27/1995. (V. 15.) AB határozat
a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtására kiadott 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata során meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtására kiadott 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet (a továbbiakban: R.) 18. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés az Alkotmánybíróság határozatának közzététele napján veszti hatályát.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a környezethez való alapvető jogra tekintettel az R. 59. § (2) bekezdésének alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a jogszabály egyes különös előírásaitól való eseti eltérés a környezet biztonságának megóvása mellett akkor engedélyezhető, ha az a jogszabályban biztosítottal azonos értékű állapotot eredményező műszaki vagy egyéb intézkedéssel lehetséges és ez előírható.
3. Az Alkotmánybíróság az R. 59. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és a megsemmisítés iránti kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elutasítja az
- MSZ 7048-1:1983 "Körzeti gázellátó rendszerek. Fogalommeghatározások, csoportosítás, általános követelmények", az
- MSZ 7487-1:1979 "Közmű- és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Fogalommeghatározások", az
- MSZ 7487-2:1980 "Közmű- és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Elhelyezés a térszín alatt" valamint az
- MSZ 7487-3:1980 "Közmű- és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Elhelyezés a térszín felett" című
nemzeti szabványok alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt.
4. Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Btv.) 49. § 22. pontja szerint az e törvényben használt egyes kifejezések a következőket tartalmazzák: "szénhidrogén szállítóvezeték" (távvezeték) tartozékaival és szerelvényeivel együtt az a csővezeték, amely a földgázt, kőolajat vagy ezek termékeit a termelés (előkészítés, gyártás, tárolás) kiadó pontjától (kőolaj-, földgáz-előkészítő üzem, kőolaj-finomító, gázfeldolgozó üzem) indító állomásától, illetve az országhatár átlépésétől a felhasználás (lakótelepülés, ipari létesítmény) feldolgozás átadó állomásáig, illetve az országhatárig szállítja.
A szállítóvezeték tartozékai:
- az indító és átadó állomás;
- a szállítóvezeték üzemeltetését szolgáló technológiai létesítmények (nyomásfokozó töltő, lefejtő, lefuvató, szakaszoló, tisztító állomások) és a nyomvonal jelzésére szolgáló berendezés;
- a szállítóvezeték üzemeltetését, irányítását, ellenőrzését szolgáló létesítmények és berendezések (távfelügyeleti, hírközlési, korrózióvédelem).
A gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Gtv.) 3. §
- e) pontja szerint a törvény alkalmazásában gázátadó állomás: az a létesítmény, amely a szállítóvezetékről a gázt az átvevőnek átadja, és a gázelosztó vezetékhez történő csatlakozáshoz és az elosztáshoz szükséges nyomáscsökkentést végzi. A gázátadó állomás a szállítóvezeték tartozéka;
- az f) pont szerint gázelosztó vezeték: az a csővezetékrendszer - a hozzá tartozó nyomáscsökkentő és szabályozó berendezésekkel -, amely a gázátadó állomás kilépő oldalától indul, és a fogyasztói főelzárónál ér véget.
E törvények az idézett rendelkezéseiktől eltérést nem engednek.
A gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtásáról szóló 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet (a továbbiakban: R.) 18. § (1) bekezdése tételes felsorolást ad azokról a területekről (helyekről), amelyeken gázszállító vezetéket tilos elhelyezni. Egyebek között kimondja, hogy közút alatt (keresztezéstől eltekintve) gázszállító vezetéket elhelyezni tilos.
A gázelosztó vezetékről pedig az R. 18. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy azt a külön jogszabály és az állami szabványok előírásai szerint kell létesíteni.
Az R. 18. § (4) bekezdése szerint "az (1) bekezdésben foglalt tilalmak alól a szakhatósággal - az országos ásványvagyon nyilvántartásban lévő nyersanyagkészletet tartalmazó területre nézve a Központi Földtani Hivatallal - egyetértésben a Bányahatóság felmentést adhat".
A jogszabály a továbbiakban részletes előírásokat tartalmaz a különféle létesítményekről; a gázszállító- és elosztóvezeték tekintetében eltérő tartalommal. Az 58-61. §-ok szólnak a létesítmények biztonsági övezetéről.
Az R. 59. § (1) bekezdése értelmében a biztonsági övezetet, a tilalmakat és korlátozásokat az R. 1. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott hatásköröknek megfelelően a Bányahatóság, illetve az Energiafelügyelet határozza meg a létesítmény engedélyezése során.
A (2) bekezdés szerint "az engedélyező hatóság a gázüzemi létesítmény, illetőleg berendezés és környezet biztonságának megóvása mellett indokolt esetben a biztonsági övezet terjedelméről, továbbá az előírt tilalmak és korlátozások alól eltérést engedélyezhet, és ennek feltételeit megállapíthatja, az eltérések megállapításához az építésügyi hatóság hozzájárulása szükséges; az eljárásba az érdekelt szakhatóságokat és szerveket (pl. közművek) be kell vonni".
2. Egyes nemzeti szabványok kötelező alkalmazásáról szóló 30/1994. (XI. 8.) IKM rendelet 1. § (1) bekezdése kimondja, hogy az e rendelet mellékletében szereplő nemzeti szabványok alkalmazása kötelező.
Az IKM rendelet melléklete tartalmazza a "Körzeti gázellátó rendszerek. Fogalommeghatározások, csoportosítás, általános követelmények" című, MSZ 7048-1:1983 jelű, és a "Körzeti gázellátó rendszerek, elosztóvezetékek védőtávolságai" MSZ 7048-3:1983 jelű szabványt is.
Egyes közlekedési, hírközlési és vízügyi nemzeti szabványok kötelezővé nyilvánításáról szóló 27/1994. (IX. 29.) KHVM rendelet 1. §-a szerint az e rendelet mellékletében jegyzékbe foglalt közlekedési, hírközlési és vízügyi nemzeti szabványokat 5 évig kötelezően alkalmazni kell. A 2. § szerint az alkalmazási kötelezettség alól - az érdekelt miniszterekkel egyetértésben - a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter felmentést adhat.
A KHVM rendelet melléklete tartalmazza a következő szabványokat:
"1.3. Közúti közlekedési szabványok
MSZ 7487-1:1979 Közművek és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Fogalommeghatározások
MSZ 7487-2:1980 Közművek és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Elhelyezés térszín alatt
MSZ 7487-3:1980 Közművek és egyéb vezetékek elrendezése közterületen. Elhelyezés térszín felett."
3. Az indítvány e szabványsornak a következő rendelkezését támadja: "Előírásaitól eltérést az illetékes építési hatóság engedélyezhet."
Az MSZ 7048-1:1983 jelű szabványnak az indítványban kifogásolt rendelkezése pedig a következőképpen szól: "Előírásaitól eltérést a Magyar Szabványügyi Hivatal elnökének felhatalmazása alapján az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség, illetve az általa meghatározott körben a Kerületi Bányaműszaki Felügyelőség engedélyezhet."
Az indítványozó szerint "e kötelező szabványok alól való felmentés korlátlan lehetősége magában rejti a magasabb rendű Gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény veszélyes üzemre vonatkozó tiltó rendelkezései és az R. 18. § (1) bekezdésében leírt, valamint további tiltó rendelkezéseinek megkerülését," vagyis mentesít az R. 18. § (1) bekezdésében meghatározott, fent idézett kitétel alól, és mentesít "a gázvezeték nyomásértékének kötelező figyelembevétele (7048/1/83.2. pont) alól".
Az indítványozó szerint "a szabványok alóli felmentés lehetőséget adott ahhoz, hogy sűrűn lakott településen, keskeny közutak alatt egy 600 mm átmérőjű, 40 bar nyomású gázszállító vezeték építésének engedélyezését kérjék és kapják meg az arra illetékes hatóságoktól. ...A szabványok felmentési lehetősége alapján a másodfokú létesítési engedélyben a gázszállító vezetéket - minden műszaki paraméterének változatlanul hagyásával »átkeresztelték« gázelosztó vezetékké, felmentést adva a szabvány által meghatározott maximális nyomásérték alól, a nyomvonalvezetés kötelmei alól és a nyomásértéknek megfelelő előírás szerinti védőtávolságok betartása alól. A gázelosztó vezeték biztonsági előírásai lényegesen enyhébbek, mint a szállító vezeték törvényi biztonsági előírásai, ezért előbbiek alkalmazása fokozott veszélyt jelent a környezetre, a nyomvonal környezetében élőkre".
Álláspontja szerint a szabványokban foglalt felmentési, eltérési engedélyezés lehetősége, a felmentési jogot korlátlanul és önkényesen gyakorlónak a döntése és határozata alapján semmissé tehetők a törvény és annak végrehajtási rendelete által előírt biztonsági feltételek. Az indítvány tartalma szerint hivatkozott az Alkotmány 18. §-ára és a 70/D. § (1)-(2) bekezdésére.
Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalma alapján - és szoros tartalmi összefüggés okán - az eljárást kiterjedtnek tekintette az R. 18. § (4) bekezdése és 59. § (2) bekezdése rendelkezéseire is. Ezek a jogszabályi rendelkezések teszik lehetővé, hogy az R.-ben megfogalmazott egyes korlátozások és tilalmak alól felmentést adjanak.
II.
Az indítvány az alábbiak szerint alapos:
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatban kifejtette, hogy a tényállás és a jogszabály egymásra vonatkoztatása, ezzel kapcsolatban a jogszabály értelmezése a bíróság hatáskörébe tartozik. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az indítványra okot adó konkrét eset történeti tényállására nézve eldöntse: a szóban forgó vezeték az idézett törvényi rendelkezések alapján szállító- vagy elosztóvezetéknek minősül-e.
Annak eldöntése, hogy a közigazgatási hatóság a létesítést engedélyező határozatában a törvényeknek és más jogszabályoknak megfelelően minősítette-e a létesítményt gáz-elosztóvezetéknek és ehhez képest a következményeket az engedélyezés során helyesen vonta-e le, a rendes bíróság hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabálynak, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközének az Alkotmánnyal kapcsolatos értelmezésére terjed ki; ez szükségszerű a jogszabály alkotmányellenességének vizsgálata során (ABH 1993. 256, 266., ABH 1993. 242, 243.).
2. Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
A 70/D. § (1)-(2) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság egyebek között az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 996/G/1990. számú határozata (ABH 1993. 533, 535.) szerint az Alkotmány 18. §-a és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére. Sem a 18. § szóhasználata (az "egészséges környezethez" való jog), sem az állami környezetvédelmi feladat beágyazása a 70/D. §-ban az egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető a környezethez való jog korlátozásaként.
E határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) alapján előterjesztett indítványok elbírálása során állást kell foglalnia abban a kérdésben, hogy a törvényhozás által választott szabályozás, illetve a jogalkalmazásban követett törvényértelmezés tartalmilag alkotmányosan kielégítő-e.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme. Az épített környezet védelméhez hozzátartozik a települési környezet védelme. A települési környezet védelme kiterjed a lakóterületekre.
3. Az Alkotmány idézett rendelkezéseiből közvetlenül nem vezethető le, hogy azokból milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak.
A környezet védelmével kapcsolatos rendelkezést számos jogszabály tartalmaz. Így például a települési környezetet közvetlenül terhelő és esetleg veszélyeztető egyes tevékenységekre vonatkozó jogszabályok a környezet védelmére tekintettel kötelező biztonsági előírásokat, tilalmakat, korlátozásokat tartalmaznak.
Ilyen jogszabály egyebek között a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény, a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény, valamint az R. is.
Az R. 18. § (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy az (1) bekezdésben foglalt tilalmak alól a szakhatósággal egyetértésben a Bányahatóság felmentést adjon.
Az R. 59. § (2) bekezdése szintén lehetővé teszi, hogy az engedélyező hatóság a környezet biztonságának megóvása mellett indokolt esetben a biztonsági övezet terjedelméről, továbbá az előírt tilalmak és korlátozások alól eltérést engedélyezzen.
Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy e rendelkezések alapján a hatóságok milyen mérvű döntési szabadság birtokában és milyen jogszabályi kötöttségek mellett adhatják ki határozataikat.
4. A határozat a közigazgatási szerv akaratának a kinyilvánítása. Az, hogy ez az akarat mennyiben a közigazgatási szerv akarata, és mennyiben a jogalkotóé, attól függ, hogy mennyire köti meg a jogszabály a közigazgatási szerv döntési lehetőségét.
Az R. 18. § (4) bekezdése egyáltalán nem határozza meg azt, hogy a Bányahatóság milyen feltételek esetén és milyen követelmények előírása mellett adhatja ki a jogszabályban rögzített tilalmak alól való felmentést tartalmazó döntését. Ennek a döntésnek a kiadását jogszabályi tényállás tartalmilag nem köti feltételhez. Nem lehet ilyennek tekinteni a szakhatósági egyetértés előírását sem.
Ez a szabály tehát elvben azt is lehetővé teszi, hogy az R. e rendelkezéseinek egyébként kötelező biztonsági előírásai, tilalmai, korlátozásai alól a hatóságok szabad belátásuk szerint felmentést adjanak, az épített környezet védelmét megvalósító jogszabályt akár teljes egészében mellőzzék.
Ezzel a vizsgált szabály ellentétbe kerül a környezethez való alkotmányos jog [Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bek.] érvényesítésének állami kötelezettségével. A környezethez való jogból következik, hogy az épített környezet jogszabályban biztosított védelmi szintje jogilag kötetlen hatósági döntésekkel nem csökkenthető.
5. Önmagában a vizsgált körben nem alkotmányellenes az, hogy a biztonságot és a környezet védelmét szolgáló jogszabályi előírásoktól a hatóság eltérést engedélyezhet, ha megfelelő rendelkezések az eltérés feltételeit kielégítő garanciával meghatározzák.
Az R. 59. § (2) bekezdése szövege szerint a jogszabályban rögzített szabályoktól való eltéréseket "indokolt esetben" és a "biztonság megóvása mellett" lehet engedélyezni. Ez a feltétel azonban nem elég határozott ahhoz, hogy a közigazgatási szerv döntési szabadságát megfelelően keretek közé szorítsa. Pusztán az építő vagy építtető gazdasági érdeke például nem elég indok ahhoz, hogy a hatóság eltérést engedélyezzen a biztonsági övezet jogszabályban rögzített terjedelmétől, továbbá a jogszabályban előírt tilalmak és korlátozások alól.
Ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága a szabályozás homályossága miatt kérdéses, az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük (ABH 1993. 256, 266-267).
A környezethez való alapvető jogra tekintettel az R. 59. § (2) bekezdése alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a jogszabály egyes különös előírásaitól való eseti eltérés a környezet biztonságának megóvása mellett akkor engedélyezhető, ha az a jogszabályban biztosítottal azonos értékű állapotot eredményező műszaki vagy egyéb intézkedéssel lehetséges és ez előírható.
III.
1. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
Az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nemcsak a jogszabály alkotmányosságához tartozik hozzá, hogy az a magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes [Jat. (a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény) 1. § (2) bekezdés], hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságához is hozzátartozik az, hogy az a jogszabályokkal nem lehet ellentétes. Az erre alapított indítvány elbírálására ezért az Abtv. rendelkezése folytán az Alkotmánybíróságnak hatásköre van. [Ezt erősítik a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 5. § (2) bekezdés i) pontja, 13. § (2) bekezdés a) pontja és 13/A. §-a rendelkezései is.]
Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság indítvány alapján jár el. Az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia [Abtv. 22. § (2) bek.].
Az indítványnak az egyes nemzeti szabványok előírásait támadó része általánosságban utalt arra, hogy a kifogásolt szabványok ellentétben állnának a gázenergiáról szóló törvénynek - egyébként már az indítvány benyújtásakor sem hatályos - szabályaival és más törvényi rendelkezésekkel. Az indítvány a hivatkozott, vagy más törvénynek a szabványokkal ellentétesnek vélt szabályait határozottan nem jelölte meg. Kifejezetten csak az R. 18. § (1) bekezdése és a szabványok idézett rendelkezései ellentétét állította.
Az indítványnak ezzel a részével kapcsolatban kizárólag az volt elbírálható, hogy a szabványok hivatkozott részei ellentétesek-e az R. 18. § (1) bekezdésével vagy - miként azt az indítvány tartalmazza - az MSZ 7048-1:1983. 2. pontjával. Ennek a pontnak a 2.1.1-2.1.3. alpontjai a nyomásfokozatok meghatározását tartalmazzák.
2. A nemzeti szabványosításról, valamint a laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek akkreditálási rendjének ideiglenes szabályairól, továbbá a Magyar Szabványügyi Hivatal ideiglenes feladat- és hatásköréről szóló 42/1994. (III. 25.) Korm. rendeletnek az elbíráláskor hatályos 1. § (1) bekezdése szerint e rendelet alkalmazásában a nemzeti szabvány a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 50. §-ában írt állami szabvány.
A Jat. 50. § (1) bekezdése szerint a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője a rendszeresen ismétlődő műszaki-gazdasági és technológiai feladat megoldási módját, termék, termény vagy szolgáltatás jellemzőinek meghatározását állami szabványként állapíthatja meg. A (3) bekezdés szerint az állami szabvány kötelező erejét és a szabványtól való eltérés feltételeit külön jogszabály állapítja meg.
A kormányrendelet 1. § (4) bekezdése szerint a nemzeti szabvány nem tartalmazhat jogszabállyal ellentétes előírást.
A kormányrendelet 2. § (1) bekezdése szerint a nemzeti szabvány alkalmazása e rendelet hatálybalépésétől önkéntes, kivéve, ha jogszabály kötelezően alkalmazandónak nyilvánítja. A (2) bekezdés értelmében a jogszabály rendelkezhet úgy, hogy a kötelezettség alól felmentés adható.
Az R. 59. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy az engedélyező hatóság a gázüzemi létesítmény, illetőleg berendezés és környezet biztonságának megóvása mellett indokolt esetben a biztonsági övezet terjedelméről, továbbá az előírt tilalmak és korlátozások alól eltérést engedélyezhet és ennek feltételeit megállapíthatja, az eltérések megállapításához az építésügyi hatóság hozzájárulása szükséges; az eljárásba az érdekelt szakhatóságokat és szerveket (pl. közművek) be kell vonni.
Ez az eltérést engedélyező rendelkezés vonatkozik az indítványban megjelölt szabványok tárgya szerinti gázelosztó vezetékekre is. Ebből következik, hogy a szabványok kifogásolt rendelkezései nem állnak ellentétben az R. szabályaival.
Az R. 18. § (1) bekezdése csupán a gázszállító - és nem a gázelosztó - vezetékekre vonatkozik. Ebből következik, hogy a gázelosztó vezetékre vonatkozó 7048/1983-as számú szabványok ezzel a rendelkezéssel nem állnak összefüggésben, és így ellentétben sem. Az R. 18. § (4) bekezdése egyébként is lehetővé tette, hogy az (1) bekezdésben foglalt tilalmak alól a szakhatósággal egyetértésben a Bányahatóság felmentést adjon.
A kifejtettekből következik, hogy a szabványok kifogásolt rendelkezései nem állnak ellentétben az indítványban megjelölt jogszabályokkal.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró