47/1991. (IX. 24.) AB határozat

az óvodavezetők, egyes nevelési-oktatási intézmények, valamint a nevelőotthonok igazgatóinak megbízása és az állás betöltésével kapcsolatos pályázati eljárás szabályairól szóló 27/1986. (VIII. 31.) MM rendelet, valamint a nevelési-oktatási intézmények vezetői megbízásának egyes kérdéseiről szóló 201/1990. (Műv. K. 3.) MKM útmutató alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozó indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály és miniszteri útmutató alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az óvodavezetők, egyes nevelési-oktatási intézmények, valamint a nevelőotthonok igazgatóinak megbízása és az állás betöltésével kapcsolatos pályázati eljárás szabályairól szóló 27/1986. (VIII. 31.) MM rendelet alkotmányellenes, ezért azt teljes egészében megsemmisíti.

A nevelési-oktatási intézmények vezetői megbízásának egyes kérdéseiről szóló 201/1990. (Műv. K. 3.) MKM útmutató alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozók a rendelkező részben megjelölt, többször is módosított miniszteri rendelet (továbbiakban: R.) és útmutató (továbbiakban: Úm.) alkotmányellenességének megállapítását és kihirdetésük napjára visszamenő hatállyal történő teljes megsemmisítést kérték. Álláspontjuk szerint a hivatkozott jogszabály, illetve útmutató sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében, 42. és 44. §-ában foglalt rendelkezéseket. Az indítványozók közül az önkormányzatok képviselői az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján az önkormányzati jogok védelmében fordultak az Alkotmánybírósághoz.

Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy az R. és az Úm. ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdésében, a 9. § (4) bekezdésében, a 10. § b) pontjában, a 97. § b) pontjában, s a 107. § (1) bekezdés d) pontjában foglaltakkal, s ütközik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek (a továbbiakban: Jat.) a jogforrások hierarchiáját védő rendelkezéseivel.

II.

Az indítványokkal támadott R. az óvodavezetők, az egyes nevelési-oktatási intézmények, valamint a nevelőotthonok igazgatóinak (a továbbiakban: intézményvezetők) megbízására és az állás betöltésével kapcsolatos pályázati eljárásra vonatkozó szabályokat állapítja meg. Az R. 6. §-a előírja, hogy az "az intézményvezető megbízásához a nevelőtestület előzetes egyetértése szükséges". A 15. § (1) (bekezdése pedig kimondja, hogy a "a megbízó a nevelőtestület egyetértését bíró pályázó megbízását csak rendkívül indokolt esetben (pl. a pályázati eljárás alatt nem ismert, a megbízást kizáró ok miatt) mellőzheti".

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében - egyebek között - az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról való gondoskodás. Az Ötv. 9. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselőtestület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet alapíthat, kinevezi a vezetőiket. A 10. § b) pontja előírja, hogy a képviselőtestület hatásköréből nem ruházható át a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás. A 97. § b) pontja szerint a miniszter "rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóínak képesítési előírásait".

Az Ötv. 107. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a tanácsok kezelésében, illetőleg tulajdonosi irányítása alatt álló oktatási intézmények önkormányzati intézményekké váltak.

III.

1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványokban kifogásolt R. teljes egészében alkotmányellenes. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése szerint ugyanis a "helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg", ezért az önkormányzatok döntési jogainak miniszteri rendeletben való korlátozása alkotmányellenes. Az Ötv. 97. § a) pontja a minisztert csak arra jogosítja fel, hogy "rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a köztársasági megbízott államigazgatási feladati ellátásának szakmai szabályait", valamint e § már idézett b) pontja szerint "rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait". Alkotmányellenes az eljárás alá vont R. azért is, mert sérti a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjét. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehet ellentétes. Az 1986-ban alkotott R. a később hatályba lépett Ötv.-vel. ellentétes rendelkezéseket tartalmaz. E törvény hatálybalépését követően sem került sor azonban az R. olyan tartalmú módosítására, amely az Ötv. előírásainak figyelembevételével határozná meg az intézményvezető kinevezése során gyakorolható nevelőtestületi hatáskört.

Az Ötv. már idézett 9. § (4) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati intézmények vezetőinek kinevezésével kapcsolatos jogkör gyakorlására az önkormányzati képviselőtestület részére az R.-ben biztosított egyetértési jog a kinevezési jogkör gyakorlóját megfosztja az önálló, felelős, érdemi döntés lehetőségétől. Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény (a továbbiakban: Ot.) vonatkozó rendelkezésére is. Az Ot. 64. § (3) bekezdése szerint "az igazgató személyének kiválasztásában a nevelőtestület és az érdekképviseleti szervek részvételét biztosítani kell".

Az Ot.-ben a nevelőtestület számára adott felhatalmazás a döntés megalkotásában, előkészítésében való részvétel lehetőségét biztosítja. A hazai joggyakorlatban a döntésalkotásban való részvétel több formája ismert, - így pl. a javaslattétel, a véleményezés. Az egyetértési jog - természeténél fogva - sem a döntési joggal rendelkező, sem az egyetértési jog címzettje számára nem biztosít önálló döntési lehetőséget. Konszenzus hiányában nem kerülhet sor érvényes döntés megalkotására.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a nevelőtestület véleményező, értékelő, kedvezményő közreműködése az intézményvezető kinevezésében az intézményi demokratizmus olyan megnyilvánulása, amelyet - az Ot. hivatkozott rendelkezésével összhangban - új jogi szabályozással célszerű lehetővé tenni.

2. Amint az Alkotmánybíróság a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatában megállapította, a "jogszabály hierarchia alkotmányosan védett rendje nem pusztán formai kérdés akkor, amikor az alacsonyabb szintű jogszabály a magasabb szintű jogszabály által biztosított hatáskör elvonásáról rendelkezik".

Az R. alkotmányellenességét az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével és az Ötv. - előírásaival való ütközése önmagában is megalapozza. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozók által kérelmük alátámasztására felhozott egyéb érveket és indokokat nem vizsgálta. Így nem tért ki az R. és a Jat. viszonyának értékelésére sem.

IV.

1. Az Alkotmánybíróság az Úm. alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozó indítványt visszautasította. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. A miniszteri útmutató - a Jat. rendelkezései szerint - nem minősülnek sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei körében a miniszter által kibocsátható aktusok sorában csak a miniszteri utasítást, a szabványt, jogiránymutatásként pedig az irányelvet és a tájékoztatót nevezi meg a törvény.

A Jat. 49. § (1) bekezdése szerint a miniszter "jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki". A helyi önkormányzatok nem tartoznak a művelődési és közoktatási miniszter közvetlen irányítása alá. Az 55. § (2) bekezdése szerint a miniszter által kiadható "irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére". E § (3) bekezdése pedig megállapítja, hogy "a tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismerni kell".

A fentiek figyelembevételével nemcsak az állapítható meg, hogy az indítványokban kifogásolt úm. az állami irányítás egyéb jogi eszközei között a miniszter által kiadható egyik alakzat elnevezését sem viseli, hanem tartalmi szempontból - teljes mértékben - azok egyikével sem esik egybe. Az Úm. ugyanis a jogszabály végrehajtására irányuló ajánlás, illetve az ehhez szükséges tény- és adatközlés mellett kötelező elemeket is tartalmaz.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.

2. Az indítványozók kérelme arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság keletkezésére visszamenő hatállyal semmisítse meg az R.-t és az Úm.-et. Az ABtv. 42. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozata közzététele napján veszti hatályát. Ehhez képest kivételes az ABtv.-nek az a rendelkezése, amely szerint az Alkotmánybíróság az ún. ex nunc hatályú megsemmisítési időponttól a jogbiztonság vagy a kérelmező különösen fontos érdeke alapján eltérhet. Az Alkotmánybíróság eljárása során nem tár fel olyan tényt, amely - a jogbiztonságra vagy a kérelmezők különösen fontos érdekére hivatkozással - az R. visszamenőleges hatályú megsemmisítését indokolta volna. Az Alkotmánybíróság ezért úgy határozott, hogy az R. - az ABtv. 42. § (1) bekezdésében foglaltak alapján - e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

Budapest, 1991.09.12

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza

alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal

előadó alkotmánybíró