1310/D/1990. AB határozat
az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény 19. § (4) bekezdése és 103. § (2) bekezdése, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 83. §-a, továbbá a felsőoktatási intézményekbe való felvételről szóló 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet 6. § (2) bekezdése, 9. § (3) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 26. § (2) bekezdése és 2. mellékletének B) pontja, a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet 2. § (1) bekezdés e) pontja, a Művelődési és Közoktatási Minisztérium által 1994/1995. tanévre kiadott felsőoktatási felvételi tájékoztató rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására, és az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény egyes rendelkezéseivel összefüggő alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában - Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény 19. § (4) bekezdése és 103. § (2) bekezdése, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 83. §-a, továbbá a felsőoktatási intézményekbe való felvételről szóló 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet 6. § (2) bekezdése, 9. § (3) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 26. § (2) bekezdése és 2. mellékletének B) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet 2. § (1) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság a Művelődési és Közoktatási Minisztérium által 1994/1995. tanévre kiadott felsőoktatási felvételi tájékoztató rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény egyes rendelkezéseivel összefüggő alkotmányjogi panaszt elutasítja, egyebekben az alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
a) Az egyik indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja és 37. §-a alapján kérte az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény 19. § (4) bekezdése és a felsőoktatási intézményekbe való felvételről szóló 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet 26. § (2) bekezdése és 2. mellékletének B) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítvány tartalma alapján vonatkozott a törvény 103. § (2) bekezdésére, a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet 2. § (1) bekezdés e) pontjára, továbbá a 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet 9. § (3) bekezdésére és 12. § (1) bekezdésére is.
Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy az 1985. évi I. törvény 19. § (4) bekezdése és a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet a művelődési és közoktatási miniszter hatáskörébe utalja a felsőoktatási intézményekre vonatkozó felvételi eljárás szabályainak megállapítását. Az indítványozó szerint az Alkotmány 70/F. §-ában állampolgári jogként garantált tanuláshoz való jogra vonatkozó szabályokat az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvény állapíthat meg, de a jog lényeges tartalmát ez sem korlátozhatja.
Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta továbbá, hogy a felsőoktatási intézmény nevében eljáró felvételi bizottságnak a hallgató felvételét elutasító határozata ellen csak jogszabálysértés esetén lehet fellebbezni, a fellebbezést pedig ugyanannak a felsőoktatási intézménynek a vezetője bírálja el. Az indítványozó álláspontja szerint az oktatással kapcsolatos ténykérdések közigazgatási jellegűnek minősülnek, a bírói úton történő jogorvoslatra módot kellene adni.
b) A másik indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja és 37. §-a alapján kérte a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban Ftv.) 83. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert álláspontja szerint a felsőoktatási intézményeknek e rendelkezés által biztosított azon jogosultsága, hogy az évenként felvehető hallgatók számát maguk állapítsák meg, sérti az Alkotmány 70/B. §-ában, illetve 70/F. § (2) bekezdésében foglalt, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot és a felsőoktatásban való részvétel jogát képesség szerint. Az indítványozó alkotmányellenesség megállapítását kérte azonos jogcímen a 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet 6. § (2) bekezdése, továbbá a Művelődési és Közoktatási Minisztérium által az 1994/1995. tanévre kiadott Felsőoktatási Felvételi Tájékoztató azon kitétele vonatkozásában is, amely szerint súlyos következmények terhe mellett kevés kivétellel tilos egy jelentkezőnek egynél több felsőoktatási intézménybe jelentkezési lapot leadni azonos tanévre. A jelentkezések e számszerű korlátozása az indítványozó véleménye szerint sérti a pályaválasztás szabadságának jogát.
c) A harmadik indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § d) pontja és 48. § (1) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be és kérte az oktatásról szóló 1985. évi I. törvénynek az Alkotmány XII. fejezetében leírt alapvető jogokkal és kötelességekkel ellentétes, pontosabban meg nem határozott rendelkezései megsemmisítését, a Művelődésügyi Minisztérium által kibocsátott "Felsőoktatási Felvételi Tájékoztató 1990" nem normatív jogszabályi jellegének megállapítását és a felsőoktatási intézménybe való felvételről új jogszabály alkotásának kezdeményezését. Sérelmezte továbbá, hogy bár felvételi pontszáma más felsőoktatási intézménybe való felvételhez elegendő lett volna, az oda való felvétel jogától egyetemi szabályzatokra, illetve a nem jogszabályi jellegű, ezért véleménye szerint jogvesztés következményét előírni nem jogosult felvételi tájékoztatóra hivatkozással elzárták.
Az indítványozó az Alkotmánynak az állampolgárok művelődéshez való jogát biztosító 70/F. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartotta, hogy 1990-ben felvételi eredményeit az oktatásról szóló 1985. évi I. törvényre és a Művelődési Minisztérium által kibocsátott Felsőoktatási Felvételi Tájékoztató 1990 kiadványra hivatkozással bírálták el. Az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésére, amelynek alapján a művelődéshez való jog részét képezi az is, hogy képességei alapján mindenki számára hozzáférhető legyen a felsőfokú oktatásban való részvétel. Hivatkozott továbbá az indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére, amely az állampolgári jogokat, így a művelődéshez való jogot is, bármely megkülönböztetés nélkül biztosítani rendeli. Álláspontja szerint a felsőoktatási intézményekbe való jelenlegi felvételi rendszer igazságtalan, egykét ponton múlik a felvétel, illetve azon, hogy a jelentkező által választott intézményben mennyi a ponthatár.
Az indítványozó 1988 óta többször felvételizett felsőoktatási intézménybe. 1988-ban az akkor érvényben lévő fizikai és értelmiségi származás megkülönböztetése miatt, helyhiányra hivatkozással nem nyert felvételt. 1989-ben az indítványozó felvételi eredménye nem érte el a felvételre megállapított ponthatárt. Az indítványozó alkotmányjogi panaszának alapja, hogy 1990-ben a felvételi vizsga nem elégséges eredményével kérte felvételét olyan másik szakra, illetve felsőoktatási intézménybe, ahová a felvételi vizsga-pontszáma alapján felvételt nyert volna. Az első helyre való átvételt az egyetemi szabályzatra hivatkozással, az utóbbira való átvételt a kötelezően előírt alkalmassági vizsga elmulasztására hivatkozva utasította el az adott felsőoktatási intézmény.
c) A Művelődési és Közoktatási Minisztérium képviselője az alkotmányjogi panaszra tett észrevételében arra hivatkozott, hogy az Alkotmány 70/F. §-ban foglalt művelődéshez való jog nem jogosítja fel az állampolgárt bármilyen felsőoktatási intézményben bármilyen tanulmányok folytatására, ezért köti az 1985. évi I. törvény 102. § (1) bekezdésének b) pontja a felsőoktatási intézménybe történő felvételt eredményes felvételi vizsgához. Az átjelentkezésre vonatkozó szabályok az észrevételező álláspontja szerint nem szabályozhatók jogszabályban, e kérdés szabályozása ugyanis a felsőoktatási intézmények hatáskörébe tartozik. Az intézményi autonómia keretein belül elfogadott átvételi és alkalmassági feltételeket ezért tartalmazza a Felsőoktatási Felvételi Tájékoztató, amelynek közzététele a 25/1988. (XII. 22.) MT rendelet évente módosított mellékleteiben történik.
II.
Az Alkotmánybíróság határozata meghozatalakor - az indítványoknak megfelelően - kizárólag az állami felsőoktatási intézményekbe való felvétel szabályait vizsgálta.
Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. Az Alkotmány 70/F. § szerint a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, amelyet a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósít meg. Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése előírást tartalmaz, amely szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
Az Alkotmánybíróság vizsgálatának ideje alatt a felsőoktatásra vonatkozó szabályozásban új jogszabályok születtek, ez azonban nem minden esetben jelentette a korábbi szabályok hatályon kívül helyezését. Az Alkotmánybíróság azért sem tekinthetett el a korábban hatályban lévő jogszabályok vizsgálatától, mivel az egyik indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be, amelynek alapján az indítványozót ért sérelem idején hatályban lévő jogszabályok voltak vizsgálandók. Az Alkotmánybíróság indítvány hiányában is vizsgálta azon jogszabályi rendelkezéseket, amelyek az indítványozók által alkotmányellenesnek tartott és megsemmisíteni kért rendelkezések helyébe léptek, amennyiben az új rendelkezés lényegében azonos a korábbi, hatályon kívül helyezett rendelkezéssel.
Az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény (a továbbiakban: Ot.) szabályozta a benyújtott alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló sérelem idején e felsőoktatási intézménybe való felvételt törvényi szinten. A felsőoktatásról szóló, 1993. szeptember 1-én hatályba lépő 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban Ftv.) az Ot. egyes, a felsőoktatásra vonatkozó rendelkezéseit hatályon kívül helyezte, másokat azonban nem. Az Alkotmánybíróság indítvány hiányában alkotmánybírósági szempontból nem vizsgálta az Ftv.-nek az Ot. egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyező 126. § első francia bekezdését, azt azonban megállapítja, hogy a hatályon kívül helyezett rendelkezések megjelölése egymásnak ellentmondó. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elvének megfelelően a konkrét rendelkezésekből indult ki és a hatályon kívül helyezést a szűkebb értelemben értelmezte. Az Ot. végrehajtásáról rendelkezett az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló sérelem idején a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet, amelyet 1995. március 16-i hatállyal helyezett hatályon kívül az érdemi rendelkezéseket nem tartalmazó 24/1995. (III. 8.) Korm. rendelet. Az Ftv. 83. § (7) bekezdés utolsó mondata felhívta a Kormányt, hogy a felvételi eljárás szabályait rendeletben állapítsa meg. A Kormány mintegy másfél éves késéssel, a 28/1995. (III. 24.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: Korm. rendelet) tett eleget e feladatának, e jogszabály 1995. augusztus 1-én történő hatálybalépéséig azonban az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló sérelem idején is hatályban lévő, a 41/1985. (X. 5.) MT rendelet felhatalmazása alapján meghozott, a felsőoktatási intézményekbe való felvételről szóló 25/1988. (XII. 22.) MM rendeletet (a továbbiakban MM rendelet) marad hatályban.
Az Ot. 3. §-a szerint a Magyar Köztársaság a tanuláshoz való jogot mindenki számára biztosítja. Az Ot. 5. § (1) bekezdése kimondja, hogy az iskolai nevelés-oktatás, a nevelés-oktatás irányítása és feltételeinek biztosítása - a törvényben foglalt kivétellel - az állam feladata.
Az Ot. 19. § (1) bekezdése szerint a művelődési és közoktatási miniszter hatáskörébe tartozik a nevelési-oktatási rendszer központi ágazati irányítása. Ezen hatáskörén belül - az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező, időközben hatályon kívül helyezett 41/1985. (X. 5.) MT rendelet 2. § (1) bekezdésének e) pontja szerint - a művelődési és közoktatási miniszter a felsőoktatási intézményeket közvetlenül irányító miniszterekkel egyetértésben szabályozta a felvételi eljárást, valamint a felmentés eseteit az általános felvételi feltételek alól.
Az Ot. 102. § (1) bekezdése a felsőoktatási intézménybe való felvétel általános feltételeit szabályozta, a (2) bekezdés pedig a felsőoktatási intézmény számára lehetővé tette, hogy a felvételt egyes szakokon további feltételhez kösse. E rendelkezés helyébe lépett az Ftv. 83. § (2) és (7) bekezdése, amely az (1) bekezdésben meghatározott általános feltételeken túl a felsőoktatási intézmény jogkörébe utalja a további követelmények meghatározását, a felvételi vizsgák megszervezését és lebonyolítást.
Az Ot. 10. § (1) bekezdés első mondata kimondja, hogy a nevelési-oktatási intézmények szakmai tekintetben a törvény rendelkezései szerint önállóak; szervezetükkel és működésükkel kapcsolatos minden olyan ügyben döntenek, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az Ftv. 64. § (1) bekezdése e szabályt megismétli, (2) bekezdése pedig a felsőoktatási intézmények önkormányzati jogát Alkotmány által biztosított oktatás, tudományos képzés, művészeti tevékenység, kutatás és tanulás szabadságának megvalósulása módjának tekinti. Ezen döntési jogkörön belül a felsőoktatási intézmény az Ftv. 64. § (2) bekezdés c) pontja alapján a költségvetési támogatásra is figyelemmel megállapítja a felvehető hallgatók számát, meghatározza a felvétel feltételeit, kiválasztja és felveszi a hallgatókat.
Az MM rendelet 9. § (3) bekezdése szerint - a felsőoktatási intézmény (kar) határozza meg a felvételi vizsga jellegét és összetételét. A (4) bekezdése azonban az azonos szakmai képzést folytató intézmények közötti koordináció (átjelentkezés) érdekében a felsőoktatási intézmény döntésének jóváhagyását az irányító miniszter hatáskörébe utalja. Az Alkotmánybíróság indítvány hiányában nem vizsgálta a miniszter ezen jogkörének alkotmányosságát. Az MM rendelet 12. § (1) bekezdése továbbá a felsőoktatási intézmény hatáskörébe utalja a gyakorlati és az alkalmassági vizsga követelményeinek, valamint a vizsgáztatás módjának a meghatározását. A később hatályba lépő Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése szerint szintén a felsőoktatási intézményt illeti majd meg - az Ftv. rendelkezéseinek megfelelően - a felvételi vizsga szervezésének joga.
Az Ot.-nek az Ftv. által hatályon kívül helyezett 121. § (1) bekezdése megállapította, hogy a felsőoktatási intézmények feladataikat - a jogszabályok keretei között - önállóan határozzák meg és szervezik, ezért a (2) bekezdés f) pontja többek között a jelentkezőknek az intézménybe való felvételéről, átvételéről való döntést a felsőoktatási intézmény hatáskörébe utalja. Az MM rendelet 6. § (2) bekezdése egyidejűleg csak egy felsőoktatási intézménybe (karra) engedi meg jelentkezési lap benyújtását. A jelentkezési lapon azonban két átjelentkezési választás megjelölhető. Az MM rendelet 24. §-a főszabályként megengedi a vizsgatárgyak azonossága esetén a jelentkezőnek, hogy más felsőoktatási intézménybe (karra, szakra, tagozatra) a szóbeli (gyakorlati) vizsga megkezdéséig átjelentkezhessék, az átjelentkezést azonban a felsőoktatási intézmény további feltételhez kötheti, illetőleg kizárhatja. Az MM rendelet helyett később hatályba lépő Korm. rendelet szerint a jelentkező a jelentkezési lapon kérheti, hogy a szervezett átirányítási rendszerben részt vehessen.
Az MM rendelet 23. § (1) bekezdése szerint a felvételi követelményszintet (a felvételi ponthatárt) a felsőoktatási intézmény javaslata alapján az irányító miniszter - a művelődési miniszterrel egyetértésben - a felvételi irányszámra figyelemmel állapítja meg és hozza nyilvánosságra. A felvételi vizsga folytatásához, továbbá az adott felsőoktatási intézménybe való, illetve egyáltalán felsőoktatási intézménybe való felvételhez szükséges minimális pontszámokat az MM rendelet 2. számú melléklete tartalmazza. Az MM rendelet 2. melléklet B) pontja a felvételi vizsga pontszámítási rendszerén belül egyes felsőoktatási intézményekre vonatkozóan - a felvételi vizsga jellegéből adódóan - speciális pontozási rendszereket ismertet. Az MM rendelet helyett később hatályba lépő Korm. rendelet 6. § (6) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény ponthatár alkalmazásával dönt a felvehető jelentkezőkről. A megállapított ponthatár fölött mindenkit fel kell venni, a ponthatár alatt senki nem vehető fel.
Az Ot. 103. § (1) bekezdése alapján a felvételről a felsőoktatási intézmény dönt. Az Ftv. 83. § (5) bekezdésének 1. mondata e rendelkezést pontosítva megállapítja, hogy az alapképzésre való felvételről a felsőoktatási intézmény e célra szervezett bizottsága dönt. Az Ot. 103. § (2) bekezdése a felsőoktatási intézmény felvételt megtagadó döntése ellen jogszabálysértés esetén fellebbezést enged, amelyet a felsőoktatási intézmény vezetője bírál el véglegesen. Az Ftv. 83. § (5) bekezdésének 2-4. mondata szerint a felvételt megtagadó döntés ellen fellebbezéssel lehet élni, ha az jogszabályt vagy intézményi szabályzatot sért. A fellebbezést a felsőoktatási intézmény vezetője bírálja el, akinek döntése ellen további fellebbezésnek nincs helye. Az MM rendelet 26. § (1) bekezdése, illetve a Korm. rendelet 14. § (3) és (4) bekezdése a fellebbezési jogot a törvényi rendelkezéseknek megfelelően szabályozzák.
A felsőoktatási intézményben folyó képzésről, az intézménybe évenként felvehető hallgatók számáról, a felvételi vizsgákról, az átjelentkezés feltételeiről, illetve kizárásáról a felsőoktatási intézmények tájékoztatást adnak. Az MM rendelet 30. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény (kar) a felvételi eljárás intézményi rendjét - a rendelet alapján - felvételi szabályzatban határozza meg. A szabályzat közzétételéről a felsőoktatási intézmény gondoskodik és a felsőoktatási intézmények által a felvételi szabályzatban a rendeleti felhatalmazás alapján megállapított rendelkezéseket, a vizsga követelményeit és az értékelés módját és szabályait a felvételi tájékoztatóban is részletesen közzé kell tenni. Az MM rendelet 24. § (2) bekezdése szerint az átjelentkezés feltételeiről, illetve kizárásáról is tájékoztatást kell adni. Átjelentkezés esetén a felvételről az érintett felsőoktatási intézmény (kar) a saját követelményszintje (felvételi ponthatára) és az általa az átjelentkezésre megállapított és a felvételi tájékoztatóban közzétett feltételek alapján dönt. A Korm. rendelet 2. §-a a felvételi vizsgával kapcsolatos információkról való tájékoztatást írja elő a felsőoktatási intézményeknek. Bizonyos, a felsőoktatási intézménybe való felvétel szempontjából lényeges előírás bevezetésére a felsőoktatási intézmények meghatározott idő elteltével és a tájékoztatási kötelezettségüknek eleget téve jogosultak.
Az MM rendelet 30. § (3) bekezdése előírja az 1989. évi intézményi követelményeknek felvételi tájékoztatóban történő megjelentetését. A felsőoktatási intézmények a döntéseit a Művelődési és Közoktatási minisztérium 1990 és 1995 között is éves felsőoktatási felvételi tájékoztatóban közzétette, bár erre nem volt jogszabályi kötelezettsége. A Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése a jövőben a Művelődési és Közoktatási Minisztérium feladatává teszi a felsőoktatási intézmények meghirdetett szakaival kapcsolatos adatokat tartalmazó Felsőoktatási felvételi tájékoztató közzétételét.
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében biztosított munka és a foglalkozás megválasztásának szabadsága szoros összefüggésben van az Alkotmány 70/F. § (1) bekezdésében biztosított művelődéshez való joggal, hiszen az egyre bonyolultabbá váló társadalmi munkamegosztás a munka és a foglalkozás végzésének előfeltételéül egyre gyakrabban szab meghatározott képzettséget. Megvalósítását tekintve e két alapvető jog azonban eltér egymástól. A munkához és a foglalkozáshoz való jog az alapvetően nem állami foglalkoztatásra épülő társadalomban negatív módon érvényesül: nem lehet alkotmányellenes korlátja. A felsőoktatásban ezzel szemben jelenleg az állam jelentős túlsúllyal rendelkezik. Ebből adódóan az állam a művelődéshez való jogot közvetlenül, a felsőoktatás területén az egyes, általa fenntartott oktatási intézményekbe való bejutás lehetőségének biztosításával, pozitív módon valósíthatja meg.
A művelődéshez való jog az egyes intézményes oktatási szinteken eltérően érvényesül: míg az általános iskolai oktatás kötelező és ingyenes mindenki számára, a közép- és felsőfokú oktatásban való részvétel joga nem mindenkit illet meg. Az Alkotmány 70/F. §-a szerint az állampolgárok művelődéshez való joga akkor valósul meg a felsőfokú oktatásban, ha az mindenki számára képességei alapján hozzáférhető, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatást kapnak.
a) Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa. Az állam e feladata programszerű, megvalósítása időt vesz igénybe, a a társadalom számára rendelkezésre álló anyagi eszközök mértékének függvénye.
Az állam feladata, hogy egyensúlyt teremtsen a társadalom tagjainak alapvető jogon alapuló igényei és az ezek megvalósításához rendelkezésre álló anyagi eszközök között. Ha nem ezt tenné és egyes alapvető jogból fakadó igényeket az anyagi eszközök szűkössége folytán alaptalanul mások eltérő, de szintén alapvető jogból fakadó igényeinek aránytalan hátrányára elégítené ki, úgy ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtene. Ebből következően az állam kötelessége és joga a művelődéshez való jog területén annak meghatározása, hogy a társadalom szempontjából mely képességek fejlesztése szükséges állami eszközökből felsőfokú oktatással, illetve az ilyen jellegű felsőfokú oktatásban való részvételhez milyen képességbeli feltételek teljesítése szükséges.
A művelődéshez való jognak a felsőoktatás területén való biztosítása sokfajta módon valósulhat meg, az államnak e feladat megvalósításában nagy a mozgástere. A feladat megvalósítása bírósági úton éppen ezért nem számonkérhető, elmulasztása vagy elhanyagolása politikai felelősséget alapozhat meg, ellenőrzése országgyűlési hatáskörbe tartozik.
b) Az oktatása szempontjából jelentős képességek mérésének módját alapvetően maga a felsőoktatási intézmény állapítja meg. Ezen jogosultság alapja az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése, amely biztosítja a tanítás szabadságát. A tanítás szabadsága megnyilvánulhat egyéni és intézményi formában. A tanítás szabadságának egyik, intézményi megnyilvánulási formája az egyes felsőoktatási intézmények, az egyetemek és főiskolák önállósága annak meghatározása tekintetében, hogy milyen képességekkel és előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek elsajátítására. A felsőoktatási intézmények a legalkalmasabbak arra is, hogy a személyi és tárgyi feltételeket számbavéve meghatározzák, hogy a tanítás kellő színvonala milyen létszámmal biztosítható. A létszámnak a tanítás minőségét csökkentő mértékű megállapítása az egyébként felvett hallgatók jogát csorbítaná arra, hogy képességeiknek megfelelő, magas színvonalú oktatásban részesüljenek. A felsőoktatási intézményeknek a felvételi követelményeket és a felveendő hallgatók létszámát illető döntési önállósága azonban nem korlátlan, határait a művelődéshez, azon belül a felsőoktatásban való részvételhez való, az Alkotmányban körülírt jog szabja meg. A felsőoktatás önállósága ezen a területen nem eredményezheti önkényes, az intézmények oktatási feladatának ellentmondó, nem a tanítás színvonalát szem előtt tartó felvételi szempontok és létszámok megszabását. A művelődési és közoktatási miniszter jogosultsága az állam által a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott eszközök hatékonyságának és jogszerűségének ellenőrzésére az önállósággal való visszaélést akadályozza [Ftv. 74. § (1) bekezdés f) pont].
A vizsgált jogszabályok nem alkotmányellenesek, mert a felsőoktatási intézménybe való felvétel feltételeinek meghatározására vonatkozó jogköröket a fenti elvekkel összhangban osztják meg az állami szervek és a felsőoktatási intézmények között. Ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt elutasította.
2. Nem ütközött az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe az, hogy a fellebbezési eljárást és az általános felvételi feltételek alóli felmentés eseteit nem törvény, hanem ágazati irányítási hatáskörben az Ot. 19. § (4) bekezdése és az időközben hatályon kívül került 41/1985. (X. 5.) MT rendelet 2. § (1) bekezdésének e) pontja alapján a művelődési és közoktatási miniszter rendelete szabályozza. Az előbbiekből következően a felsőfokú oktatásban való részvételre csak az ahhoz megfelelő képességekkel rendelkező állampolgároknak van alkotmányos joguk. E képességek mérésére szolgáló eljárásnak a jog gyakorlása szempontjából technikai jelentősége van. Az indítványozók nem indítványozták az MM rendeletben található, kifejezetten eljárási szabályok egyike alkotmányellenességének vizsgálatát sem érdemi okokból.
Az MM rendelet 2. melléklete B) pontjában található, az egyik indítványozó által alkotmányellenesnek tartott rendelkezései, amelyek az egyes felsőoktatási intézményekre vonatkozóan speciális pontozási rendszereket állapítanak meg, jellegüknél fogva eltérő megítélés alá esnek.
A felsőoktatási intézményeknek a művelődési és közoktatási miniszter által az éves felsőoktatási felvételi tájékoztatóban közzétett döntései jellegüknél fogva sem nem jogszabályok, sem nem az állami irányítás egyéb jogi eszközei. Az Alkotmánybíróság hatáskör hiányában e tájékoztató vizsgálatára vonatkozó indítványt visszautasította. A felsőoktatási intézmények felvételi szabályzatainak egy kiadványban való együttes közzététele egyébként éppen garanciát jelent arra vonatkozóan, hogy az érdekeltek széles körben tudomást szerezhessenek ezen döntésekről, az egyes felvételi követelményeket és feltételeket a saját igényeik és képességeik szerint mérlegelhessék.
3. Az Alkotmány 70/K. §-a az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtti érvényesíthetőségét írja elő. Bár a felsőfokú tanulmányok végzése nem alapvető jog, az állam által fenntartott felsőfokú oktatási intézményekben a létszámnak az oktatás színvonalát szem előtt tartó megállapítása, valamint az előírt képességekkel rendelkező személyek ezen intézményekbe való felvételéről szóló döntés alapvető jogot érint. Aki mérhető képességei alapján az előzetesen, a fent megjelölt alkotmányos szempontok szerint kialakított felvételi feltételeknek megfelelően bekerülhetne a felsőoktatási intézménybe, jogosult a jogorvoslatra. A jogszabálysértés esetén biztosított jogorvoslati jog kiterjed minden, az alapjogot érintő kérdésre.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy a jogorvoslathoz való jog nem minden esetben jelenti a bírósághoz fordulás jogát, csak a közigazgatási határozatok tekintetében. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen biztosít jogorvoslati jogot, az Alkotmány 50. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi. Ha a felvételi bizottságnak a felsőoktatási intézmény nevében hozott határozata nem közigazgatási határozat, akkor nem alkotmányellenes, hogy kibocsátójával szemben közigazgatási per nem indítható. A felsőoktatási intézmény önállóságának elvéből adódóan a felsőoktatási intézménybe való felvételről szóló határozat elleni fellebbezés során a döntés joga nem kerülhet ki a felsőoktatási intézmény jogköréből, így a felsőoktatási intézménynek egy másik szerve, annak vezetője jogosult a fellebbezés kérdésében dönteni.
A művelődési és közoktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében az állami felsőoktatási intézmények jogszabályba ütköző intézményi szabályzatát, egyedi döntését megsemmisítheti [Ftv. 74. § (1) bekezdés c) pont], az erre vonatkozó határozata pedig vita esetén bíróság előtt megtámadható.
Az Alkotmánybíróság a vizsgált szabályozást a benyújtott indítványok és panaszok alapján nem találta alkotmányellenesnek. Az Alkotmánybíróság azonban indokoltnak tartaná, hogy a jogalkotó a felsőoktatási intézményekbe való felvétellel kapcsolatos panasz intézményét részletesen szabályozza.
4. A felsőoktatási intézmények a hozzájuk jelentkező személyek közül választják ki az általuk elfogadhatónak tartott képességbeli szintet meghatározva azokat, akiket az intézménybe hallgatóként felvesznek. Országosan egységes ponthatár az egyes felsőoktatási intézmények autonómiájának elvéből adódóan nem elfogadható, hiszen akkor minden intézménynek egy általa nem is kívánt átlaghoz kellene igazodnia, függetlenül személyi, tárgyi feltételeitől, oktatási módszerétől, hagyományaitól stb. Ugyanez az indoka, hogy egyszerre csak egy felsőoktatási intézménybe lehet jelentkezni és átjelentkezésre csak a felvétel elutasítása esetén van mód, hiszen az egyes intézmények a ténylegesen jelentkezők (és nem próbálkozók), a felvételi eredmények és az általuk megállapított tudás-minimum hármasának figyelembevételével tudják csak egyéni ponthatárukat meghatározni. E szempont értékelése alapján az Alkotmánybíróság a jelentkezés szabályait nem találta alkotmányellenesnek.
5. A 41/1985. (X. 5.) MT rendeletet az alkotmánybírósági vizsgálat ideje alatt a jogalkotó hatályon kívül helyezte. Mivel e jogszabály bizonyos rendelkezésére utólagos normakontroll keretében nyújtottak be indítványt, annak hatályon kívül helyezésével ezen indítvány okafogyottá vált. Az Alkotmánybíróság e jogszabály vonatkozásában ezért eljárását megszüntette.
6. A felsőoktatásban való részvételhez egyrészt bizonyos általános, másrészt egyes, az adott oktatási ágnak megfelelő speciális képességek szükségesek. A képességeknek általában csak a külső megnyilvánulása mérhető, azonban ennek mérése is nagy nehézségekbe ütközik, arra tökéletes módszer nincs. A jelenlegi felsőoktatási felvételi vizsgák módszertanának vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az arra vonatkozó indítványt visszautasította. A szakmai felvételi követelményeknek, a megkívánt tudásszintnek, illetve az annak mérésére szolgáló módszernek az egyetemi, főiskolai önállóság keretei közé tartozó megállapítása nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az ennek alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság visszautasította.
7. Az egyik indítványozó kérte a Művelődésügyi Minisztérium által kibocsátott Felsőoktatási Felvételi Tájékoztató 1990 nem normatív jogszabályi jellegének megállapítását. Az Alkotmánybíróságnak szabály jogforrási jellegét minősíteni nem feladata, ezért ezt az indítványt visszautasította.
8. Az egyik indítványozó kérte továbbá új jogszabály alkotásának kezdeményezését a felsőoktatási intézménybe való felvételről. Az Alkotmánybíróságnak jogszabályalkotást kezdeményező hatásköre nincs, ezért ezt az indítványt visszautasította.
Budapest, 1995. május 30.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Ellentétben a határozat indoklásának 3. pontjában foglaltakkal nem egyszerűen jogalkotói pontatlanságnak, hanem alkotmányossági szempontból aggályosnak, a jogállamiság elvével nehezen összeegyeztethetőnek tartom a felsőoktatásról szóló törvénynek a felsőoktatási intézményekbe való felvétel rendjét szabályozó jogszabályi rendelkezések érvényesítésére biztosított megoldását. Aggályosnak tartom azért, mert napjaink jogalkotásának egy tipikus jelensége tükröződik benne, nevezetesen az, hogy a jogalkotás, miközben nagy gondot fordít egyes közintézmények, közjogi testületek, önkormányzatok autonómiájának garantálására, az ezekkel, a gyakran hatalmi, monopolhelyzetben lévő intézményekkel kapcsolatba kerülő állampolgárnak nem nyújt valódi jogvédelmet.
A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény az Alkotmány 70/G. §-ában szabályozott a tudományos kutatás és a tanítás szabadságának biztosítása érdekében nagyfokú autonómiát, törvény által garantált önkormányzati jogokat biztosít a felsőoktatási intézmények számára. A felsőoktatási intézmények autonómiája azonban nem korlátlan, az állam törvénnyel, törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal, azt közérdekből - a felsőoktatás egységesítése, a nemzetközi integrációs folyamatokhoz való csatlakozás lehetőségének, az oklevél kibocsátásának alapjául szolgáló képzés alapkövetelményeinek biztosítása, az Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott művelődéshez való jog érvényesülése, az oktatottak jogainak védelme érdekében - korlátozza.
A törvény 64. § (2) bekezdése a felsőoktatási intézmények önkormányzati jogai között sorolja fel a felvételi feltételek meghatározásának, a hallgatók kiválasztásának és felvételének a jogát.
A felsőoktatási intézményekbe való felvételt azonban az állam nem tekinti olyan, a tanítás szabadsága körébe tartozó kérdésnek, ahol szabad teret enged a felsőoktatás autonóm döntésének. A felvétel feltételeit, a felvételi eljárás rendjét jogszabályok - a felsőoktatásról szóló törvény 20. fejezete, valamint 1995. augusztus 31.-ig a 25/1988. (XII. 22.) MM rendelet, azt követően pedig a 28/1995. (III. 24.) Korm. rendelet - szabályozzák. A felsőoktatási intézmény a hallgatók kiválasztására és felvételére irányuló önkormányzati jogát csak e jogszabályok keretei között gyakorolhatja. A felvételi rendjére vonatkozó jogszabályi előírások kötelezők az állami és az állam által elismert nem állami felsőoktatási intézményekre egyaránt. Az állam a felvétel rendjét két okból szabályozza. Egyrészt azért, mert az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése kimondja, hogy a művelődéshez való jogot az állam - többek között - a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással biztosítja. A felvétel rendjének jogi szabályozása ennek az Alkotmányba foglalt állami feladatvállalásnak, az esélyegyenlőség biztosításának a jogi garanciáit hivatott megteremteni. Másrészt a magyar felsőoktatási rendszerben - de az európai felsőoktatási rendszerekben általában - a felsőoktatási intézményeket és az általuk kiadott okleveleket nem a piac, hanem az állam minősíti. Ezért a felsőoktatási jog szakmai követelményeket támaszt a felsőoktatási intézményekkel szemben, ebbe a körbe illeszkednek a felvételire vonatkozó egyes szabályok is. A felvétel rendjét szabályozó jogszabályi előírások funkciója e körben az, hogy meghatározzák azokat a követelményeket, amelyek azt garantálják, hogy a felsőfokú ismeretek elsajátításra alkalmas (pl.: megfelelő előképzettséggel rendelkező) személyek kerüljenek be a felsőfokú oktatási intézményekbe.
Az állam a felvételi feltételek szűk körét, főként az előképzettségi feltételeket írja elő kötelező módon. A felvételre vonatkozó jogszabályi előírások döntően az intézmények által meghatározott felvételi feltételek, követelmények megismerhetőségét, kiszámíthatóságát, a felvételi eljárás, a "verseny" tisztaságát kívánják biztosítani. A felvételiző kiszolgáltatottságának megakadályozása, a polgár védelmében korlátozza az intézmény autonómiáját. A törvény 83. §-a e szabályok megsértése esetén azonban csak arra ad módot, hogy a felvételiző az intézmény vezetőjéhez forduljon jogorvoslattal. Azaz a korlátozni kívánt intézmény belátására bízza, hogy betartja, vagy félre teszi a jogszabály előírásait. A szerv vezetőjéhez benyújtható fellebbezés ugyanazon szerv előtti "jogorvoslat". A vezető - minthogy az intézményen belül ő a felelős a felvételi jogszerű lebonyolításáért - a felsőoktatási intézményen belüli hierarchiából egyébként is fakadó jogait gyakorolja, nem jogorvoslati fórumként jár el, amikor elbírálja. Így a felsőoktatási törvényben szabályozott fellebbezési jog nem nyújt védelmet azokkal a jogszabálysértésekkel szemben, amikor az intézmény - és nem a nevében eljáró bizottság, vagy személy - sérti meg a felvételiző védelmét szolgáló szabályokat (pl. olyan típusú felvételi vizsgát tart, amelyre jogszabály szerint nincs joga, illetőleg amelyet előzetesen nem hirdetett meg; nem bizottságok veszik ki a felvételi vizsgákat, vagy a felvételi bizottságok összetétele nem felel meg a jogszabályi előírásoknak; a felvételi bizottság tagjával szemben kizáró ok áll fenn, de azt az intézmény vezetője nem veszi figyelembe; az intézmény ponthatár feletti eredményt elért jelentkezőt nem vesz fel, stb.- az ilyen és ehhez hasonló jogsértések nem példanélküliek a felsőoktatási intézmények felvételi gyakorlatában.)
A miniszternek a felsőoktatási törvényben biztosított törvényességi felügyeleti jogköre elsősorban nem a jogalanyok jogainak védelmét szolgálja, hanem az objektív jogvédelem eszköze. A miniszter a törvényességi felügyeleti jogkörét hivatalból gyakorolja, a felvételizőnek nincs alanyi joga arra, hogy ha az intézmény jogsértő döntésével szemben a miniszterhez fordul, panaszát érdemben elbírálják. Így a törvényességi felügyelet eszközei nem tekinthetők a felvételiző jogainak érvényesítésére biztosított jogi eszközöknek.
A törvény 82. §-a szerint az intézményvezetőnek a fellebbezés elbírálása tárgyában hozott döntése ellen a további fellebbezés lehetőségét kizárja. Azt a kérdést, hogy a felsőoktatási intézményekbe való felvételt szabályozó jogszabályi előírások megsértése miatt a felvételiző fordulhat-e bírósághoz és ha igen, milyen jogcímen, a hatályos jogi szabályozás teljesen nyitva hagyja. A felsőoktatási törvény szabályozása alapján nem tisztázható egyértelműen a felvételiző és a felsőoktatási intézmény közötti jogviszony és ebből következően a felvételi eljárás és a felvételi döntés jogi jellege sem. A hatályos jogszabályok alapján több egyaránt indokolható értelmezés lehetséges. Kiszámíthatatlan, hogy milyen döntést hozna a bíróság egy, a felvételi eljárás során elkövetett jogszabálysértés miatt benyújtott kereset alapján, megállapítaná-e a bíróság a hatáskörét, ha igen, közigazgatási perben vagy magánjogi jogvitaként döntené el az ügyet.
Az indítványozó azt a jogi álláspontot képviseli, mely szerint a felsőoktatási intézménynek a felvétel tárgyában hozott döntése közigazgatási határozat és a felsőoktatási törvény - mivel nem biztosítja a bíróság előtti megtámadás lehetőségét - Alkotmány 57. § (5) bekezdését, illetőleg 50. § (2) bekezdését sérti. Bár ez is a felsőoktatási törvény rendelkezéseinek egyik lehetséges értelmezése, de abban egyet értek a határozattal, hogy ez nem vezethető le egyértelműen a hatályos jogi szabályozásból.
Azonban álláspontom szerint a felsőoktatási törvényből nem vezethető le a határozat indoklásának az a megállapítása sem, mely szerint az Alkotmány 70/K. §-a alapján az állam által fenntartott felsőoktatási intézmény által a felvételi eljárás során elkövetett jogszabálysértés esetén a bírósági jogérvényesítés lehetősége megilleti a felvételizőt minden alapjogot érintő kérdésben. Ez az álláspont azért nem következik a hatályos jogból, mert a felsőoktatásról szóló törvény a fenntartójától függetlenül minden felsőoktatási intézményt az egységes felsőoktatási rendszer részének tekint. Sem a képzéssel szemben támasztott állami követelmények, sem az oklevél kibocsátási jogosultság, sem a felsőoktatási intézmények szakmai autonómiája, sem a hallgatók jogállása szempontjából nem tesz különbséget állami és az állam által elismert nem állami felsőoktatási intézmények között. Ennek megfelelően a törvény rendelkezései egyaránt alkalmazandóak minden felsőoktatási intézményre. A törvény 113-114. §-ai lehetőséget adnak arra, hogy a nem állami felsőoktatási intézmény esetében a fenntartó, illetőleg az intézmény szabályzata eltérjen a törvény meghatározott szabályaitól. A felvétel rendjére vonatkozó szabályok nem tartoznak e körbe. A felvétel rendjét szabályozó jogszabályi előírások egyformán kötik az állami és nem állami felsőoktatási intézményeket. A 82. § sem tesz különbséget, amikor - az Alkotmány 70/F. §-ában szabályozott alapvető jog érvényesülésének törvényi garanciájaként - kimondja, hogy "Minden magyar állampolgárnak joga van - a 83. § keretei között - az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon felsőfokú tanulmányokat folytatni." A törvény és törvény felhatalmazása alapján kibocsátott felvételi eljárásról szóló jogszabály fenntartójára tekintet nélkül minden felsőoktatási intézmény esetén azt hivatott garantálni, hogy mindenki, aki eleget tesz a felvételhez előírt törvényi követelményeknek és a törvényi előírásoknak megfelelően az intézmény által meghatározott felvételi követelményeknek, élhessen ezzel a jogával. Ennek megfelelően a felvételi döntés jogi minősítése és a bírói jogvédelem lehetősége sem különbözhet aszerint, hogy az állam által fenntartott, vagy az állam által elismert nem állami felsőoktatási intézmény hozta a döntést.
Nem az Alkotmánybíróság feladata a hatályos jogszabályok értelmezésével eldönteni, hogy a felvételi jogszabályok megsértése miatt milyen jogcímen és feltételek mellett fordulhat az állampolgár jogvédelemért bírósághoz.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető összetevője a jogbiztonság követelménye, azaz az, hogy az állampolgár számára kiszámíthatók, előreláthatók legyenek a jog előírásai, bízhasson abban, hogy vele szemben a jog előírásainak megfelelően fognak eljárni. Ebbe beletartozik az is, hogy amennyiben a jogszabályok előírásait megsértik, az állam lehetőséget biztosít számára ahhoz, hogy jogainak bíróság, vagy valamely más állami szerv előtt érvényt szerezhessen. Ezt az Alkotmány 57. § (1) illetőleg (5) bekezdésében az alapvető jogok között is biztosítja.
Ezért úgy gondolom, hogy a jogállamiság követelményének nem felel meg a jogi szabályozás akkor, ha az állam az állampolgár jogainak védelmére jogszabályi rendelkezéseket alkot, és nem biztosítja a jogalanyok és a jogalkalmazók számára egyaránt egyértelműen értelmezhető és előre kiszámítható módon a jog érvényesítésének lehetőségét. Alkotmányossági szempontból különösen aggályosnak tartom az ilyen szabályozást alapvető jogot érintő jogszabályi rendelkezések esetén.
Budapest, 1995. május 30.
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró