3295/2018. (X. 1.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény 10/A. § (4) bekezdés első két mondata, illetve 436. § (11) bekezdés első mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó jogi képviselője (dr. Kővári Gergő Benjámin; 8800 Nagykanizsa Rozgonyi utca 2.) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése alapján kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az indítványozó szabadságvesztések végrehajtását követően a 2012. augusztus 15-e és 2015. augusztus 24-e közötti időtartam vonatkozásában az alapvető jogait sértő fogvatartási körülményei miatt 2017. augusztus 7-én kártalanítás iránti kérelmet nyújtott be az illetékes bírósághoz. Ezt megelőzően az indítványozó 2016. március 23-án az Emberi Jogok Európai Bíróságán (a továbbiakban: EJEB) is kérelmet nyújtott be az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatt, amit az EJEB 2016. április 6-án nyilvántartásba vett.
[3] A zalaegerszegi Törvényszék büntetés-végrehajtási Csoportja I.Bv.240/2017/9. számú elsőfokú végzésével az indítványozó kérelmét elutasította. A törvényszék a kérelem elbírálása során megállapította, hogy az indítványozó a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény (a továbbiakban: Bvtv.) 436. § (10) bekezdés b) pontja értelmében a kártalanítási igény érvényesítésére nem jogosult, mert a Bvtv. átmeneti rendelkezései között szabályozott jogvesztő határidőt elmulasztotta.
[4] Az indítványozó fellebbezése folytán eljáró zalaegerszegi törvényszék mint másodfokú bíróság Beüf.471/2017/3. számú végzésével az elsőfokú végzést helybenhagyta.
[5] 2. Az indítványozó ezt követően fordult az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint a támadott jogszabály alaptörvény-ellenessége érdemben befolyásolta a bírói döntést, mert olyan körülményekre utal, amelyekre visz-szamenőleg nem lehet hatást gyakorolni, vagyis visszaható hatályú jogalkotás valósult meg.
[6] Az indítványozó álláspontja szerint ezért a Bvtv. támadott szakaszai sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, mert visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütköznek, illetve visszamenőleges időpontra tartalmaznak rendelkezéseket, és ezáltal kizárják a jogosultakat jogaik érvényesítéséből, holott a kárának megtérítésére a méltatlan körülmények között fogvatartott személy az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése alapján is jogosult.
[7] Az indítványozó azt is előadta, hogy az elítéltek azonban a Bvtv. új kártalanítási szabályai alapján nem tudják magatartásukat a jog előírásaihoz igazítani, mert visszamenőleg nem tudják befolyásolni, hogy a méltatlan elhelyezési körülményeik mikor értek véget, illetve utána mennyi időt töltenek még büntetés-végrehajtási intézetben a szabadulásukra, egyben annak lehetőségére várva, hogy megindíthassák a kártalanítási eljárást.
[8] Az indítványozó az Alkotmánybíróság határozatait idézve arra is hivatkozott, hogy a megsemmisíteni kívánt törvényhelyek a hat hónapos jogvesztő határidőkkel nemcsak visszaható hatályúak, hanem hátrányos tartalmúak is az érintettekre nézve. Előadta, hogy amennyiben a jogszabály egy korábban megindult (lásd EJEB) eljárást érint, akkor az Alkotmánybíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy a törvény a szabályokat a hatályos eljáráshoz képest hátrányosan változtatja-e meg.
II.
[9] Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"IV. cikk (4) Akinek szabadságát alaptalanul vagy törvénysértően korlátozták, kárának megtérítésére jogosult."
[10] A Bvtv. ügyben érintett rendelkezései:
"10/A. § (1) kártalanítás jár az elítéltnek vagy az egyéb jogcímen fogvatartottnak a fogvatartása során a jogszabályban előírt élettér biztosításának hiánya és az ehhez esetlegesen kapcsolódó más, a kínzás, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmába ütköző elhelyezési körülmény, különösen az illemhely elkülönítésének a hiánya, a nem megfelelő szellőztetés, világítás, fűtés vagy rovarirtás (a továbbiakban együtt: alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények) által előidézett sérelem miatt. A kártalanítás minden egyes, az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények között eltöltött nap után jár. A kártalanítás megfizetésére az állam köteles.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott jogcímen további kártérítésnek vagy sérelemdíjnak helye nincs, de az elítélt vagy az egyéb jogcímen fogvatartott jogosult az ezt meghaladó igényét polgári bíróság előtt érvényesíteni.
(3) A kártalanítás egy napra eső összege legalább ezerkettőszáz forint, de legfeljebb ezerhatszáz forint.
(4) A kártalanítás iránti igény attól a naptól számított hat hónapon belül érvényesíthető, amelyen az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények megszűntek. E határidő elmulasztása jogvesztő. E bekezdés alkalmazásában nem tekinthető az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmény megszűnésének, ha e körülmény fennállása rövid időtartamra, de legfeljebb harminc napra megszakad azért, mert az elítélt vagy az egyéb jogcímen fogvatartott elhelyezése során a jogszabályban előírt élettér biztosítva volt."
"436. § (10) E törvénynek a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény és ehhez kapcsolódóan más törvények módosításáról szóló 2016. évi CX. törvény 22. §-ával megállapított 10/A. § szerinti kártalanítási igény benyújtására az az elítélt és egyéb jogcímen fogvatartott is jogosult,
a) akinek az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülményekből eredő sérelme a módosítás hatálybalépése előtt egy éven belül szűnt meg,
b) aki az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatt az EJEB-hez nyújtott be kérelmet, ha a kérelmet az EJEB a módosítás hatálybalépésének napjáig nyilvántartásba vette, kivéve, ha a fogvatartott az EJEB-hez címzett kérelmét 2015. június 10. napját követően nyújtotta be és a kérelem benyújtásakor a jogsértés megszűnésétől számítottan több mint hat hónap telt el.
(11) A (10) bekezdés esetén a 10/A. § (4) bekezdésben meghatározott jogvesztő határidő e rendelkezés hatálybalépésének napjával kezdődik."
III.
[11] 1. Az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról szükséges döntenie.
[12] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszát határidőn belül terjesztette elő.
[13] Az Alkotmánybíróság - a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdésében előírt feltételeinek vizsgálata során - a következő megállapításra jutott.
[14] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése vonatkozásában a határozott kérelem minden feltételének megfelel, ennek megfelelően az indítvány az Alkotmánybíróság hatáskörére és az indítványozó jogosultságára vonatkozó hivatkozást tartalmaz, megjelöli az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése sérelmének lényegét, az Alaptörvény megsértett rendelkezését és megfelelő indokolást is tartalmaz. Ezenkívül megjelöli a sérelmezett jogszabályt és kifejezetten kéri annak megsemmisítését.
[15] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépése után is fenntartotta korábbi gyakorlatát, mely szerint "a jogállamiság elve önmagában nem tekinthető Alaptörvényben biztosított jognak, így a B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben - a visszaható hatályú jogalkotás és jogalkalmazás, valamint a felkészülési idő hiánya esetén - lehet alapítani" (lásd 3051/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [14]; 23/2016. (XII. 12.) AB határozat, Indokolás [72]; 3306/2017. (XI. 24.) AB határozat, Indokolás [43]). Az indítványozó a visszaható hatályú jogalkotásra hivatkozott, ami alapján az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt be lehet nyújtani.
[16] Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése vonatkozásában az alkotmányjogi panasz semmilyen indokolást nem tartalmaz, így az indítvány ezen alapjog tekintetében az érdemi elbírálásra nem alkalmas.
[17] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján a továbbiakban azt vizsgálta meg, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdésében, valamint az Abtv. 29-31. §-aiban foglalt tartalmi feltételeket az alkotmányjogi panasz kimeríti-e. Az egyedi ügyben való érintettség megállapítható, mivel az indítványozó a panasszal támadott ügyben elítéltként a saját elhelyezési körülményeit illetően kért kártalanítást. Megállapítható továbbá, hogy az eljáró bíróságok a támadott jogszabályokat alkalmazva hozták meg döntéseiket, illetve az indítványozó számára további jogorvoslati lehetőség nincs biztosítva.
[18] Az Abtv. 29. §-a a befogadhatóság további tartalmi feltételeként nevesíti, hogy a panasznak a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést kell tartalmaznia.
[19] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alkotmányjogi panaszban a visszaható hatályú jogalkotás sérelmével összefüggésben állított alapjogi sérelem a bírói döntést érdemben befolyásolhatta, ami felveti az alaptörvény-ellenesség kételyét.
[20] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a panasz ezen részét - a befogadási eljárás lefolytatásának mellőzésével - az Ügyrend 31. § (6) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
IV.
[21] Az indítvány nem megalapozott.
[22] 1. Az indítványozó álláspontja szerint a Bvtv. támadott rendelkezései sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, mert a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütköznek annak következtében, hogy visszamenőleges időpontra tartalmaznak rendelkezéseket, és ezáltal kizárják a jogosultakat jogaik érvényesítéséből, továbbá a hat hónapos jogvesztő határidőkkel nemcsak visszaható hatályúak, hanem hátrányos tartalmúak is az érintettekre nézve.
[23] 2. A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával összefüggésben "[k]övetkezetes az Alkotmánybíróság gyakorlata a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell" (10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [15]).
[24] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a 10/2014. (IV. 4.) AB határozatban - utalva a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdésére - azt is kifejtette, hogy "a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel" (Indokolás [18], megerősítette: 1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [58]). A 3045/2017. (III. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az adóregisztrációs eljárásról állapította meg, hogy az nem sérti a visszaható hatály tilalmát, mert ugyan alkalmazható a múltban keletkezett tényeket illetően is, de jogalakító hatása a jövőre nézve van [Indokolás (29)].
[25] 3. Az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatti kártalanítás jogintézményét a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény és ehhez kapcsolódóan más törvények módosításáról szóló 2016. évi CX. törvény (a továbbiakban: Módtv.) iktatta be a Bvtv.-be. Az új szabályozás 2017. január 1-jén lépett hatályba. A törvényjavaslatot a Kormány nevében eljáró igazságügyi miniszter nyújtotta be az Országgyűlésnek. A javaslat indokolásában úgy fogalmazott, hogy a módosítás annak elérésére irányul, hogy az EJEB "elvárásainak megfelelő hatékony hazai jogorvoslat keretében, hazai fórum előtt legyenek orvosolhatók a zsúfolt körülmények közötti fogvatartás miatti jogsérelmek, egy új, sui generis jogintézményként vezeti be a jogsérelemmel arányban álló, hatékony kompenzációt biztosító kártalanítási eljárást."
[26] Az új jogintézmény lényege szerint kártalanítás jár az elítéltnek vagy az egyéb jogcímen fogvatartottnak a fogvatartása során a jogszabályban előírt élettér biztosításának hiánya és az ehhez esetlegesen kapcsolódó más, a kínzás, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmába ütköző elhelyezési körülmény, különösen az illemhely elkülönítésének a hiánya, a nem megfelelő szellőztetés, világítás, fűtés vagy rovarirtás (együtt: alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények) által előidézett sérelem miatt. A kártalanítás minden egyes, az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények között eltöltött nap után jár. A kártalanítás megfizetésére az állam köteles [Bvtv. 10/A. § (1) bekezdés]. A Bvtv. 10/A. § (4) bekezdése értelmében a kártalanítás iránti igény attól a naptól számított hat hónapon belül érvényesíthető, amelyen az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények megszűntek. E határidő elmulasztása a törvény rendelkezése alapján jogvesztő.
[27] A Módtv. 42. §-a a Bvtv. 436. §-át kiegészítve, átmeneti rendelkezésben írta elő, hogy a Bvtv. 10/A. § szerinti kártalanítási igény benyújtására az az elítélt és egyéb jogcímen fogvatartott is jogosult, akinek az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülményekből eredő sérelme a módosítás hatálybalépése előtt egy éven belül szűnt meg; illetve aki az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatt az EJEB-hez nyújtott be kérelmet, ha a kérelmet az EJEB a módosítás hatálybalépésének napjáig nyilvántartásba vette, kivéve, ha a fogvatartott az EJEB-hez címzett kérelmét 2015. június 10. napját követően nyújtotta be és a kérelem benyújtásakor a jogsértés megszűnésétől számítottan több mint hat hónap telt el.
[28] Az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatti kártalanítás jogintézménye új jogosultságot állapít meg az elítéltek és egyéb jogcímen fogvatartottak számára. A Bvtv. új átmeneti rendelkezése pedig a jogosultak körét kibővítette, és az ő vonatkozásukban külön rendelkezve előírta, hogy a 10/A. § (4) bekezdésben meghatározott jogvesztő határidő a Módtv. 42. §-a hatálybalépésének napjával - vagyis 2017. január 1-jén - kezdődik [lásd Bvtv. 436. § (10)-(11) bekezdései, illetve Módtv. 46. § (2) bekezdése].
[29] Az indítványozó éppen az átmeneti rendelkezésnek köszönhetően vált jogosulttá kártalanítási igénye benyújtására, az ott szabályozott egyes feltételeknek való megfelelés esetén. "A jogalkotó az adott esetben az alkotmányos szempontokra is figyelemmel, az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatti jogosulti kör számára kellő körültekintéssel határozta meg a kártalanítási igény érvényesítésének módját, határidejét. Következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata abban a kérdésben, hogy ha az igényérvényesítésre vonatkozó szabályozás nem sérti a bírósághoz fordulás jogát, vagyis "garantálja a jogok bíróság előtti érvényesítésének lehetőségét, akkor annak időmeghatározásában a törvényhozó cselekvési szabadsága már meglehetősen nagy." Az igényérvényesítési időtartamok meghatározása "a jogviszonyok alanyi, tárgyi, tartalmi és egyéb szempontjain és különféle jog- és gazdaságpolitikai megfontolásokon is nyugodhat" (3/D/2005. AB határozat, ABH 2006, 1724, 1729).
[30] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Bvtv. új, az alapvető jogokat sértő elhelyezési körülmények miatti kártalanításra vonatkozó - és a konkrét esetben alkalmazott - szabályai kizárólag jogot megállapító jogszabálynak minősülnek, amelyek nem hordoznak hátrányos tartalmat, a hatálybalépést megelőző időre nem állapítanak meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tesznek terhesebbé, valamint nem vonnak el és nem korlátoznak jogot, illetve nem nyilvánítanak valamely magatartást jogellenessé, jogalakító hatásuk csak a jövőre nézve van (lásd hasonlóan: 3314/2017. (XI. 30.) AB határozat, Indokolás [40]).
[31] A kártalanítási igényt elbíráló, az indítványozó által támadott jogszabályok visszamenőleges hatályúként nem értelmezhetők, mivel a kártalanítás szempontjából lezárt jogviszonyok alapján rendelkeznek kártalanítási ösz-szeg jövőbeni kifizetése iránti kötelezettségről vagy a kártalanítási igény elutasításáról.
[32] A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a vizsgált bírói jogértelmezés nem sértette az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, ezért az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Budapest, 2018. szeptember 25.
Dr. Szívós Mária s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/752/2018.