37/2001. (X. 11.) AB határozat
ügyészi óvás elbírálására irányuló előterjesztés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság ügyészi óvás elbírálására irányuló előterjesztés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkárának 1394-1/98. VI.7. számú, 1999. január 19-én kelt, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Jogi és Szakigazgatási Koordinációs Főosztálya részére, valamint a Munkaügyi Minisztérium Munkajogi Főosztálya 4312/1992.VI.6. számú, 1992. július 16-án kelt, az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság Betegségi Anyasági Ellátási és Családi Pótlék Önálló Osztályának küldött állásfoglalásainak kiadása alkotmányellenes, azokhoz joghatás nem fűződik, azoknak semmiféle kötelező ereje nincs.
2. Az Alkotmánybíróság a Legfőbb Ügyészség VLÜ. 419/1999/1. számú óvását - a megsemmisítésre irányuló részében - visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Legfőbb Ügyészség VLÜ. 419/1999/1. számon óvást nyújtott be a Szociális és Családügyi Minisztériumhoz, melyben a Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkárának 1394-1/98.VI.7. számú, 1999. január 19-én kelt, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Jogi és Szakigazgatási Koordinációs Főosztálya részére küldött, valamint a Munkaügyi Minisztérium Munkajogi Főosztálya 4312/1992. VI. 6. számú, 1992. július 16-án kelt, az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság Betegségi Anyasági Ellátási és Családi Pótlék Önálló Osztályának küldött állásfoglalásai visszavonását kezdeményezte.
A Legfőbb Ügyészség álláspontja szerint az általa óvással támadott "jogi iránymutatások" megalapozatlanok, s "mind formai (eljárási) okokból, mind pedig érdemben törvénysértő"-ek. A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénynek a betegszabadságra vonatkozó rendelkezéseit értelmező minisztériumi állásfoglalások ugyanis nem felelnek meg a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben (a továbbiakban: Jat.) az állami irányítás egyéb jogi eszközét szabályozó előírásoknak. Törvényi előírásba ütközőnek ítélte a Legfőbb Ügyészség az állásfoglalásokban megfogalmazott értelmezést is, mely szerint a betegszabadság kiadásánál a munkaszüneti napot munkanapnak kell tekinteni. Az óvás lényegileg annak elismerését (megállapítását) kérte a kibocsátóktól, hogy az általuk kiadott állásfoglalások törvényellenesek, s ezért azokat vonják vissza, azaz semmisítsék meg.
A Legfőbb Ügyészség az óvást azzal indokolta, hogy az állásfoglalásokban kifejtettek - mivel azt a Fővárosi és Pest Megyei Egészségbiztosítási Pénztár a társadalombiztosítási kifizetőhelyeknek küldött 2. számú Tájékoztatójában a minisztérium hivatalos álláspontjaként közreadta - "ténylegesen jogi iránymutatásként hatottak".
A Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkára az óvást - miután a Legfőbb Ügyészség az arra adott válaszát nem fogadta el - a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 13/A. § (3) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 39. §-a alapján, elbírálás céljából az Alkotmánybírósághoz terjesztette.
A helyettes államtitkár szerint az ügyészi óvás sem eljárásjogi, sem anyagi jogi szempontból nem megalapozott. A vitatott állásfoglalások "közigazgatási szervek egymás közötti megkereséseire kialakított szakmai vélemények" és nem a Jat. szerinti jogi iránymutatások, így azokkal szemben az Ütv. 13/A. §-a szerinti óvás nem alkalmazható. A betegszabadság rendeltetésével pedig "az az értelmezés van összhangban, amelynek alapján a munkaszüneti nap a betegszabadság tartamát nem szakítja meg, hanem arra a betegszabadság idejére járó díjazás illeti meg a munkavállalót".
II.
Az Alkotmánybíróság az ügyészi óvás elbírálása előtt a következőket állapította meg:
Az Ütv. 13/A. § (1) bekezdése értelmében, ha az ügyész azt észleli, hogy az ügyészi törvényességi felügyeleti jogkörbe tartozó szerv által kibocsátott jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze az Alkotmánnyal, illetőleg magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, ennek megszüntetése érdekében az azt kibocsátó szervhez óvást nyújthat be. Amennyiben az érintett szerv az óvással nem ért egyet, akkor köteles azt elbírálás végett az Alkotmánybíróság elé terjeszteni [Ütv. 13/A. § (3) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság ügyészi óvást elbíráló eljárása formailag jogorvoslati eljárás. Az Alkotmánybíróság e hatáskörének gyakorlása során is "alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban" látja el feladatát (1220/H/1992. AB határozat, ABH 1992, 630., 631.), ezért az óvással támadott jogszabály, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányossága és törvényessége kérdésében foglal állást.
Az ügyészi óvás elbírálása során az Alkotmánybíróság - a lényeget tekintve - utólagos normakontrollt végez (Abtv. 39. §). Ebből következőleg az Alkotmánybíróság az ügyészi óvás elbírálása eredményeként megállapítja a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét és egészben vagy részben megsemmisíti azt (Abtv. 40. §).
III.
Az Alkotmánybíróság - hatáskörének megállapítása céljából - először az ügyészi óvással támadott minisztériumi iratok jogi jellegét, természetét tisztázta.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az állami irányítás egyéb jogi eszközének jellegével, jogforrástani sajátosságaival, normatív vagy egyedi tartalmával. A 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában mutatott rá arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, "amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön" (ABH 1992, 275., 278.).
A Jat. az állami irányítás egyéb jogi eszközei között a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kiadható normatív aktusként az utasítást (49. §), az irányelvet és a tájékoztatót (55. §) nevesíti. Az utasítás a jogszabályban meghatározott irányítási jogkörben, a közvetlen irányítás alá tartozó szervek tevékenységének szabályozására szolgál, az irányelv a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére ad ajánlást, a tájékoztató pedig olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.
Az Alkotmánybíróság az ügyészi óvással támadott minisztériumi iratokkal kapcsolatban azt állapította meg, hogy azok formai szempontból nem minősíthetők a Jat. szerinti állami irányítás egyéb jogi eszközeinek. A törvényi rendelkezés alkalmazására vonatkozó szakmai véleményét a minisztérium helyettes államtitkára (illetőleg főosztályvezetője) ugyanis egyedi levél formájában közölte a közvetlen irányítása alá nem tartozó országos hatáskörű szerv szervezeti egységével. Tartalmukat tekintve azonban ezek az iratok az állami irányítás egyéb jogi eszközeként hatottak, az azokban foglalt jogértelmezést egy másik jogalkalmazó szerv normatív jelleggel, a minisztérium álláspontjaként, valójában kötelező előírásként adta közre.
Ezeket az ügyészi óvással támadott normatív jellegű, kötelező előírásokat tartalmazó iratokat az Alkotmánybíróság a továbbiakban érdemben vizsgálta, tekintettel arra, hogy "... eddigi gyakorlatában is érdemben elbírálta az olyan állami aktusok alkotmányosságát, amelyek ugyan túlléptek a kibocsátó szerv jogalkotási hatáskörén, azaz érvénytelenek voltak, de a kibocsátó szándéka szerint normakénti követésre tartottak igényt, illetve a gyakorlatban úgy is hatályosultak. (ABH 1992, 275.; 1993, 292.)" [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158., 161.]
IV.
Az érdemi vizsgálat során az Alkotmánybíróság áttekintette a Jat. garanciális rendelkezéseinek megsértésével kiadott aktusokkal kapcsolatos gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár eddig kizárólag utólagos normakontroll keretében foglalt állást a nem állami irányítás egyéb jogi eszközeként kiadott, de normatív jellegű aktusok alkotmányossága kérdésében, az eddigi döntések alapul szolgálnak ennek a speciális - jogorvoslati és egyben utólagos normakontroll jellegű - indítványnak tekinthető óvás elbírálásához.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint az informális jogértelmezést tartalmazó iratok - mint például a jogszabály végrehajtására kiadott minisztériumi útmutató [47/1991. (IX. 24.) AB határozat, ABH 1991, 438., 441.; 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 279.], az egyedi ügyben kiadott minisztériumi állásfoglalás (581/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 645. 647.), a törvény magyarázatát tartalmazó miniszteri leirat (161/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 888., 889.), továbbá a miniszteri és helyettes államtitkári tájékoztató [50/1993. (IX. 14.) AB végzés, ABH 1993, 410., 411.; 36/1998. (IX. 16.) AB határozat, ABH 1998, 263., 293.] - nem tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az ilyen iratokban "foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. ... [Az] ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké... Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes" [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 277.].
Az Alkotmánybíróság jelen esetben az előterjesztés alapján megállapította, hogy a vitatott, a minisztérium helyettes államtitkárától (illetőleg főosztályvezetőjétől) származó iratok - levél formájuktól függetlenül - valójában olyan jogi iránymutatásokat tartalmaznak, amelyek egységes joggyakorlat kialakítását célozzák. Ezek az iránymutatások ugyanis értelmezik a törvényt, továbbá ajánlást adnak egyes rendelkezések végrehajtására, tartalmukat tekintve tehát az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősíthetők. Ugyanakkor ezeket az iránymutatásokat nem a jogi iránymutatás kibocsátására jogosult szerv (Országgyűlés, Kormány, miniszter és országos hatáskörű szerv vezetője), nem az arra előírt elnevezéssel és formában (irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató) és eljárási rend szerint adta ki, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügyészi óvással támadott iratok kibocsátása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság követelményét sérti. Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja szerint a hatáskör hiányában, vagy annak túllépésével kiadott jogi iránymutatás "semmis, nem létező aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzá" [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 278., 279.; valamint 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158., 161.].
Az Alkotmánybíróság a 31/1995. (V. 25.) AB határozatban azt is kimondta, hogy érvénytelenek "az olyan állami aktusok..., amelyek ugyan túlléptek a kibocsátó szerv jogalkotási hatáskörén, ... de a kibocsátó szándéka szerint normakénti követésre tartottak igényt, illetve a gyakorlatban úgy is hatályosultak" (ABH 1995, 158., 161.).
Az Alkotmánybíróság jelen esetben - a jogorvoslati eljárásban - sem látta indokoltnak az eltérést az utólagos normakontroll keretében követett gyakorlatától, amikor csupán megállapítja a normatív tartalmat hordozó, de a Jat. szerinti állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősíthető aktus alkotmányellenességét azzal, hogy "ahhoz joghatás nem fűződik" [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 278.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158., 161.].
Az Ütv. 13/A. §-a és az Abtv. 39. §-a értelmében az Alkotmánybíróság a jogszabállyal, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközével szemben benyújtott ügyészi óvásokat bírálja el. Az Alkotmánybíróság az óvással - valójában indokoltan - támadott, érvényesen létre sem jött aktusok semmisségének megállapítása mellett az óvást a megsemmisítésre irányuló részében - mivel szükségtelenné vált a rendelkező rész 1. pontjában foglaltak alapján - visszautasította.
Az Alkotmánybíróság szerint alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítsa a gyakorlatot azáltal, hogy a címzettek az érvénytelen aktusban foglaltakat kötelező normaként követik [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 279.]. Az Alkotmánybíróság ezért ebben az ügyben is rámutat arra, hogy az ügyészi óvással támadott állásfoglalások a semmisség tényének megállapítása következtében ex tunc hatállyal nem alkalmazhatók.
A Magyar Közlönyben történő közzétételt az Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Kiss László alkotmánybíró helyett
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró