékra jogosult korábbi munkahelyén rehabilitációs keresetkiegészítésben részesült, úgy annak összegét a munkanélküli járadék alapját képező keresetbe be kell számítani. Az így megállapított munkanélküli járadék összege a keresetkiegészítés (5) bekezdésben meghatározott százalékával arányosan a munkanélküli járadék felső határát meghaladhatja."
"27. § (1) A munkanélküli járadék folyósításának időtartamát (a továbbiakban: folyósítási idő) - a 25. § (6) bekezdésében foglaltak figyelembevételével - annak az időtartamnak az alapulvételével kell megállapítani, amennyit a munkanélküli a munkanélkülivé válást megelőző négy év alatt munkaviszonyban töltött. A munkaviszony időtartamába nem számítható be a munkaviszonynak az az időtartama, amely alatt a munkanélküli munkanélküli járadékban részesült. Az előbbiekben meghatározott négyéves időtartam meghosszabbodik a következő időtartamokkal, vagy azok egy részével, ha ezen időtartamok alatt munkaviszony nem állt fenn:
a) a sor-, valamint tartalékos katonai szolgálat, továbbá a polgári szolgálat,
b) a keresőképtelenséggel járó betegség,
c) a beteg gyermek ápolására táppénzes állomány,
d) a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, a gyermekgondozási segély folyósítása,
e) a rokkantsági és a baleseti rokkantsági nyugdíj, a rendszeres szociális járadék, az átmeneti járadék, továbbá a bányászok egészségkárosodási járadéka folyósításának,
f) az előzetes letartóztatás, a szabadságvesztés, a javító-nevelő munka, a szigorított javító-nevelő munka és az elzárás büntetés,
g) az ápolási díj és a gyermeknevelési támogatás folyósítása időtartamával, valamint
h) a munkanélküli-járadék folyósításának a munkaadótól kapott végkielégítés miatt történő elhalasztása időtartamával, feltéve, hogy az 58. § (5) bekezdésének d) pontja szerinti munkanélküli állapot ezen időtartam alatt is fennállt.
(2) A munkanélküli járadék folyósítási idejét az (1) bekezdés szerinti munkaviszony időtartamának alapulvételével kell kiszámítani oly módon, hogy öt nap munkaviszony egy nap járadékfolyósítási időnek felel meg. Ha a kiszámítás során töredéknap keletkezik, a kerekítés szabályait kell alkalmazni.
(3) A munkanélküli járadék folyósításának leghosszabb időtartama 270 nap.
(4) A munkanélküli járadék folyósításának kezdő napja a munkanélkülinek a munkaügyi központnál (illetőleg annak kirendeltségénél) történő jelentkezését követő naptári nap.
(5) Ha a munkaviszonyt a munkanélkülivé válást megelőző 90 napon belül a munkavállaló rendes felmondással, továbbá a munkáltató rendkívüli felmondással szüntette meg, a munkanélküli részére munkanélküli járadék az előbbiekben meghatározott módon megszüntetett munkaviszony megszűnését követő 90 nap elteltével folyósítható, tekintet nélkül arra, hogy a munkanélküli járadék folyósításához szükséges feltételekkel rendelkezik.
(6) Annak részére, aki a munkaügyi központ által támogatott képzést a munkanélküli járadék folyósításának ideje alatt, annak kezdő időpontjától számított 180 napon belül kezdi meg, és a képzés időtartama alatt a munkanélküli járadék folyósítási idejét kimeríti, a munkanélküli járadékot a képzés hátralévő időtartamára - legfeljebb azonban a képzés megkezdésétől számított 365 napig - tovább kell folyósítani. A 14. § (8) bekezdésében foglaltakat ebben az esetben is alkalmazni kell.
(7) A folyósítási idő számítása szempontjából a munkaviszonyban töltött bármely időtartam csak egyszer vehető figyelembe. Ha a munkanélküli a munkanélküli járadék folyósításának számára meghatározott időtartamát teljes mértékben nem vette igénybe, az ismételt folyósításnál a járadékfolyósítás időtartamának alapját képező munkaviszonyban töltött időt a tényleges járadékfolyósítási időtartamnak megfelelően csökkenteni kell.
(8) A munkanélkülinek a munkaügyi központnál (illetőleg annak kirendeltségénél) történő jelentkezése és a munkanélküli járadék folyósításának az (5) bekezdésben foglaltak szerint megállapított kezdő napja közötti időtartam a munkanélküli járadék folyósításának idejébe nem számít be."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozó azon állítását vizsgálta, mely szerint a munkanélküli járadék összege, valamint a folyósítás időtartama sérti az Alkotmány 70/E. §-ában rögzített szociális biztonsághoz való jogot.
1.1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a szociális biztonsághoz való jog tartalmát. A 32/1998. (VI. 25.) AB határozat megállapította: "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások Összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998. 251.) Az állam e kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét, ezen belül pedig a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. Az államnak a polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit ugyanis az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel rögzítik. [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 251. 254.; 600/B/1993. AB határozat, ABH 1993. 671., 672.] Az egyes ellátások feltételeit és mértékét nem az Alkotmány, hanem külön törvények határozzák meg. (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993. 671., 672).
Az Alkotmány rendelkezéseiből nem következik, hogy minden (önhibáján kívül) munkanélkülinek e ténynél fogva alanyi joga lenne a munkanélküli járadékhoz, az csupán a szociális intézményrendszer keretében biztosított egyik ellátási forma, amely nem azonosítható az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetére szóló, a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal.
1.2. A járadék összegszerűsége tekintetében az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában a nyugdíjak reálértéke kapcsán kifejtette, hogy amennyiben az ellátások "(...) reálértéke - a nagyarányú infláció, a költségvetési ártámogatások megszüntetése, vagy egyéb okok miatt - csökken, akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő, de az ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem önkényes, s így nem is alkotmányellenes" [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196., 199.].
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt jogszabályi rendelkezések nem sértik az Alkotmány 70/E. §-ában foglaltakat.
2. Az indítványozó szerint a kifogásolt jogszabályi rendelkezések a fentieken túl az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglaltakat is sértik.
Az előző pontban foglaltakra is figyelemmel, a munkanélküli járadékhoz való jog nem minősül alapjognak, s mint ilyen nem tartozik az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében rögzített garanciális védelem hatálya alá. Miután maga a munkanélküli járadékhoz való jog nem minősül alapjognak, így az annak összegét, valamint folyósításának időtartamát meghatározó jogalkotói döntés sem valósítja meg alapvető jog korlátozását, vagy sérelmét.
Ehhez szorosan kapcsolódik egy korábbi határozat, melyben az Alkotmánybíróság - más indítvány vizsgálata során - kifejtette, hogy a szociális kihatású normák megalkotásakor a jogalkotó igen nagy szabadsággal bír, s széles körben gyakorolhatja mérlegelési jogát a tekintetben, hogy a számos tényező közül melyeket és milyen súllyal vesz figyelembe. Döntésének alapja, s egyben korlátja is azonban az ország mindenkori teherbíró képessége. (698/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 716-717.)
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt jogszabályi rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány 8. § (1) bekezdésébe, s így alkotmányellenesség megállapítására e tekintetben nem került sor.
3. Az indítványozó felvetette még az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szereplő munkához való jog, valamint a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jog sérelmét is.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi vizsgálat során megállapította, hogy a munkához való jog a szerződési szabadság egyik aspektusa (1178/B/1991. AB határozat, ABH 1993. 565.), érvényesülésekor az egyik alkotmányossági szempont, hogy ne valósuljon meg alkotmányellenes megkülönböztetés a munkavállalók, illetve munkáltatók között. Ezen túlmenően a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában azt is kimondta az Alkotmánybíróság, hogy "a munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb." (ABH 1994. 117., 120-121.) Ebből az állami foglalkoztatáspolitikai kötelezettségből azonban nem vezethető le az, hogy az érintett személynek alanyi joga lenne egy meghatározott munkahely biztosítására.
Az Alkotmánybíróság a jelen indítványt vizsgálva megállapította, hogy az abban kifogásolt jogszabályi rendelkezések nem hordoznak olyan elemet, amelyek a munkához való jog, illetve a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jog terén alkotmányossági szempontból vizsgálható összefüggést jelentenének.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványnak e része tekintetében sem állapított meg alkotmányellenességet.
4. Az indítványozó beadványában kérte, hogy az Alkotmánybíróság kezdeményezze a vonatkozó törvény módosítását. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény határozza meg. E törvény értelmében az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel a jogszabályok módosításának kezdeményezése tekintetében, ezért az erre irányuló kérelmet - érdemi vizsgálat nélkül - visszautasította.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2001. január 30.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Kukorelli István alkotmánybíró helyett
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró