43/1996. (X. 22.) AB határozat

Szolnok Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a Szolnok megyei jogú város polgármesteri hivatalában dolgozók közszolgálati jogviszonyának egyes kérdéseiről alkotott 21/1993. (VI. 15.) KR. sz. rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Szolnok Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a Szolnok megyei jogú város polgármesteri hivatalában dolgozók közszolgálati jogviszonyának egyes kérdéseiről alkotott 21/1993. (VI. 15.) KR. sz. rendelet 15. §-a törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság a rendelet 2. § (1) bekezdése "vagy önálló csoportvezető" szövegrészének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A köztársasági megbízott - mivel törvényességi észrevételével a közgyűlés nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Indítványában a Szolnok Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a Szolnok megyei jogú város polgármesteri hivatalában dolgozók közszolgálati jogviszonyának egyes kérdéseiről alkotott 21/1993. (VI. 15.) KR. sz. rendelet (a továbbiakban: KR.) 2. § (1) bekezdésének, valamint 15. §-ának a megsemmisítést kérte.

Az indítvány benyújtását követően a közgyűlés a 3/1995. (I. 26.) KR. sz. rendeletével módosította a KR.-t, a módosítás érintette a rendeletnek az indítvány által támadott rendelkezéseit is. A megyei közigazgatási hivatal vezetője ezt követően módosította az indítványt. Fenntartotta az indítványt a KR. módosított 15. §-a tekintetében, a 2. § (1) bekezdésének szövegében - mivel az önkormányzat a módosítás során részben eleget tett a törvényességi észrevételben foglaltaknak - csak a "vagy önálló csoportvezető" szövegrész megsemmisítését indítványozta.

Indítványozó álláspontja szerint a KR. 2. § (1) bekezdése ellentétes a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 31. § (1) bekezdésével, amely a csoportvezetői beosztást nem ismeri el vezetői szintnek.

A KR. 15. §-át pedig indítványozó azért tartja törvénysértőnek, mert az önkormányzat túllépte a Ktv. 42. § (3) bekezdésében adott rendeletalkotási felhatalmazás kereteit azzal, hogy a vezetői illetményeket a Ktv.-ben meghatározott elvek és arányok figyelmen kívül hagyásával határozta meg.

Az Alkotmánybíróság megkeresést intézett a város polgármesteréhez. A polgármester a megkeresésére válaszolva azt a tájékoztatást adta, hogy az önkormányzat a KR. 2. § (1) bekezdésén és 15. §-án - mivel álláspontja szerint e rendelkezések nem törvénysértők - nem kíván változtatni. A 2. § (1) bekezdésével kapcsolatosan a közgyűlés azt az álláspontot alakította ki, hogy az Ötv. 1. § (6) bekezdése értelmében az önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan alakítja szervezetét és működési rendjét. Erre tekintettel a Ktv. 31. § (1) bekezdésében meghatározott vezetői elnevezések nem kötik az önkormányzatot, az önkormányzat jogosult arra, hogy a szervezeti egységek elnevezéséhez igazodóan a helyben már megszokott elnevezéseket alkalmazza.

A 15. §-sal kapcsolatosan pedig a polgármesteri válasz kifejti, hogy a jegyző (aljegyző) és a belső szervezeti egységek vezetői illetményének megállapítására nincs olyan lehetőség, mely valamilyen formában ne lenne törvénysértő, mert a Ktv. a jegyző illetményét 3,5-es szorzóval állapítja meg, amely azonos az osztályvezetői szorzóval. A törvénynek ezt az ellentmondását a törvény módosítása során sem oldotta fel a jogalkotó.

II.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány részben megalapozott.

1. Az önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése, valamint az Ötv. 16. §-ának (1) bekezdése határozza meg. Az Alkotmány kimondja, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében alkothat rendeletet, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. hivatkozott rendelkezése szerint a képviselő-testület rendeletalkotási jogköre törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására terjed ki.

A KR.-nek az indítványozó által vitatott 15. §-a a következőképpen rendelkezik:

"Illetmény:

a) a jegyző illetménye az illetményalap 5,5-szöröse,

b) az aljegyző illetménye az illetményalap 5,2-szerese,

c) a főosztályvezető illetménye az illetményalap 5-szöröse,

d) az osztályvezető illetménye az illetményalap 4,5-szöröse,

e) az önálló csoportvezető illetménye az illetményalap 3,5-szöröse."

A vezetők alapilletményét a Ktv. 45. §-a szabályozza, meghatározza, hogy a vezetői alapilletmény főosztályvezető esetén az illetményalap négy és félszerese, főosztályvezető-helyettes esetén az illetményalap négyszerese, osztályvezető esetén az illetményalap három és félszerese, jegyző esetében az illetményalap három és félszerese.

A Ktv. e rendelkezése tételesen és kogens módon határozza meg, hogy mely vezetők és milyen mértékű vezetői alapilletményre jogosultak.

A Ktv. 1. § (1) bekezdése alapján a Ktv. hatálya kiterjed a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatalában dolgozó köztisztviselők közszolgálati jogviszonyára is. A Ktv. két rendelkezésében ad felhatalmazást a helyi önkormányzat számára, hogy e közszolgálati jogviszonyra vonatkozóan a törvényi szabályozástól eltérő szabályokat állapítson meg. A Ktv. 4. §-a szerint "az önkormányzati képviselő-testület rendeletben a képviselő-testület hivatalának a köztisztviselője számára, az e törvényben foglaltakhoz képest kedvezőbb szabályokat állapíthat meg a munkavégzésre, a munka- és pihenőidőre és az egyéb juttatásokra." A 42. § (3) bekezdése értelmében pedig "az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot évente rendeletben köteles - a helyi érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás, valamint az államigazgatásban érvényes illetményalap figyelembevételével - megállapítani úgy, hogy az nem lehet alacsonyabb, mint az előző évi illetményalap".

E szabályokat figyelembe véve az önkormányzat képviselő-testülete nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy a Ktv.-nek az illetményre vonatkozó szabályaitól eltérjen, így arra sem, hogy a Ktv. 45. §-ától eltérő vezetői alapilletményeket állapítson meg rendeletében. Az kétségtelen, hogy a Ktv. 45. §-a - azzal, hogy a jegyző alapilletményét az osztályvezetőjével azonosan állapítja meg - a helyi önkormányzatok hivatalai tekintetében ellentmondásosan határozza meg a vezetői alapilletményeket. Az önkormányzat azonban - azzal, hogy a közgyűlés túllépte rendeletalkotási jogkörét - nem törvényes módot választott a törvényi ellentmondás helyi feloldására. Annak biztosítása, hogy a jegyző, mint magasabb vezető megbízásához magasabb illetmény tartozzon, a Ktv. megfelelő szabályainak alkalmazásával, egyedi megoldással lehetséges.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az képviselő-testület törvény által szabályozott társadalmi viszonyok rendezésére alkotott - törvényi felhatalmazás nélkül, a törvény rendelkezéseitől eltérő - szabályokat. Így a vezetői alapilletmények szabályozása során a képviselő-testület túllépte rendeletalkotási jogkörét, ennek következtében az KR. 15. §-a ellentétes a Ktv. 42. § (3) bekezdésével, valamint 45. §-ával és sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt megsemmisítette.

2. A KR. 2. §-ának első mondata, valamint (1) bekezdésének hatályos szövege a következőképpen rendelkezik:

"A hivatal belső szervezeti egységének vezetésével megbízott köztisztviselő megnevezése: főosztályvezető.

(1) Egy-egy szervezeti egységen belül a kisebb önálló egységek vezetésével megbízott köztisztviselő megnevezése: osztályvezető, vagy önálló csoportvezető."

Indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti a Ktv. 31. § (1) bekezdésében foglaltakat, mely szerint: "A köztisztviselő - külön törvényben írtakon túlmenően - osztályvezetői, főosztályvezető - helyettesi, főosztály- vezetői megbízást kaphat a munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezeti egység vezetésére."

Annak megítélése során, hogy e rendelkezés ellentétes-e a Ktv. 31. § (1) bekezdésével, a Ktv. 31. § (1) bekezdésében, valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt rendelkezéseknek az együttes értelmezéséből kell kiindulni.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének e) pontja egyik önkormányzati alapjogként határozza meg a képviselő-testületnek azt a jogát, mely szerint törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. A polgármesteri hivatal belső szervezeti felépítéséről sem az Ötv., sem más törvény nem rendelkezik. Így a polgármesteri hivatal belső szervezetének kialakításáról a képviselő-testület szabadon dönthet. A képviselő-testületnek ez a szervezetalakítási szabadsága kiterjed nemcsak a szervezeti tagozódás meghatározására, hanem a belső szervezeti egységek elnevezésére is. Így nincs akadálya annak, hogy a belső szervezeti egységeket a főosztálynak, osztálynak, irodának, szolgálatnak stb. vagy akár önálló csoportnak nevezze el. Az a jogosultság sem vitatható el az önkormányzattól, hogy a szervezeti egység vezetőjének megnevezésében utaljon annak funkciójára, azaz arra, hogy a vezető milyen szintű és milyen elnevezésű belső szervezeti egység vezetését látja el.

A Ktv. 31. § (1) bekezdése nem arról rendelkezik, hogy a polgármesteri hivatalon belül belső egységként csak főosztályok és osztályok alakíthatók, és a belső egységek vezetői csak a főosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, osztályvezető megnevezést viselhetik, hanem azt szabályozza, hogy a köztisztviselőnek mely feltételek mellett, milyen vezetői megbízás adható. A Ktv. ezekhez a vezetői megbízatásokhoz, vezetői szintekhez rendelten határozza meg a vezető köztisztviselőt megillető járandóságokat (pl. illetmény, pótszabadság stb.).

A Ktv. 31. § (1) bekezdése az önkormányzatok szervezetalakítási szabadságát annyiban korlátozza, hogy bárhogyan is tagolják a hivatal belső szervezetét, bármi legyen is a belső egységek és ennek megfelelően vezetőinek elnevezése, úgy kell alakítaniuk a hivatal szervezetét, hogy vezető köztisztviselői megbízást csak e rendelkezéseknek megfelelően adhatnak. Azaz elnevezéstől függetlenül vezetői megbízás csak a munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezeti egység vezetésére és olyan vezetői feladatokat ellátó köztisztviselőnek adható, akinek a szervezetben elfoglalt helye megfeleltethető a Ktv. 31. § (1) bekezdésében szabályozott három vezetői szint valamelyikének. Azaz a vezetői megbízás során egyértelműnek kell lennie annak, hogy a polgármesteri hivatalon belüli szervezeti egységek vezetői milyen szintű vezetői megbízatású köztisztviselőnek minősülnek.

A KR. vitatott szabálya a polgármesteri hivatalban működő belső szervezeti egységek vezetőinek megnevezéséről, s nem a vezető köztisztviselői jogállásáról rendelkezik. A Ktv. rendelkezéseivel összhangban, a hivatal munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezeti egységeinek vezetőit sorolja a vezető köztisztviselők közé és három - tehát a Ktv. 31. § (1) bekezdésében foglalt vezetői megbízásoknak megfeleltethető - vezetői szintet határoz meg. A KR. további rendelkezéseiből nem lehet arra következtetni, hogy a közgyűlés a KR.-ben a Ktv. 31. § (1) bekezdésében szabályozott vezető köztisztviselői megbízásokhoz képest egy új vezetői szinttel kívánta volna bővíteni a vezető köztisztviselők körét. Kétségtelen egyértelműbb lenne a szabályozás, ha a KR. tartalmazna szabályozást arról is, hogy az egyes vezetők milyen szintű vezetői megbízású köztisztviselőnek tekintendők. Ilyen szabály megalkotására azonban az önkormányzatnak törvényi kötelezettsége nincsen.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a KR. 2. § (1) bekezdése önmagában nem törvénysértő, ezért az indítványt elutasította.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 310/H/1994-4.