1/2010. Közigazgatási jogegységi határozat

a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő túllépéséről[1]

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának Közigazgatási Jogegységi Tanácsa a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának Vezetője által indítványozott jogegységi eljárásban meghozta a következő

jogegységi határozatot.

I. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő túllépése esetén az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

II. A határidő túllépése az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértésnek minősülhet.

Indokolás

I.

A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának Vezetője a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) 31. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint 32. §-ának (1) bekezdése alapján jogegységi eljárás lefolytatását indítványozta abban a kérdésben, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő jogvesztő határidőnek minősül-e.

Az indítvány megtételét az indokolta, hogy ezen 60 napos határidő minősítésével kapcsolatban ellentétes ítélkezési gyakorlat alakult ki.

A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság 11.K.27.142/2009/7. számú ítéletében kifejtett álláspontja szerint a Kkt. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseihez képest anyagi jogszabálynak minősül, így a Kkt. 21. § (3) bekezdésében a bírság kiszabására nyitva álló 60 napos határidő nem ügyintézési, hanem anyagi jogszabály által előírt jogvesztő határidő. Ezen megállapítása megtételénél a bíróság figyelemmel volt a jogalkotó azon céljára, hogy a "Nulla tolerancia a közlekedésbiztonságban" program megvalósulásaként az objektív alapú felelősség bevezetésével a közlekedési szabályszegések elkövetésének észlelését követően rövid időn belül kell követnie a hatékony bírság kiszabásának a közlekedési fegyelem erősítése, a súlyos kimenetelű balesetek megelőzése, számuk csökkentése végett. Nem valósulna meg ez a cél - és nagymértékű jogbizonytalanságot eredményezne -, ha a rendőrhatóság objektív alapon, nagy összegű bírságot időbeli korlát nélkül szabhatna ki. Ebben az esetben az üzembentartó a Kkt. 21/A. § (2) bekezdésében írt, és az (5) bekezdésben számára biztosított 8 nap határidő mellett kimentéssel sem élhetne, mivel adott esetben a több hónapos, vagy akár éves időmúlás lehetetlenné tenné számára annak igazolását, hogy a gépjárművet más személy használta.

A bíróság szerint a határidő jogvesztő jellegét támasztja alá az a körülmény is, hogy a Kkt. 15. § (5) bekezdése és a 33/B. § (5) bekezdése jogvesztő határidőkről rendelkezik, a 2009. január 1-től módosított Kkt. 21. § (2) bekezdése pedig lehetővé teszi, hogy a közigazgatási bírságot kiszabó elsőfokú határozat meghozatalára informatikai eszközzel, automatizált módon kerüljön sor. A bíróság a Kkt. 21. § (3) bekezdésében írtak nyelvtani értelmezéséből arra következtetett, hogy a jogi norma szövege felszólító, parancsoló módban megfogalmazott, melyből következően a 60 napos határidő jogvesztő határidőként ítélendő meg.

A kérdésben állást foglaló más bíróságok álláspontja szerint a Kkt. 21. § (3) bekezdésében ügyintézési határidőt szabályoz, melynek túllépése nem eredményezi a hatósági jogvesztést (Vas Megyei Bíróság 1.K.20.117/2009/3.szám).

A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság 12.K.27.109/2009/8. számú ítéletének indokolásában nem osztotta a felperes azon jogi álláspontját, miszerint a Kkt. 21. § (3) bekezdése jogvesztő határidőt állapítana meg. Kifejtette - utalva a Legfelsőbb Bíróság 4/2003. PJE számú jogegységi határozatában foglaltakra -, hogy "A jogvesztés súlyos jogkövetkezménye csak a jogszabály kifejezett rendelkezése alapján állhat be."

A határidő túllépésének eredményeként bekövetkező eljárási jogszabálysértés értékelését a bíróság a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága Közigazgatási Kollégiumának 31. számú állásfoglalásában írtak alapulvételével végezte el külön is, rámutatva, hogy a határozat hatályon kívül helyezésének csak akkor van helye, ha az eljárási jogszabálysértés jelentős, a döntés érdemére is kihat, s a bírósági eljárásban nem orvosolható. Úgy találta, hogy adott esetben a határidő túllépése nem eredményezheti a határozat hatályon kívül helyezését, a felperes által bizonyítottan elkövetett közlekedési szabályszegés jogkövetkezmények nélkül nem maradhat a határidő túllépése miatt, amely eljárási jogszabálysértés jelentősnek nem tekinthető.

II.

A Legfőbb Ügyész álláspontja szerint a Kkt. az objektív felelősségen alapuló szabályszegések bírságolásával kapcsolatban az elévülést nem szabályozza, ezért - törvényi rendelkezés hiányában - a 60 napos bírságkiszabási határidő jogvesztőnek nem minősíthető.

III.

A Kkt. 21. § (3) bekezdése - a 2009. évi XLV. törvény 5. § (3) bekezdése folytán 2009. augusztus 1-től átszámozott (4) bekezdése - szerint "A bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására a Kormány által rendeletben kijelölt hatóság jogosult.

A bírságot a hatóság az (1) bekezdésben meghatározott előírás megszegését követő 60 napon belül szabja ki." A 60/2009. (V. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság külön is rámutatott, hogy a közúti közlekedési szabályszegések Kkt. általi szankcionálásával a jogalkotó egy új jogintézményt, eljárási módot és szankciófajtát választott. A jogintézmény - az alkalmazandó eljárási szabály (Ket.) és az eljárás jellemzői alapján - a közigazgatási jog hatálya alá tartozik.

A Ket. nem veszi ki a közlekedési szabályszegés miatt indított eljárást saját hatálya alól, ennek megfelelően a Ket. szabályait a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban alkalmazni kell. (Határozat-indokolás: III. pont 1.1, 1.4, IV. pont 2.5.1).

Az eljárásjog (Ket.) külön rendelkezik a törvényben írt határidők túllépésének jogkövetkezményeiről. A fél által tanúsított határidő-túllépés következménye rendszerint a felet megillető jog elvesztése, amelyhez a határidő elmulasztása igazolásának lehetősége kapcsolódhat. A hatóság eljárására megállapított határidőt a Ket. ügyintézési határidőként külön szabályozza, túllépéséhez az ügyfél által megfizetett illeték, vagy díj visszafizetésének következményét fűzi (33/A. §).

A Kkt. 21. § (4) bekezdésében szabályozott határidő tehát - mint a Ket. 33. § (1) bekezdésében szabályozott törvény vagy kormányrendelet által az általános 22 napi határidőnél hosszabb - speciális eljárási határidő, az ügyintézés azon módjára vonatkozik, amikor a hatóság az ügyben bírságot szab ki; ennél fogva anyagi jogi határidőként nem értékelhető.

A 60 napos ügyintézési határidő a Ket. 33. § (5) bekezdésében szabályozottaktól eltérően az előírás megszegésének napján kezdődik, és - bírság kiszabása esetén - az elkövetés napját követő 60. napon jár le.

Eljárási jellegét támasztja alá, hogy meghosszabbítható (Ket. 33. § (7) bekezdés), az ügyintézés határidejébe az eljárás felfüggesztésének időtartama nem számít be [Ket. 33. § (3) bekezdés e) pont].

A Kkt. kifejezetten rendelkezik arról, hogy mely határidők elmulasztásához fűzi a jogvesztés következményét. Ilyen rendelkezést tartalmaz a Kkt. 15. § (5) bekezdése, amely szerint amennyiben a (3) bekezdésben meghatározott díjat nem fizették meg, a közút kezelője, vagy az általa megállapodás alapján megbízott gazdálkodó szervezet a létesített, illetőleg kijelölt várakozóhely jogosulatlan úthasználatának időpontjától számított 60 napos jogvesztő határidőn belül köteles postára adni a díj-, vagy pótdíjfizetési felszólítást. Ugyancsak 60 napos jogvesztő határidőről rendelkezik a Kkt. 33/B. §-ának (5) bekezdése is. Ezek a határidők a jogosult szervezetek igényérvényesítésére vonatkoznak. A Kkt. 15. § (6) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozata és a Legfelsőbb Bíróság 2/2006. Polgári jogegységi határozata alapján megállapítható, hogy a közút közlekedési célú használatával összefüggésben keletkező jogviszony magánjogi jellegű, ezért a Kkt. jogvesztő határidőket tartalmazó rendelkezéseiből nem lehet következtetést levonni a 21. § (4) bekezdésében szabályozott eljárási határidő minősítésére.

A Kkt. 20. § (4) bekezdése elévülési határidőt állapít meg, mivel előírja, hogy "nincs helye bírság kiszabásának, ha a jogsértő cselekmény elkövetése óta egy év eltelt (elévülés)."

A Kkt. a 21. § (4) bekezdésében megjelölt határidő megsértéséhez jogkövetkezményt nem határoz meg, ezért azt a Ket. szerinti ügyintézési határidőként lehet értékelni.

A közlekedési bírságügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata során azonban figyelemmel kell lenni arra, hogy az állam a szabályszegőkkel szemben a közigazgatási eljárásban is büntető hatalmát érvényesíti, az alkalmazott szankció - a közlekedési bírság - a szabálysértési büntetés egyik fajtáját, a pénzbírságot váltja ki az üzembentartó objektív felelőssége alapján.

Az Alkotmánybíróság a 60/2009. (V. 28.) AB határozatban fejtette ki, hogy a Ket-ben foglalt, az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogának védelmét szolgáló alapelvet a Kkt. által szabályozott közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban alkalmazni kell.

Az ügyfelet a Ket. 4. § (1) bekezdése szerint megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog.

Amennyiben a hatóság a bírságot a részére megszabott határidőn túl szabja ki, a reá irányadó eljárási szabály megsértésével jár el. Jogszabálysértés megállapítása esetén pedig - a Ket. 111. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint - a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság a közigazgatási döntést hatályon kívül helyezi, és szükség esetén a hatóságot új eljárásra kötelezi, kivéve, ha az ügy érdemére ki nem ható eljárási szabály megsértése állapítható meg. Ebből következően az eljárási szabálysértés is alapul szolgálhat a határozat hatályon kívül helyezéséhez, ha - a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 31. számú állásfoglalásában írtak szerint - maga az eljárási jogszabálysértés jelentős, és a döntés érdemére is kihat, s a bírósági eljárásban nem orvosolható. A Ket. 4. § (1) bekezdésében meghatározott tisztességes ügyintézéshez és a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jogot sértheti, ha a hatóság a határozat hozatalára megállapított határidőt túllépi, és ezzel az ügyfél részére a jogszerű magatartás fennálltának, vagy vele szemben szankció alkalmazása törvényi akadályának bizonyítását elnehezíti, vagy lehetetlenné teszi.

A tisztességes ügyintézéshez való jog sérelmét a Ket. által megkövetelt egyes eljárási cselekményekre nyitva álló határidők túllépése is megalapozhatja, amennyiben a bizonyítást elnehezíti (pl.: az eljárás megindításáról szóló értesítésnek a bírságoló határozattal együtt való közlése).

Ha a határozat, vagy más eljárási döntés meghozatala az előírt határidőben megtörténik, de a kézbesítés és a döntés meghozatala között indokolatlanul hosszú idő telik el, akkor az szintén a tisztességes ügyintézéshez való jog sérelmével járhat. Ezekben az esetekben az eljárási jogszabálysértés a döntés érdemére is kihathat.

IV.

Mindezekre figyelemmel a jogegységi tanács - a Bsz. 29. § (1) bekezdés a) pontja és 32. § (4) bekezdése értelmében - a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Budapest, 2010. február 1.

Dr. Kozma György s. k.,

a jogegységi tanács elnöke

Dr. Buzinkay Zoltán s. k.,

előadó bíró

Dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin s. k.,

bíró

Bauer Jánosné dr. s. k.,

bíró

Dr. Kovács András s. k.,

bíró