A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5017/2015/3. számú határozata

Szerencs Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott a más önkormányzat által elköltözés céljából nyújtott pénzbeli térítés helyi intézkedéseiről szóló 13/2014. (IX. 18.) önkormányzati rendelete megsemmisítése tárgyában

Az ügy száma: Köf.5017/2015/3.

A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró

Az indítványozó: Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (Miskolc, Városház tér 8.)

Az indítványozó képviselője: dr. Jerebák József főosztályvezető

Az érintett önkormányzat: Szerencs Város Önkormányzata (Szerencs, Rákóczi u. 89.)

Az ügy tárgya: szociális ellátás

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Szerencs Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott a más önkormányzat által elköltözés céljából nyújtott pénzbeli térítés helyi intézkedéseiről szóló 13/2014. (IX. 18.) önkormányzati rendelet törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdés a) pontjába foglalt feladat- és hatáskörében eljárva törvényességi felhívással élt Szerencs Város Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: érintett önkormányzat) felé, amelyben indítványozta Szerencs Város Önkormányzat Képviselő-testületének a más önkormányzat által elköltözés céljából nyújtott pénzbeli térítés helyi intézkedéseiről szóló 13/2014. (IX. 18.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) hatályon kívül helyezését. A képviselő-testület 2015. január 29-én megtárgyalta a törvényességi felhívásban foglaltakat, s a 10/2015. (I. 29.) határozatában úgy döntött, hogy a rendeletet hatályában továbbra is fenntartja.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

2. A fenti előzmények után az indítványozó a Mötv. 136. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte a Kúriánál az Ör. egészének törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. Az indítványozó az Ör. egészén túl az Ör. 6. §-át, 7. §-át, 8. §-át, azon belül a (4)-(5)-(6) bekezdését nevezte meg, mint vizsgálni és megsemmisíteni kért rendelkezéseket. A Szerencs Város Önkormányzata hivatalos honlapján is megtalálható Ör. pusztán öt szakaszból áll. A csatolt iratok alapján megállapítható, hogy az indítványozó által jelölt számozás az Ör. jegyzőkönyvbe foglalt számozása, amely közvetlenül az ugyan ilyen tartalmú tervezet után (1-5. §-ok) folyamatos számozással (6-10. §-ok) jelenik meg. Mivel az indítvány alapján teljes bizonyossággal megállapítható, hogy az indítványozó tartalmában mely rendelkezések vizsgálatát kezdeményezte, ezért a Kúria az indítvány elbírálásakor - Szerencs Város Önkormányzata hivatalos honlapján és a Nemzeti Jogszabálytárban azonosan szereplő - helyes számozást vette alapul, s jelölte meg határozatában.

3. Az Ör. bevezető része az alábbiakat tartalmazza: "Szerencs Város Önkormányzatának Képviselő-testülete Magyarország Alaptörvényének 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában, a (2) bekezdésében, valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 10. § (2) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a következő rendeletet alkotja:" Az indítványozó kifejtette, hogy az Ör. bevezető része eredeti jogalkotói hatáskörre utal, holott a pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátások helyi szabályozása származékos jogalkotói hatáskör, így az Ör. nem felel meg a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 53. § (2) bekezdésbe, az 54. § (1) bekezdésbe és az 55. § (1)-(5) bekezdésébe foglaltaknak.

4. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a kimondja, hogy az azonos vagy hasonló életviszonyokat lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. Az érintett önkormányzatnak van külön rendelete az önkormányzat tulajdonában álló lakások bérletéről és elidegenítéséről [8/2009. (II. 12.) Ör.], az első lakáshoz jutók támogatásáról [6/2003. (III. 25.) Ör.], a pénzbeli és természetbeni támogatásokról [3/2015. (II. 26.) Ör.], így az Ör.-ben szabályozottak - a tárgykört érintő rendelkezések párhuzamossága miatt - sértik a Jat. 3. §-át és a Jat. 2. §-ában foglalt jogbiztonsági kritériumot.

5. Az Ör. 1. §-a szerint: "A rendelet célja, hogy a más településeken beilleszkedni nem tudó személyek ne részesülhessenek előnyben Szerencs közigazgatási területén az évek óta életvitelszerűen élő személyekkel szemben abban az esetben, ha nevezettek városunkban más önkormányzat által nyújtott támogatás révén kívánnak letelepedni, illetve telepedtek le."

Az Ör. 2. §-a kimondja: "A rendelet hatálya kiterjed azokra a személyekre, és a velük együtt lakó közeli hozzátartozóikra, akik más önkormányzat támogatásával vásárolnak Szerencs város közigazgatási területén lakhatás céljára szolgáló ingatlant."

Az indítványozó szerint az Ör. azzal, hogy a szociális helyzettel össze nem függő feltételeket állapít meg az egyes szociális támogatások feltételeként, túlterjeszkedik a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Szoctv.) és a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Ltv.) az önkormányzat számára biztosított szabályozási kereteken. A rendelet célja sérti továbbá az egyenlő bánásmód követelményét, és alapjogokat korlátoz. Az Ör. 1. §-ában "a más településeken beilleszkedni nem tudó személyek" kitétel azt sugallja, hogy valamennyi az Ör. hatálya alá tartozó személy képtelen a közösségi együttélés szabályainak a betartására. Mindez sérti az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésébe foglalt jó hírnévhez való jogot.

6. Az Ör. 3. § (1) bekezdése értelmében: "Szerencs Város Önkormányzata és intézményei a rendelet hatálya alá tartozó személyek részére nem biztosít önkormányzati segélyt, pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátást, valamint első lakáshoz jutók támogatását." Az indítványozó szerint e rendelkezés sérti a Szoctv. 7. § (1) bekezdését, mivel e szabály szerint az önkormányzat hatáskörére és illetékességére tekintet nélkül köteles a rászorulóknak támogatást biztosítani élet és testi épség veszélye esetén. Jogbizonytalanságot is okoz, mert az első lakáshoz jutók támogatásáról Szerencs Városában a 6/2003. (III. 25.) Ör. rendelkezik, amely ilyen kizáró feltételt nem határoz meg. Az Ör. szociális támogatás feltételévé nem szociális célú szempontokat határoz meg, ezért túlterjeszkedik a Szoctv.-ben foglalt felhatalmazáson is. Az Ör. 3. § (1) bekezdése sérti továbbá az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 4. § b) pontját és 7. § (1) bekezdését, valamint az Alaptörvény XV. cikkébe foglalt egyenlőségre vonatkozó szabályokat és a XIX. cikkben meghatározott szociális biztonságra vonatkozó rendelkezéseket.

7. Az Ör. 3. § (2) bekezdése értelmében "A 2. §-ban meghatározott személyek a közfoglalkoztatásban nem részesíthetők előnyben." Az indítványozó kifejtette, hogy a közfoglalkoztatásra a 2011. évi CVI. törvény és a végrehajtására alkotott 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet az irányadó. E tárgykörben a törvény az önkormányzatnak nem adott felhatalmazást rendeletalkotásra, eredeti jogalkotói hatáskörben pedig nem járhatnak el, mivel a központi jogszabályok a közfoglalkoztatást részletesen szabályozzák. Erre tekintettel sérült az Alaptörvény 32. cikke.

8. Az Ör. 3. § (3) bekezdése értelmében: "A rendelet hatálya alá tartozó személyek nem vásárolhatnak önkormányzati tulajdonban lévő ingatlant, nem szerezhetik meg önkormányzati lakás bérleti jogát." Az indítványozó kifejtette, hogy Szerencs Város Önkormányzata a 8/2009. (II. 12.) Ör. rendeletben szabályozta az önkormányzat tulajdonában álló lakások bérletét és elidegenítését. Ez a rendelet nem tartalmaz olyan feltételeket, amely alapján önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan tulajdonjogának vagy önkormányzati lakás bérleti jogának megszerzése kizárt. Mindez sérti a jogbiztonságot. Az Ör. 3. § (3) bekezdése továbbá túlterjeszkedik az Ltv.-ben az önkormányzatok számára biztosított jogalkotási kereteken, a szabály tartalma sérti az Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdésébe foglalt tartózkodási hely megválasztásához való jogot és az Etv. 26. § (1) bekezdését.

9. A fenti érvek egyidejű figyelembevételével az indítványozó kérte az Ör. egészének megsemmisítését.

10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

11. A Kúria a Köf.5.003/2015/4. számú határozatában - részben az Ltv. kereteinek túllépése, részben az Etv.-be ütközés miatt - megsemmisítette Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a lakások bérletéről szóló 25/2006. (VII. 12.) önkormányzati rendelet 23. § (3) bekezdését. E szabály értelmében az önkormányzat térítési díjat akkor fizet az alacsony komfortfokozatú lakások bérlőinek, ha a város közigazgatási határán kívül vásárolnak lakóingatlant és arra 5 éves időtartamra elidegenítési és terhelési tilalom kerül bejegyzésre az önkormányzat által. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy ezek a bérlők a szociálisan rászorulók köréből kerülnek ki, azaz a rendelet egy meghatározó személyi kört a város közigazgatási határán kívüli költözés esetén részesít térítési díjban. Miskolc Megyei Jogi Város fenti tartalmú rendelkezése a megsemmisítés folytán már nincs hatályban.

12. A Kúria Önkormányzati Tanácsa észlelte, hogy a "más önkormányzat által elköltözés céljából nyújtott pénzbeli térítés helyi intézkedéseiről" címmel több önkormányzat is rendeletet alkotott. A Kúria előtt - szintén a kormányhivatal kezdeményezésére - a Köf.5015/2015. számon eljárás indult Sátoraljaújhely Város Önkormányzatának azonos című és azonos rendelkezéseket tartalmazó rendelete ellen, azonban az önkormányzat az eljárás alatt rendeletét hatályon kívül helyezte, így a Kúria Önkormányzati Tanácsa az eljárást megszüntette.

13. Jelen ügyben az indítványozó részben az Alaptörvényben foglalt, részben törvényekben található rendelkezésekbe ütközőnek véli az Ör. egészét és egyes rendelkezéseit tételesen is. Az Ör. 1. §-a szerint a szabályozás célja, hogy a más önkormányzatok által nyújtott támogatásban részesülő személyek ne részesüljenek előnyben Szerencs közigazgatási területén, ha a városban kívánnak letelepedni vagy telepedtek le. Az Ör. célja szerint szintén egy pontosan meghatározható személyi kört érint, ezen személyek letelepedését. Az Ör. 3. §-a szerint e személyek nem kapnak önkormányzati támogatást, önkormányzati segélyt és adósságkezelési szolgáltatást, a közfoglalkoztatásban nem részesíthetők előnyben, továbbá nem vásárolhatnak önkormányzati tulajdonban lévő ingatlant, nem szerezhetik meg önkormányzati lakás bérleti jogát.

14. Az ügyben elsőként az állapítható meg, hogy a fenti juttatások és lehetőségek megvonása nem egy előnyben részesítésből való kimaradást jelent - ahogy az Ör. 1. §-a fogalmaz - hanem hátrányos megkülönböztetést. A fenti támogatások, segélyek, de akár a közfoglalkoztatás vagy az alacsony összegű lakásbérlés lehetősége is egyértelműen a rászorulókról való gondoskodás miatt került a jogrendszerbe, az önkormányzati szabályozásnak törvényi rendelkezéseken kell nyugodnia, törvényi rendelkezésekhez kötött. Sem a Szoctv. sem az Ltv. nem tartalmaz olyan szabályt, amely alapján e juttatásokat meg lehetne vonni olyanoktól, akik más önkormányzat területéről költöztek az adott településre. A közfoglalkoztatásra vonatkozó szabályok sem engednek ilyen különbségtételt, illetve nem hatalmaznak fel ilyen tartalmú önkormányzati szabályozásra.

15. A Kúria már több döntésében rögzítette, hogy önkormányzati rendeletben felhatalmazás hiányában nem lehet a szociális támogatás feltételévé tenni nem szociális célú szempontokat (Köf.5.051/2012/6., Köf.5.008/2013/8., Köf.5.051/2014/3. számú határozat). Jelen ügyben egyértelmű, hogy a szociális támogatásokhoz való hozzáférés azon az alapon történő lehetetlenné tétele, hogy a támogatást igénylő olyan önkormányzat területéről érkezett, ahol az elköltözés ösztönzésére térítési díjat kapott, nem szociális szempont. E körben nincs helye önkormányzati szabályozásnak. Helyesen mutatott rá az indítványozó arra is, hogy a rendelet - a támogatások summás megvonásával - a Szoctv. 7. § (1) bekezdésének sérelmével is járhat. E szabály szerint a települési önkormányzat, tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére, köteles az arra rászorulónak rendkívüli települési támogatást, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti. Önmagában már e törvényi rendelkezés is megalapozhatja a rendelet egészének törvényellenességét.

16. Az indítványozó hivatkozott az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére is, amely szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. A Kúria a Köf.5.003/2015/4. számú határozatában rámutatott, hogy az emberi jogokat védő nemzetközi és hazai fórumok (pl. a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága, vagy az Alkotmánybíróság) közel azonos módszereket alkalmaznak a diszkrimináció megítélése kapcsán. Ezek szerint, ha nem az alapjogokat érintő megkülönböztetésről van szó, akkor a megkülönböztetés elfogadható, ha legitim cél érdekében, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között, ésszerű indok alapján történik a különbségtétel. Más - és szigorúbb - a diszkrimináció megítélése, ha az alapjogokat érint. Ebben az esetben az alapjog-korlátozás szükségességi/arányossági tesztje az irányadó. Ezen túlmenően a faji, etnikai alapon történő hátrányos megkülönböztetés megállapítására és annak megszüntetésére, illetve adott esetben szankcionálására egyes jogrendszerekben (lásd pl. az amerikai alkotmányjogot) sor kerül már akkor is, ha az egyének közötti megkülönböztetés alapja valamilyen gyanús indok (suspect classification). Jelen ügyben a megkülönböztetés a szociális juttatásokhoz való hozzáféréshez kapcsolódik. Ha ezen hozzáférés korlátozása nem szociális szempontokat tükröz, akkor alappal vethető fel, hogy a szabályozásnak nincs legitim célja.

17. Az Etv. 4. § b) pontja szerint az egyenlő bánásmód követelményét a helyi önkormányzatok kötelesek betartani. Az Etv. 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne. Az Etv. 8. §-a által meghatározott tulajdonság között szerepel a vagyoni helyzet [8. § q) pont], de minden más egyéb helyzet, tulajdonság vagy jellemző [8. § t) pont]. Nyilvánvaló, hogy a más önkormányzat területéről azon elköltözöttek, akik ott térítési díjat kaptak jól körülhatárolható csoportot képeznek. Így az Ör. által nevesített juttatások megvonása valójában az Etv. által meghatározott tiltott diszkriminációt valósít meg.

18. Törvénysértő - az Etv. 8. § és 9. §-át, a Szoctv.-t és az Ltv.-t is sérti - az az önkormányzati szabályozás, amely a szociális támogatásokhoz való hozzáférést ellehetetleníti a más önkormányzat által elköltözés céljából nyújtott pénzbeli térítési díjban részesülők számára. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvénysértő önkormányzati rendeletet a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

A döntés elvi tartalma

19. A helyi önkormányzatoknak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában adott rendeletalkotásra való felhatalmazása nem szolgálhat arra, hogy az önkormányzat meghatározott társadalmi csoportot, vagy jól körülhatárolható személyi kört valamely település elhagyására vagy valamely településen való letelepedés megnehezítésére használjanak.

Alkalmazott jogszabályok

20. 1993. évi III. törvény; 1993. évi LXXVIII. törvény; 2003. évi CXXV. törvény 8. § és 9. §

Záró rész

21. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

22. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2015. szeptember 22.

Dr. Kozma György s. k.

a tanács elnöke,

Dr. Balogh Zsolt s. k.

előadó bíró,

Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó s. k.

bíró