10/1998. (IV. 8.) AB határozat
a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény egésze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény 7. § (1) bekezdése alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az adóhatóság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit követve járjon el.
Az Alkotmánybíróság a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény egésze, 1. §-a, 4. § (1) bekezdés b) pontja, 4. § (2) bekezdés c) pontja, 4/A. §-a és 7. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: T.) egésze, illetve 1. §-a, 4. § (1) bekezdés b) pontja, 4. § (2) bekezdés c) pontja, 4/A. §-a és a 7. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Az alkotmánybírósági eljárás alatt az 1997. évi CXXIX. törvény módosította a T. indítványokban támadott rendelkezéseit, ezért az Alkotmánybíróság felszólította az indítványozókat, hogy nyilatkozzanak indítványaik fenntartásáról, illetve módosításáról. Az indítványozók eleget tettek a felszólításnak és az Alkotmánybíróság ennek alapján a módosított, illetve kiegészített jogszabályi rendelkezéseket bírálta el.
Az indítványozók egyrészt azon az alapon kifogásolják a T. egészének és 1. §-ának rendelkezéseit, hogy azok az állampolgárok közül csak az adófizetőknek, illetve az adófizetők szűk csoportjának biztosítják a személyi jövedelemadó meghatározott része feletti rendelkezési jogot. Megítélésük szerint ez ellentétben áll a demokratikus jogállam alkotmányos elvével, ellentétes az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezésével, továbbá az egyesüléshez, a gazdasági, társadalmi érdekszervezet alakításához, a művelődéshez, a tudományos és művészeti élet szabadságához való joggal, valamint a közteherviselés kötelezettségével. Szerintük az Alkotmány alapján az adók felhasználásáról csak a választóknak vagy helyettük az Országgyűlésnek, nem pedig pusztán az adófizetők szűk körének van joga dönteni. Úgy vélik, hogy a személyi jövedelemadó meghatározott hányadáról szóló rendelkezés alapján történő közpénzelosztást csak akkor lehet demokratikusnak nevezni, ha nem csak a meghatározott összegű adót befizető, hanem valamennyi szavazó polgár véleményt nyilvánít.
Az indítványozók támadják a T.-nek azokat a rendelkezéseit is, amelyek a kedvezményezettek körébe tartozás feltételeit állapítják meg. Álláspontjuk szerint a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, hogy csak a több mint három éve működő, a pártoktól független, az országgyűlési választáson képviselőjelöltet nem állító és nem támogató társadalmi szervezet vagy alapítvány jogosult a személyi jövedelemadó meghatározott részének közcélú felhasználására. Egyik indítványozó alkotmányellenes megkülönböztetésnek tartja, hogy a T. az egyházak tekintetében - a működés kezdetére, az elnyert támogatások felhasználásának igazolási, elszámolási és sajtó nyilvánossági követelményeire vonatkozóan - a többi kedvezményezettől eltérő szabályozást tartalmaz. Ugyancsak alkotmányellenesnek tartják az indítványozók, hogy a T. nem biztosítja az adózóknak a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot, ha azok rendelkező nyilatkozatukban tévesen vagy olvashatatlanul tüntették fel a kedvezményezett adószámát. Kifogásolják az indítványozók azt is, hogy a T. előírásai nem teszik lehetővé, hogy a rendelkezők és a kedvezményezettek teljeskörűen meggyőződjenek a támogatás kedvezményezettekhez történő megérkezéséről.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. A T. kifogásolt rendelkezései a következők:
"1. § (1) Az Szja tv. 45. §-ára is figyelemmel, e törvény alkalmazásában befizetett adónak azt az összeget kell tekinteni, amely a magánszemély adóbevallásában vagy az adóbevallást helyettesítő munkáltatói elszámolásában az összevont adóalap adójának összegéből a kedvezmények levonása után fennmarad, feltéve, hogy ezt az adót a magánszemély a bevallás benyújtására nyitva álló határidőig megfizette, arra a rendelkező nyilatkozat éve szeptember harmincadik napján túlnyúló fizetési halasztást, részletfizetési kedvezményt nem kapott.
(2) A magánszemély külön-külön nyilatkozatban rendelkezhet befizetett adójának
a) egy százalékáról a 4. §-ban,
b) további egy százalékáról pedig a 4/A. §-ban
meghatározottak közül kiválasztott egy-egy kedvezményezett javára, feltéve, hogy az a)-b) pont szerinti összeg külön-külön legalább 100 forint.
(3) A befizetett adó egy-egy százalékáról csak teljes egészében lehet rendelkezni a 4. §-ban és/vagy a 4/A. §-ban meghatározott kedvezményezettek közül kiválasztott egy-egy kedvezményezett javára.
4. § (1) E törvény alkalmazásában kedvezményezett
b) azon - az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény szerinti - társadalmi szervezet (kivéve a pártot, munkaadói és munkavállalói érdekképviseleti szervezetet), azon alapítvány, amelyet a bíróság a magánszemély rendelkező nyilatkozata évének első napja előtt legalább három évvel nyilvántartásba vett, és alapszabálya, illetőleg alapító okirata szerint az említett rendelkező nyilatkozat évének első napja előtt legalább egy évvel a közhasznú szervezetekről szóló törvény 26. § c) pontjában meghatározott tevékenységgel ténylegesen foglalkozik, figyelemmel a (2) bekezdésben foglaltakra is.
(2) Az (1) bekezdés b) és c) pontjában megjelöltek közül kizárólag az a szervezet lehet kedvezményezett, amely
a) belföldi székhelyű, és
b) a hazai lakosság, illetőleg a határon túli magyarság érdekében működik, és
c) nyilatkozik arról, hogy megfelel a közhasznú szervezetekről szóló törvény 4. § (1) bekezdésének d) pontja - ezzel összefüggésben a 26. §-ának d) pontja - szerinti feltételnek, ennek megfelelően módosította alapszabályát, alapító okiratát,
d) nyilatkozik arról, hogy a vám- és pénzügyőrségnél, a társadalombiztosításnál, az állami adóhatóságnál nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, és
e) az önkormányzati adóhatóság által 30 napnál nem régebben kiállított igazolással rendelkezik, mely szerint a kiállító szervezetnél nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, és
f) nyilatkozik arról, hogy az alapszabálya, alapító okirata szerinti - a 4. § (1) bekezdése b) pontjában meghatározott - tevékenységét a rendelkező nyilatkozat(ok) évét megelőző egy év óta megszakítás nélkül ténylegesen folytatja, eleget téve minden rá vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek.
4/A. § (1) E törvény alkalmazásában kedvezményezett:
a) a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény szerinti egyház, vallásfelekezet, vallási közösség (a továbbiakban: egyház), ha az egyházat a bíróság a rendelkező nyilatkozat évének első napja előtt nyilvántartásba vette; nem kedvezményezhető az egyház szervezeti egysége, intézménye;
b) a rendelkező nyilatkozat évére vonatkozó költségvetési törvényben az Országgyűlés által a saját költségvetési fejezetében meghatározott kiemelt előirányzat.
6. § (3) A 4. § szerinti kedvezményezettnek az e törvény alapján átutalt összeg cél szerinti felhasználását tartalmazó adatait az átutalást követő naptári év október 31-éig sajtóközleményben nyilvánosságra kell hoznia. A közzététel igazolása céljából a sajtóközlemény egy eredeti példányára az adózási bizonylatmegőrzési szabályokat kell alkalmazni.
7. § (1) A nyilatkozatban foglalt rendelkezés érvénytelen, ha a következő esetek bármelyike állapítható meg:
c) a rendelkező nyilatkozat nem tartalmaz adószámot, illetőleg technikai számot, vagy az téves, illetőleg olvashatatlan, kivéve, ha a 4/A. §-ban említettek a rendelkezésből enélkül is azonosíthatók;".
A T. 1. §-ában hivatkozott, a személyi jövedelemeadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja. tv.) 45. §-a szerint:
"A magánszemély nyilatkozatban rendelkezhet az összevont adóalapja adójának a kedvezmények levonása után fennmaradó része (befizetett adó) meghatározott részéről, amelynek átutalásáról az APEH külön törvényben meghatározott mértékben, kedvezményezett(ek) javára és eljárás szerint gondoskodik."
A T. 4. § (1) bekezdésének b) pontjában hivatkozott, a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (a továbbiakban: Khtv.) 26. § c) pontja szerint:
"c) közhasznú tevékenység: a társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítésére irányuló következő - a szervezet létesítő okiratában szereplő - cél szerinti tevékenységek: 1. egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, 2. szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, 3. tudományos tevékenység, kutatás, 4. nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, 5. kulturális tevékenység, 6. kulturális örökség megóvása, 7. műemlékvédelem, 8. természetvédelem, állatvédelem, 9. környezetvédelem, 10. gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek és ifjúsági érdekképviselet, 11. hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, 12. emberi és állampolgári jogok védelme, 13. a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, 14. sport, a munkaviszonyban és a polgári jogi jogviszony keretében megbízás alapján folytatott sporttevékenység kivételével, 15. közrend és közlekedésbiztonság védelme, önkéntes tűzoltás, mentés, katasztrófaelhárítás, 16. fogyasztóvédelem, 17. rehabilitációs foglalkoztatás, 18. munkaerőpiacon hátrányos helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése és a kapcsolódó szolgáltatások, 19. euroatlanti integráció elősegítése, 20. közhasznú szervezetek számára biztosított - csak közhasznú szervezetek által igénybe vehető - szolgáltatások; 21. ár- és belvízvédelem ellátásához kapcsolódó tevékenység, 22. közforgalom számára megnyitott út, híd, alagút fejlesztéséhez, fenntartásához és üzemeltetéséhez kapcsolódó tevékenység."
A T. 4. § (2) bekezdés c) pontjában hivatkozott Khtv. rendelkezései szerint:
"4. § (1) A közhasznúsági nyilvántartásba vételhez a szervezet létesítő okiratának tartalmaznia kell, hogy a szervezet
d) közvetlen politikai tevékenységet nem folytat, szervezete pártoktól független és azoknak anyagi támogatást nem nyújt."
"26. § E törvény alkalmazásában
d) közvetlen politikai tevékenység: a pártpolitikai tevékenység, továbbá országgyűlési képviselői, megyei, fővárosi önkormányzati választáson jelölt állítása;"
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a közteherviselés kötelezettségét meghatározó 70/I. §-ában foglalt rendelkezése alapján abból indult ki, hogy az adó a közkiadások finanszírozásának egyik forrása. Az adó felhasználásával szemben támasztott követelmény, hogy abból az állami feladatok teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni. Az állam feladatait az Alkotmány és a jogszabályok határozzák meg. Az állami feladatok végrehajtása során keletkező költségek biztosításáról pedig az Országgyűlés általában költségvetési törvényben gondoskodik. A közkiadások finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek keretében az adók meghatározása), miként annak elosztása is az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi jogosultság. A személyi jövedelemadó meghatározott részének a törvényben megjelölt kedvezményezettekhez juttatása révén a magánszemély adózó maga dönt adórészének közhasznú felhasználásáról. Ezt a jogosultságot az adóztatás közhatalmi jogát és az állami költségvetés megállapításának hatáskörét gyakorló Országgyűlés törvényben ruházta át a magánszemély adózóra. A magánszemély adózónak a T.-ben lehetővé tett közhasznú célzatú közreműködése az állami pénzgazdálkodásban nem alkotmányellenes. Az adózónak ez a vizsgált joga abban különbözik az olyan adóalapot csökkentő kedvezményektől, amelyekben az adózó azáltal részesül, hogy jövedelméből valamilyen közcél finanszírozásához már hozzájárult, hogy itt a jogszabály - figyelemmel az adó felhasználásával szemben támasztott követelményekre - a kedvezményezetti kör tekintetében további feltételeket támaszt. Az adózó által alapítványoknak és más szervezeteknek adott támogatások az adófizetést megelőzik, és a törvényben meghatározottak szerint az adóalapot csökkentik. A személyi jövedelemadó 1-1%-ának felhasználásáról szóló rendelkezés pedig az adó meghatározott részének elosztására vonatkozik.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a T. egészének és 1. §-ának alkotmányellenességét nem állapította meg.
3. Az indítványozók azon az alapon is támadták a T. 1. § (2) bekezdésének előírását, hogy számításuk szerint - egyébként tévesen - az csak a 100 000 Ft-ot elérő vagy meghaladó adót fizetőknek biztosít adójuk 1-1%-a tekintetében rendelkezési jogot, és ezáltal a jövedelemnagyság szerint hátrányosan megkülönbözteti a kisebb keresetűeket. A T. hivatkozott előírása 100 Ft-ban határozza meg azt a legkisebb összeget, amelyről az adózó még rendelkezhet. Ez azt jelenti, hogy az adófizetők közül mindazoknak, akiknek befizetett adója eléri vagy meghaladja a 10 000 Ft-ot, jogukban áll adójuk egy-egy %-áról rendelkezni. A hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmából nem következik, hogy az államnak ne lenne joga a jogalkotás során figyelembe venni az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. "Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB hat. ABH 1992. 282.] Az Alkotmánybíróság a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában megállapította, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes." (ABH 1994, 200.) Az alsó összeghatár bevezetésének célszerűségi indoka - az eljuttatás költsége a juttatni kívánt összeghez képest aránytalanul magas - olyan, a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indok, amely nem vezet a polgárok között önkényes, tehát alkotmányellenes különbségtételhez. Hasonló célszerűségi indok az alapja annak a személyi jövedelemadó fizetési szabálynak is, amely szerint a 100 Ft-ot el nem érő adót az adófizetőknek nem kell megfizetniük.
4. A T. 4. és 4/A. §-a rendelkezik arról, hogy milyen szervezeteket lehet kedvezményezetteknek tekinteni. Az indítványozók szerint alkotmányellenes különbségtételhez vezet, hogy csak a magánszemély rendelkező nyilatkozata évének első napja előtt legalább három évvel nyilvántartásba vett társadalmi szervezet és alapítvány lehet kedvezményezett, feltéve hogy az alapszabálya, illetve alapító okirata szerinti, a törvényben meghatározott tevékenységet egy éve ténylegesen folytatja. Ugyancsak a diszkrimináció tilalmával ellentétes - az indítványozók állítása szerint - az a szabály, amely a pártoktól való függetlenséget csak egyes társadalmi szervezetek és alapítványok tekintetében követeli meg, továbbá az a rendelkezés is, amely az egyházakat kiemeli a többi kedvezményezett közül. Az indítványozók egyik csoportja azt is sérelmezi, hogy az alapszabály kényszerű módosításának kötelezettsége ellentétes az egyesülési jogról szóló törvénnyel és a kedvezményezetteknek többletköltséget jelent.
A T. a kedvezményezetti körbe való tartozás feltételeként állapítja meg, hogy a társadalmi szervezet és az alapítvány meghatározott idő óta működjék. E törvényi előírás célja, hogy a nyilvánvalóan csak az adótámogatás igénybevételére létrehozni kívánt egyesületeket, alapítványokat kiszűrje, illetve hogy a feladatukat ténylegesen ellátó szervezetek juthassanak a lehetővé tett támogatáshoz. Az alapítás tekintetében a T. hosszabb, míg a tényleges működés tekintetében rövidebb határidőt jelöl meg. Mindkét időhatár alkalmas arra, hogy kifejezze a szervezet valódiságát, illetve azt, hogy adott intézmény ténylegesen is képes azt a célt betölteni, amelyre azt alapítói létrehozták. Amikor az állam lehetővé teszi, hogy a magánszemély saját döntése alapján támogathasson befizetett adójából közhasznú feladatokat is ellátó szervezeteket, különös körültekintéssel köteles eljárni. Ennek során alkalmas eszközök megválasztásával ténylegesen minősítheti és a kedvezményezetti körbe való tartozás feltételeivé teheti a szervezetek működésének bizonyos vonásait. Mivel e feltételek egyrészt a fennállás, másrészt a tényleges tevékenység mérésének eszközei is lehetnek, az ezeken alapuló különbségtétel nem alkotmányellenes.
A T. a 4. § (1) bekezdés d) pontjában felsorolt országos közgyűjteményi és egyéb kulturális intézmények tekintetében a törvény valóban nem követeli meg a pártoktól való függetlenséget, illetve azt sem, hogy azok országgyűlési képviselőjelöltet ne állítsanak vagy ne támogassanak. A felsorolt intézmények költségvetési szervek és mint ilyenek jogszabály erejénél fogva pártoktól függetlenek, országgyűlési képviselőt nem állíthatnak, és nem támogathatnak, tehát az ő esetükben az erről való nyilatkozat megkövetelése felesleges.
5. Az egyházakra vonatkozó, a többi kedvezményezettől eltérő - a működés kezdetét, az elnyert támogatások felhasználásának igazolását, elszámolását stb. érintő - rendelkezések nem vezetnek alkotmányellenes különbségtételhez. Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyházak nem vethetők össze bármely, nem gazdasági célú jogi személlyel, hanem csakis összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén szorosan kötődik valamely alapvető jog ellátásához. Az egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre vagy meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek mint a gazdasági társaságok vagy az egyesületek, pártok, szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont a hívő számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság garantálásától elválaszthatatlan az egyházak működőképessége, amelynek viszont egyik feltétele, hogy az egyházak meghatározott célú tulajdonnal rendelkezzenek. (ABH 1993, 65.) Ezekre a körülményekre tekintettel az Alkotmánybíróság a T. egyházakra vonatkozó rendelkezéseit nem minősítette a diszkrimináció alkotmányi tilalmát sértő, alkotmányellenes előírásoknak.
6. Az alapszabály módosításának kötelezettsége - a pártoktól való függetlenség megállapítása tekintetében - ugyancsak nem minősül alkotmányellenesnek. Az alapszabály módosításának bírósági nyilvántartásba vétele költségmentes. Az Alkotmánybíróság a T. 4. § (2) bekezdésének az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 6. § (2) bekezdésébe ütközését nem vizsgálta, mivel az azonos szintű jogszabályok közötti kollizíó önmagában nem jelent alkotmányellenességet [35/1991. (VI. 20.) AB határozat ABH 1991, 176.].
7. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a T. indítványozók által megjelölt rendelkezéseinek kifogásolt tartalma alkotmányossági szempontból nem hozható összefüggésbe a gazdasági, társadalmi érdekszervezet alakításához, a művelődéshez, a tudományos és művészeti élet szabadságához fűződő alkotmányi szabályokkal.
8. Az indítványozók azt is sérelmezik, hogy az adózó nem tud teljeskörűen meggyőződni arról, hogy az adó egy-egy %-a eljutott-e a kedvezményezetthez. Meglátásuk szerint a T. nem biztosítja az adózóknak a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot, ha azok rendelkező nyilatkozatukban tévesen vagy olvashatatlanul tüntették fel a kedvezményezett adószámát.
A T. közvetlenül nem rendelkezik arról, hogy az adóhatóság milyen határozatban köteles értesíteni az adózót a rendelkező nyilatkozat elfogadásáról és milyen határozatot kell hoznia, ha azt érvénytelennek tartja. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az adóhatóság a kérelem elbírálása tekintetében mentesülne az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezései alól. Az Áe. 3. § (6) bekezdése szerint ugyanis rendelkezéseit adóügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. Ilyen eltérő, különös előírást az adózó rendelkező nyilatkozatának elbírálása tekintetében sem a T., sem az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény nem tartalmaz. Ebből az következik, hogy az adózó rendelkező nyilatkozata tárgyában az Áe. szabályai szerint kell eljárni. Az Áe. vonatkozó rendelkezései szerint az ügyfél kérelmét - ennek minősül az adózó rendelkező nyilatkozata is - határozattal kell elbírálni, amely határozattal szemben az ügyfelet megilleti a jogorvoslat joga (Áe. 42. §, 62. §, 72. §). Hiányos adatközlés esetén fel kell hívni az adózó figyelmét a hiányzó adatok közlésére [Áe. 27. § (1) bekezdés]. Abban az esetben pedig, ha az adóhatóság az adózó rendelkezésének érvényességét állapítja meg, az Áe. 42. § (2) bekezdése alapján lehetőség van a határozat indokolásának mellőzésére. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány jogorvoslati jogra vonatkozó rendelkezései [57. § (5) bekezdése] alapján a fentiekre tekintettel határozta meg a T. 7. § (1) bekezdése alkalmazásának alkotmányos követelményét.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 199/B/1997/5.
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve a többségi határozatnak az alkotmányos követelmény meghatározására vonatkozó rendelkezésével, az a véleményem, hogy a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja.) 45. §-a, továbbá a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti közcélú felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: T.) egésze alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság határozatával meg kellett volna semmisíteni.
1. Az Alkotmány 70/I. §-a szerint a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A többségi határozat szerint az Alkotmánybíróság az Alkotmány e rendelkezése alapján abból indult ki, hogy az adó a közterhek finanszírozásának egyik forrása. Az adó felhasználásával szemben támasztott követelmény a határozat szerint, hogy abból az állami feladatok teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni.
Az adó tehát a közterhek finanszírozására fordítandó közpénz, vagyis az már nem magántulajdonban, hanem köztulajdonban van. Mivel a T. 1. §-a alapján befizetett adónak csak az az összeg tekinthető, amelyet a magánszemély már megfizetett (és még arra az összegre sem vonatkozik, amelyre fizetési halasztást vagy részletfizetési kedvezményt kapott), az 1%-os rendelkezés alapjául szolgáló pénz már nem az adózó pénze, hanem az államé, vagyis az egyértelműen köztulajdonban van. A köztulajdon felhasználásáról pedig az Alkotmány alapján a választópolgárok rendelkeznek, akik az Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján ezt a jogot, mint költségvetési jogot ruházzák át a parlamentre. Az Országgyűlés ezt a ráruházott jogot nem delegálhatja alkotmányosan egy önkényesen meghatározott személykörre.
A választópolgároknak kevesebb mint fele fizet jövedelemadót, az ebből származó költségvetési bevételek közel 70%-át a személyi jövedelemadót fizetők mintegy 20%-a, azaz a választópolgárok kb. 10%-a fizeti be. Az állam a költségvetésből az objektív alapjogvédelem - azaz az intézményvédelem - keretében meghatározott részt a civil szervezetek támogatására fordít. Az Alkotmány 63. §-a az egyesülési jog, a 70/C. §-a a szervezetalakítási jog stb. tekintetében ugyanis egyúttal állami kötelezettségeket is tartalmaz. Az állam intézményvédelmi kötelezettségei közé tartozik a civil szféra működőképességéért viselt állami felelősség is. Az intézményvédelem és az alapjogok védelme során az állam csak objektív, demokratikus kategóriákat alkalmazhat. Vagyis a költségvetési támogatás mértéke alkotmányosan nem tehető a támogatók anyagi helyzetétől függővé. A támadott 1%-os konstrukció a fizetett adót veszi figyelembe, vagyis a jövedelemadó progresszivitása folytán a konstrukcióban felerősítve érvényesülnek a jövedelemkülönbségek.
2. A kifogásolt törvényi megoldás participációs jogot biztosít. A participáció önmagában nem alkotmányellenes, de a participációs jog léte vagy nemléte, továbbá mértéke nem függhet önkényesen meghatározott kritériumoktól. Amikor az állam a civil szférát támogatja, minden polgárának "civil" elkötelezettsége egyenlő értékű kell, hogy legyen a számára, sőt kiegyenlítő szerepre kell törekednie. Ezzel szemben a hátrányos helyzetű "civil" csoportok, szervezetek működésének támogatása helyett a támadott törvényi rendelkezések a kedvezőbb helyzetben levőket tovább kedvezményezik. Az objektív alapjogvédelemben elkövetett diszkrimináció sérti az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.
3. Nem osztom a többségi határozatnak azt az álláspontját, amely szerint a támadott törvényi konstrukció az adóalapot csökkentő kedvezményektől csak abban különbözik, hogy az előbbi a kedvezményezetti kör tekintetében további feltételeket támaszt. Álláspontom szerint a két intézmény egyáltalában nem hasonlítható össze. Az alapítványi és egyéb hozzájárulások adókedvezménye körében a választópolgár a saját pénzéből ad támogatást, amit az állam "jutalmaz". A polgár anyagi javainak a felhasználása teljesen szabad elhatározásától, autonóm döntésétől függ. A sérelmezett törvényi konstrukcióban az adófizető polgár viszont már nem saját pénzéről, hanem közpénzről, az állam pénzéről rendelkezik. A köztulajdonná vált pénzről pedig az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése alapján csak a demokratikus döntési folyamat keretében lehet alkotmányosan határozni. Például a politikai pártok költségvetési támogatása a megszerzett szavazatok számától függ. Ez természetesen nem zárja ki azt, hogy a politikai pártok egyes tagjai és támogatói a saját jövedelmükből magas tagdíjat fizessenek vagy adakozzanak a párt céljaira. A költségvetési támogatás mértéke azonban alkotmányosan nem tehető függővé a támogatók anyagi helyzetétől. A támadott megoldás viszont közpénzeket von ki a demokratikus döntési folyamat garanciái alól, ami alkotmányosan megengedhetetlen.
Arra is utalni kell, hogy a kifogásolt törvényi konstrukció - a nyugdíjak nettó-szintű megállapítása folytán - közel két és félmillió nyugdíjast teljesen kirekeszt a döntési folyamatból és abban nem vehetnek részt az önálló jövedelemmel még nem rendelkező fiatal szavazópolgárok sem. Így a nyugdíjasok és az ifjúság civil szervezetei - hasonlóan a szociális alapú szerveződésekhez (vakok, fogyatékosok, mozgáskorlátozottak) - ebben a rendszerben támogatás nélkül maradhatnak.
4. A többségi határozat szerint is a közterhek finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése és annak elosztása közhatalmi jogosítvány, amelyet az Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján gyakorolhat közvetlenül a nép vagy az általa választott Országgyűlés. Ha tehát az Országgyűlés "visszaadja" a döntés lehetőségét, akkor ezt csakis azoknak adhatja, akiktől kapta: vagyis a választópolgároknak. Nincs azonban alkotmányos lehetőség arra, hogy a közpénzek felhasználásával kapcsolatos döntés lehetőségét a választópolgárok egy önkényesen meghatározott csoportjának, adott esetben az adófizetőknek adja vissza az állam, éspedig fizetett adójuk mértékében. Anyagi helyzetétől, az általa fizetett jövedelemadótól függetlenül minden választópolgár joga a demokratikus döntési folyamatokban az Alkotmány alapján egyenlő.
Az adó lényege - éppen a közterhekhez való hozzájárulás révén - az, hogy a jövedelem egy részének elvonása folytán az eredeti jövedelem-tulajdonos ne maga rendelkezhessék ezzel az összeggel, hanem az a közhatalom preferenciáinak megfelelően kerüljön felosztásra. Amennyiben ezek a preferenciák a közhatalmon kívülről is érvényesülhetnek, akkor már - éppen a közfeladatok "köz" jellege miatt - nem lehet jelentősége a fizetett adó mértékének, összegének, sőt még az adófizetés tényének sem. Vagyis a "köz" nem korlátozható alkotmányosan az adófizetők körére és a rendelkezési lehetőség "súlya" nem igazodhat a fizetett adó mértékéhez.
5. A támadott törvényi konstrukcióhoz hasonló megoldás az európai jogrendszerekben Olaszországban van - lényeges eltérésekkel. A rendszer szerint az adófizetők a befolyó jövedelemadó nyolc ezreléke fölött kapnak rendelkezési lehetőséget, melyet néhány, az állammal erre vonatkozó szerződést kötött vallási közösség javára gyakorolhatnak. A döntő különbség a kifogásolt törvényi szabályokkal szemben azonban az, hogy az adófizetők - köztük a nyugdíjasok is - nem saját jövedelemadójuk nyolc ezrelékéről, hanem az összes befizetett jövedelemadó nyolc ezrelékéről döntenek. Ebben a konstrukcióban tehát, ugyan nem a választópolgárok összessége, hanem csak az adófizetők, de közülük mindenki ugyanakkora összeg hovafordításáról rendelkezik. A magyar megoldás ezzel szemben még ezeket a minimális demokratikus szempontokat sem tartalmazza.
Mindezekre figyelemmel álláspontom szerint az Szja. támadott törvényi szabályozása és a T. teljes egészében ellentétes az Alkotmány felhívott rendelkezéseivel, ezért azok megsemmisítése lett volna indokolt.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró