EH 2019.07.K12 Közvetett hátrányos megkülönböztetés valósul meg akkor, ha az építményadó fizetésére szóló helyiadó-fizetési teher legitim adópolitikai cél hiányában, formailag normatív meghatározás nélkül ténylegesen egyedileg meghatározott adóalanyokra vonatkoztatva állapít meg másokénál lényegesen terhesebb kötelezettséget [1990. évi C. tv. (Htv.) 6. § c) pont, 7. § 9) pont].
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alapügyben a felperes kizárólagos tulajdonát képezte a Mórahalom belterületi … hrsz.-ú, nem lakás céljára szolgáló ingatlan.
[2] Mórahalom város jegyzője (a továbbiakban: elsőfokú adóhatóság) a 2018. január 24. napján kelt határozatával megállapította, hogy 2018. január 1. napjától az építményadó összege a fenti ingatlan után évente 402 042 Ft. Határozatának indoklásában rámutatott, hogy az adózónak adókötelezettsége áll fenn az ingatlan vonatkozásában. Mórahalom Város Képviselő-testülete a 28/2017. (XI. 30.) számú önkormányzati rendeletével módosította az építményadóról szóló 35/2015. (XI. 26.) önkormányzati rendeletét 2018. január 1-jei hatállyal (a továbbiakban: Ör.), melynek 5. § (2) bekezdése szerint ekkortól kezdődően az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t, 1850 Ft/m2.
[3] Az alapügyben a felperes fellebbezése folytán eljárt Csongrád Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) 2018. március 20. napján kelt határozatával az elsőfokú határozatot - az indoklási rész részbeni kiegészítésével - helybenhagyta. Álláspontja szerint az adózó által az építményadó mértékére, valamint annak diszkriminatív jellegére vonatkozó kifogásai a rendeletalkotás körébe tartoznak, azok vizsgálatára nem jogosult sem az elsőfokú, sem a másodfokú adóhatóság.
[4] Az alapügyben a felperes a döntéssel szemben keresetet terjesztett elő, amelyben elsődlegesen annak megváltoztatását kérte akként, hogy a bíróság a 2018. évre fizetendő építményadó négyzetméterenként fizetett összegét 500 Ft-ban, így a fizetendő építményadó ingatlanra vonatkozó összegét 108 600 Ft-ban állapítsa meg. Másodlagosan kérte a Kormányhivatal határozatának az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatállyal történő hatályon kívül helyezését és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására való kötelezését. Kérte továbbá, hogy a bíróság az Ör. 5. § (2) bekezdésében és 6. § (4) bekezdésében foglaltak jogszabályba ütközésének vizsgálata és megsemmisítése érdekében forduljon a Kúria Önkormányzati Tanácsához.
A bírói indítvány és az érintett önkormányzat álláspontja
[5] A Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 1.K.27.288/2018/13. számú végzésével kezdeményezte az Ör. 5. § (2) bekezdése és 6. § (4) bekezdése jogszabályba ütközésének vizsgálatát, a jogszabályellenesség megállapítását és a jogszabályi rendelkezés megsemmisítését. A bíróság kezdeményezte továbbá e jogszabályellenes rendelkezés általános és e bíróság előtt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelését. A bíróság indítványával egyidejűleg az előtte folyó felülvizsgálati eljárást felfüggesztette.
[6] A bíróság szerint az adófizetési kötelezettség nem tölti be eredeti, a helyi közterhekhez a teherviselési képesség arányában való hozzájárulás funkcióját akkor, ha az egy, a szabályozás alapján jól körülhatárolható adóalanyt céloz. Az önkormányzat képviselő-testülete az indítvány szerint semminemű észszerű és szakmai indokát nem adta annak, hogy az általános adómértéktől eltérő, az addig érvényesülő magasabb adómértéknél is lényegesen magasabb adómértéket, a törvény szerinti adómaximumot miért éppen a Szegedi út 10-16. szám közötti útszakaszon lévő építményekre írta elő. Korábban a magasabb adómérték hosszabb útszakaszra szólt, illetve az Ör.-ben meghatározott adómérték az egész településen csak két ingatlan vonatkozásában érvényesül.
[7] A bíróság hivatkozással a helyi adókról 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontjára jogszabálysértést állapított meg. Álláspontja szerint az Ör. 5. § (2) bekezdése nem normatív rendelkezés, mert kifejezetten meghatározott adóalanyt céloz. Az ily módon képzett csoport, ami összesen 2 ingatlant tartalmaz, nem homogén, a két alanyra nézve kiterjedően a differenciálás megkülönböztető jellegű.
[8] A rendelet 5. § (2) bekezdése tehát törvényellenes, ugyanígy a rendelet 6. § (4) bekezdése szintén alaptörvény-ellenes és jogszabályba ütközik, ugyanis meghatározza a teljes közművesítettség fogalmát, ami viszont ellentétes az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK) 8. § (2) bekezdésében meghatározott teljes közművesítettség fogalmával. A közművesítettség fogalmát az OTÉK, mint magasabb szintű jogszabály szabályozza, ezért a közművesítettség mértékét és fogalmát nem kell és nem szabad az építményadóról szóló jogszabályban meghatározni, illetve a rendeletben megismételni, figyelemmel a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-ára is.
[9] Az önkormányzat védiratot terjesztett elő, amelyben kérte a Kúriát, hogy az eljárást a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 81. § (1) bekezdés g) pontjára tekintettel szüntesse meg. Az önkormányzat a védirat felterjesztésére nyitva álló határidőn belül a támadott Ör.-rendelkezéseket módosította, illetve részben hatályon kívül helyezte, így kívánta a jogsérelmet orvosolni a 22/2018. (IX. 27.) önkormányzati rendeletével.
[10] Indoklása szerint a Szegedi úton fekvő építmények esetén oda kell érteni a Szegedi út által érintett építményeket is, ami azt jelenti, hogy ezek az építmények nem közvetlenül a Szegedi úthoz tartoznak, hanem az arról nyíló utcákban helyezkednek el és a házszámot is onnan kapják, azonban később kialakított bejárat szerint a Szegedi útról is megközelíthetők. Ebből következően a támadott rendelet 5. § (2) - és ugyanilyen adóterhet megállapító (5) - bekezdése nem egyetlen ingatlant érint, hanem mindösszesen 23 ingatlant, ezen belül a Szegedi úton nem kettőt, hanem nyolcat. Mivel ezek kiemelt helyzetben vannak, ezért e sajátosságuk alapozza meg az átlaghoz képest magasabb adótétel megállapítását.
[11] Mindazonáltal az önkormányzat képviselő-testülete a támadott rendelkezést módosította, illetve a 6. § (4) bekezdését hatályon kívül helyezte. Erre való tekintettel az indítvány okafogyottá vált elsődlegesen. Másodlagosan a védirat leszögezi, hogy a támadott rendelet más jogszabályba ütközőnek minősítése egyébiránt alaptalan.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[12] Az indítvány megalapozott a következők szerint.
[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint érdemben bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, az indítványban és a védiratban foglaltak határozzák meg az elbírálás kereteit. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban azonban a Kp. 143. § (3) bekezdése alapján a Kúria a vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló rendelkezések más jogszabályba ütközését is vizsgálatának körébe vonhatja.
I.
[14] A Kúria az indítvánnyal érintett jogszabályhelyeket az alábbiak szerint állapította meg.
[15] Az indítvánnyal közvetlenül érintett Ör. 2018. január 1-jétől 2018. szeptember 11-éig hatályos 5. § (2) bekezdésének és 6. § (4) bekezdésének szövege a következő.
"5. §
[(1) Az adó általános mértéke 500 Ft/m2/év.]
(2) Az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő, építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t 1850 Ft/m2.
[…]"
"6. §
[…]
(4) Teljes közművesítettségnek minősül, ha az utcán kiépített közművonalról az ingatlanon megoldható legalább:
- villamosenergia ellátás,
- a vezetékes ivóvízellátás,
- szennyvízelvezetés közcsatornával, továbbá
- a csapadékvíz elvezetés fedett árokrendszerrel megvalósul."
[16] A vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló további, 2018. szeptember 12-étől hatályos Ör. 22/2018. (IX. 27.) rendelettel módosított rendelkezése a következő:
"5. § (2) Az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő, építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t 1280 Ft/m2."
[17] A vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló további jogszabályhely, amit a jogszabályba ütközés vizsgálatába be kell vonni, a 22/2018. (IX. 27.) sz. önkormányzati rendelet (a továbbiakban 22/2018. Önkorm. r.) 2018. szeptember 11. napján kihirdetett hatályba léptető rendelkezése, mely a következőképpen szól:
"3. § Ezen rendelet a kihirdetést követő napon lép hatályba azzal, hogy rendelkezéseit 2018. január 1-jétől kell alkalmazni."
[18] A Kúriának döntenie kellett az indítvánnyal érintett jogszabályhelyek törvényességéről, azok alkalmazhatóságának kérdéséről, valamint az Ör. vitatott rendelkezéseivel szoros összefüggésben álló rendelkezéseknek más jogszabályba ütközése tárgyában.
II.
[19] Az ügyben az Ör. törvényességét a 2018. adóévre vonatkozóan kell vizsgálni. A Htv. alkalmazandó joganyaga erre vonatkozóan a következő.
[20] A Htv. 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga 2017. január 1-től arra terjed ki, hogy az adó mértékét - a Htv.-ben meghatározott felső határokra, illetőleg az építményadó tekintetében a Htv. 16. § a) pontjában meghatározott m2-alapú felső határnak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztóiárszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztóiárszínvonal-változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa.
[21] Az önkormányzat adómegállapítási jogát ugyanekkortól az a - korábbihoz képest átfogalmazott - követelmény korlátozza a Htv. 7. § g) pontja által, hogy az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.
[22] Az indítványban hivatkozott Köf.5.017/2012/8 számú határozat és más hasonló ügyekben hozott döntések (pl. Köf.5.081/2012/4., Köf.5.018/2016/4.) értelmezési tartományát a Htv. hatályos szabályozása határolja. A Köf.5.017/2012/8. számú határozat megfogalmazása szerint a Htv. akkor hatályos 6. § c) pontja értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjedt ki, hogy "az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan [...] megállapítsa". A vagyoni típusú adók célja eszerint az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: az adó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, mégpedig az ingatlantulajdon. "A Hatv. 6. § c) pontjának "az adóalanyok teherviselői képességéhez igazodó" fordulata a Hatv. jogegyenlőségi szabálya is egyben. Arra utal, hogy az önkormányzati jogalkotó - a 6. § d) pontjában foglalt mentességeken túl - minden adóalany esetében a teherbíró képességhez igazítottan köteles az adófizetés mértékét megállapítani.
[23] A helyi szabályozás körében az újraértelmezett korlátot az adóalanyok terhelése tekintetében a Htv. különösen a 7. § g) pontjában foglaltak útján határozza meg, aminek a révén 2017. január 1-jei hatállyal az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.
[24] Megállapítható tehát, hogy 2016. december 31-ig teszi lehetővé esetlegesen a törvényi szabályozás az adóalany egyéni teherviselő képességének mérlegelését a vonatkozó szabályozás vizsgálata összefüggésében. Azt követően viszont ez a mérce az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik már, aminek terjedelmét az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be. Az adott adóalanyra szóló kötelezés a továbbiakban ily módon csak a normativitás szempontját sértheti.
[25] Kérdéses, hogy az indítvánnyal érintett rendelkezés normatív-e, azaz nem kifejezetten meghatározott adóalany(oka)t céloz-e. A Kúria figyelemmel az indítványban hivatkozott Köf.5.010/2018/3. számú határozatára, a normativitás kérdését a következőképpen vizsgálta. A bírói indítvány szerint az Ör. vitatott 5. § (2) bekezdése két ingatlanra vonatkozik, és két alanyra kiterjedő differenciálás megkülönböztető jellegű. Az Önkormányzat védirata alapján viszont nem két, hanem - csak a Szegedi úton - közvetlenül 8 adóalanyról van szó ebben a körben. Az Ör. 5. § (5) bekezdése egy másik megjelölt út (Zákányszéki út) vonatkozásában is azonos mértékű adóterhet állapít meg. Összesen a városban így 23 ingatlan esik a szóban forgó adómegállapítási kategóriába.
[26] A Kúria Köf.5.021/2015/7. számú ügyében megállapítást nyert, hogy az "arányos mértékű, a hasonló helyzetben lévő - homogén csoportba tartozó - adózókat egyenlően terhelő adó nem minősíthető az adózó tevékenységét közvetetten és nem adóztatási jelleggel befolyásoló gazdasági szabályozó eszköznek".
[27] Jelen esetben azonban a hasonló helyzetben lévő adózók egyenlően terhelhetőségének alapja nem került meghatározásra, ezért az érintett kör lehatárolása nem történt meg jogszerűen indokolt módon. A meghatározott utca, meghatározott házszámai által kijelölt adótárgyak alapján egyedi kötelezettség kerül megállapításra a tulajdonos adóalanyokra nézve, ami a közteherviselés (Alaptörvény XXX. cikk) elvével ezen a módon azonban semmiképpen sem minősülhet összeegyeztethetőnek.
[28] A Kúria szerint az Ör. vitatott szabályozása nem normatív, mert adófizetési kötelezettség tekintetében az Ör. által kötelezni kívánt homogén csoportot (vagyis az építménytulajdonosokat) közteherviselési szempontból indokolhatatlanul, gyakorlatilag nevesítetten felismerhető alanyokra kiterjedően, ezáltal megkülönböztetően differenciálja. Jelen eset összes körülményét figyelembe véve nincs ugyanis alkotmányosan védhető, objektív indoka a meghatározott útszakaszon elhelyezkedő ingatlanok vonatkozásában a magasabb adóteher megállapításának. Ez a körülmény az adott adózó tevékenységét nem adóztatásra jellemző módon befolyásoló, korlátozó tartalmú szabályozóeszközként hat.
[29] Jogszabályi hivatkozásként erre az Alaptörvény XV. és XXX. cikkein kívül az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 9. §-a, amely szerint "közvetett hátrányos megkülönböztetés" hívható fel. A törvényhely szerint ilyennek minősül "az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely […] meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket […] lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne".
[30] Az a szabályozás, amelyik az ingatlantulajdonosoknak lényegében egyenként azonosítható módon való kötelezésére épül, sérti az Etv. 9. §-át. Kivételt az képezhet, ha az ilyen szabályozás alkotmányos értéken alapul, ami jelen esetben azonban nem mutatható ki.
[31] Különösen sérül az egyenlő elbánás azáltal, hogy az egyedileg kiválasztott adóalanyok terhelése átmenet nélkül jelentősen (800 Ft/m2-ről 1850 Ft/m2-re) változott.
[32] A Kúria ezen az alapon a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja szerint az Ör. 5. § (2) bekezdését megsemmisítette.
[33] Az Ör. 6. § (4) bekezdése vonatkozásában megállapította, hogy az indítvánnyal érintett ügyben a teljes közművesítettségnek nincs jelentősége, tekintettel arra, hogy az Ör. 5. § (2) bekezdésében érintett Szegedi úti ingatlanokat nem ezzel a fogalommal határozták meg [szemben az Ör. 5. § (5) bekezdésével]. A Kp. 144. §-a szerint a bírói indítványnak önkormányzati rendelet jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányulóan akkor van helye, ha a bíróságnak az előtte folyó eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli. Jelen ügyben a bíróságnak ezt a rendelkezést nem kellett alkalmaznia.
[34] A Kúria a Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján az Ör. 6. § (4) bekezdése jogszabályba ütközésének megállapítására vonatkozó részében a bírói indítványt visszautasította. Jelen ügyben annak nem volt oka, hogy a törvényességi vizsgálat erre a rendelkezésre kiterjesztésre kerüljön, hiszen a Zákányszéki úti ingatlanok nem képezték az eljárás tárgyát és szoros összefüggés sem áll fenn. (A Kúria ugyanakkor megjegyzi, hogy megfelelő indítványra a Köf. 5025/2018/4. számú határozatával a szóban forgó jogszabályi rendelkezés törvénysértő voltát megállapította.)
III.
[35] A Kúria a továbbiakban foglalkozott a megsemmisített rendelkezések alkalmazhatóságának részletes vizsgálatával.
[36] Az Önkormányzat védiratában jelezte, hogy az indítványt követően módosította az Ör.-t. Az ekkori módosítás az Ör. 5. § (2) bekezdését; a 6. § (4) bekezdését és vele összefüggésben ennek megváltoztatása miatt az 5. § (5) bekezdését érintette, mely utóbbiak tartalma a teljes közművesítettség fogalmának az Ör. szövegéből való kiiktatása.
[37] A módosító 22/2018. Önkorm. r. 3. §-a szerint a kihirdetést követő napon, azaz 2018. szeptember 12-én lép hatályba "azzal, hogy rendelkezéseit 2018. január 1-jétől kell alkalmazni".
[38] A Kúriának először is erre tekintettel vizsgálnia kellett az Ör. vitatott rendelkezései hatályának kérdését a 2018. január 1. (az Ör. vizsgált rendelkezései hatálybalépése) és szeptember 11. (az Ör. vizsgált rendelkezései módosítása hatálybalépése) közötti időszakban, figyelemmel a vizsgált rendelkezések módosításának a 22/2018. Önkorm. r. által kimondott 2018. január 1-jétől való alkalmazási kötelezettségére.
[39] Megállapítható, hogy az Ör. vizsgált rendelkezéseinek hatályát a 22/2018. Önkorm. r. a fenti időszakban nem érintette (csak rendelkezései alkalmazását). Ezért a Kúria szerint a megállapított törvénysértésre tekintettel az indítványnak megfelelő megsemmisítés az Ör. tekintetében 2018. január 1-jei hatállyal indokolt.
[40] A megsemmisített rendelkezés alkalmazási tilalmának elrendelése ugyancsak szükséges, annak ellenére, hogy a 22/2018. Önkorm. r. rendelkezései visszamenőleges alkalmazását írta elő. Tisztázatlan jogi helyzet keletkezett ugyanis a 22/2018. Önkorm. r. által követett jogalkotási megoldás révén. A visszamenőleges alkalmazás nyomán a 22/2018. Önkorm. r. nem rendelkezett a - 2018. szeptember 12-én, azaz hatálybalépésének napján - már lefolyt vagy folyamatban lévő eljárásokban a már elvégzett eljárási cselekményekről, döntésekről és azok jogi hatásairól.
[41] A Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet alapján a Nemzeti Jogszabálytár internetes felületén közzé kell tenni az önkormányzati rendeletek kihirdetett szövegét. A fentiekben feltárt ellentmondást a Nemzeti Jogszabálytár (Njt.) nyilvántartása is tükrözi, ahol az Ör.-nek van "Hatályos: 2018-01-01 - 2018-01-01" időállapota, míg a 22/2018. önkorm. r.-rel egységes szerkezetű következő időállapota 2018-01-02-től kezdődik - ami az előbbiek szerint nem helytálló. Az Njt.-ben való közzététel szerint továbbá az Ör.-nek a vitatott 28/2017. (XI. 30.) önkormányzati rendelettel való módosítása után is maradt hatályban volt változata (1 napig), aminek az előbbi miatt nem egyértelmű a jogi minősége. Végül a hatályos rendeletszöveg, az utóbb módosított Ör.-módosításokra és azok hatálybalépésére vonatkozó lábjegyzetei a vizsgált rendelkezéseket illetően nem vágnak egybe a 22/2018. Önkorm. r. 3. §-ával, hiszen noha 2018. 01. 01-től nem hatályosak, csak "alkalmazandók", mégis az 5. § (2) bekezdésére vonatkozóan a [2] jegyzet, az 5. § (5) bekezdésére a [4] jegyzet, és a 6. § (4) bekezdésére a [4] jegyzet a "Hatályos: 2018. 01. 01-től" szöveget tartalmazza. A hatályosság, illetve az alkalmazás azonban a fentebb kifejtettek szerint nem ugyanaz, egyebek mellett a joghatásokat illetően sem. A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezett szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[42] A Kúria mindezek alapján azt állapította meg, hogy az Ör. törvényességi vizsgálata szoros összefüggésben áll az utóbb módosított Ör. jogszerűségi vizsgálatával, továbbá a 22/2018. Önkorm. r. önálló vizsgálatával, ezért eljárását ezekre is kiterjesztette.
IV.
[43] A Kúria a 22/2018. Önkorm. r. hatálybalépését és a szabályozási átmenetet illető rendelkezése (3. §) kapcsán először is a Jat. 15. § (1) bekezdését hívja föl. Eszerint a jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni.
[44] Jelen esetben tehát a 22/2018. Önkorm. r. mint jogszabály, alkalmazhatta ezt az atipikus megoldást, miszerint az alkalmazás a hatálybalépést megelőző időszakra is kötelező, figyelemmel arra a körülményre is, hogy az adóalanyokra nézve kedvezőbb kötelezettség került megállapításra. Mindezek alapján a 22/2018. Önkorm. r. hatályba léptető 3. §-a nem minősül jogszabályellenesnek.
[45] Az utóbb módosított Ör.-ben a vitatott 5. § (2) bekezdése módosításának tartalma vonatkozásában azonban megállapítható, hogy csak az adómérték eltérő, a szabályozási megoldás viszont a korábbival azonos. A jogalanyok egyedi megkülönböztetése teljességgel megfelel a jelen indokolási fejezet II. részében foglaltaknak.
[46] A Kúria ezért a törvényességi vizsgálatot a Kp. 143. § (3) bekezdése szerint, a szoros összefüggés alapján kiterjesztette a 22/2018. Önkorm. r. által meghozott Ör. 5. § (2) bekezdését érintő módosításra. A jogbiztonság érdekében azonban az utóbb módosított Ör. ezen, 2018. szeptember 12-étől hatályos rendelkezése megsemmisítésének hatályát - a Kp. 146. § (4) bekezdésének alkalmazásával - csak 2018. december 31-ével állapította meg.
[47] A Kúria a folyamatban lévő ügyekben való alkalmazás tilalmát az utóbb módosított Ör. ezen rendelkezése vonatkozásában ugyanakkor nem mondta ki. Ilyen módon az Önkormányzat számára egyrészt elegendő idő áll rendelkezésre a jogellenes rendelkezések módosítására. Másrészt a 2018. adóév tekintetében nem keletkezik bizonytalan helyzet, figyelemmel a bevételek tervezhetőségére is. A bírói indítvány alapügyében az adóalanynak a jogos érdekei pedig azáltal jutnak érvényre az átmeneti időszakban, hogy a fizetendő adó indokolatlan nagyságában megnyilvánuló megkülönböztetés behatárolt időre és észszerű keretek között (1850 Ft/m2-ről 1280 Ft/m2-re) mérséklésre került.
V.
[48] Összességében a Kúria megállapította a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja szerint az Ör. indítvánnyal támadott 5. § (2) bekezdése jogszabályba ütközését. Elrendelte továbbá a Kp. 147. § (1) bekezdése szerint e rendelkezés alkalmazásának tilalmát az indítványozó bíróság előtt folyó és valamennyi e határozat meghozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
[49] A Kúria ezen túlmenően a Kp. 143. § (3) bekezdése alkalmazásával a 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az utóbb módosított Ör. 2018. szeptember 12-én hatályba lépő 5. § (2) bekezdése törvényellenességét megállapította, ezért e rendelkezést megsemmisítette.
[50] Az Ör. 6. § (4) bekezdése törvényellenessége megállapítására vonatkozó indítványt a Kúria a Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
[51] Az utóbb módosított Ör. rendelkezésének jövőbeli hatállyal történő megsemmisítése következtében előálló jogalkotási helyzetre figyelemmel a Kúria megjegyzi, hogy tartalmilag a jogszabályszövegnek csak az indítvánnyal érintett vonatkozásait vizsgálta jelen eljárásában. Így nem terjedt ki az értékelése egyebek között az építményadó helyrajzi számon belül való összevont területalapja jogszerűségének kérdésére.
[52] A Kúria továbbá felhívja az Önkormányzat figyelmét az utóbb módosított Ör. Njt.-ben való feltüntetésének korrigálására, ami a rendelkezések hatálybalépésének (lábjegyzetes) megjelölését, valamint a jogszabály időállapotai hatályának pontos megjelölését érinti.
* * *
TELJES HATÁROZAT
Az ügy száma: Köf.5022/2018/4.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró
Az indítványozó:
Az érintett önkormányzat: Mórahalom Városi Önkormányzat Képviselő-testülete
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Mórahalom Város Képviselő-testületének a 28/2017. (XI. 30.) számú önkormányzati rendeletével módosított, az építményadóról szóló 35/2015. (XI. 26.) önkormányzati rendelete 2018. január 1. napjától 2018. szeptember 11. napjáig hatályos 5. § (2) bekezdése törvénysértő volt, ezért e rendelkezés nem alkalmazható a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 1.K.27.288/2018. számú ügyben, valamint valamennyi, e határozat hozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- megállapítja, hogy Mórahalom Város Képviselő-testületének a 22/2018. (IX. 27.) számú önkormányzati rendeletével módosított, az építményadóról szóló 35/2015. (XI. 26.) önkormányzati rendelete 2018. szeptember 12-étől hatályos 5. § (2) bekezdése törvénysértő, ezért azt 2018. december 31-ei hatállyal megsemmisíti;
- Mórahalom Város Képviselő-testületének 28/2017. (XI. 30.) számú önkormányzati rendeletével módosított, az építményadóról szóló 35/2015. (XI. 26.) önkormányzati rendelete 2018. január 1. napjától 2018. szeptember 11. napjáig hatályos 6. § (4) bekezdése törvénybe ütközésének megállapítására irányuló és alkalmazása kimondására irányuló indítványt visszautasítja;
elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon is kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alapügyben a felperes kizárólagos tulajdonát képezte a Mórahalom belterületi hrsz.-ú, nem lakás céljára szolgáló ingatlan.
[2] Mórahalom Város Jegyzője (a továbbiakban: elsőfokú adóhatóság) a 2018. január 24. napján kelt határozatával megállapította, hogy 2018. január 1. napjától az építményadó összege a fenti ingatlan után évente 402 042 Ft. Határozatának indoklásában rámutatott, hogy az adózónak adókötelezettsége áll fenn az ingatlan vonatkozásában. Mórahalom Város Képviselő-testülete a 28/2017. (XI. 30.) számú önkormányzati rendeletével módosította az építményadóról szóló 35/2015. (XI. 26.) önkormányzati rendeletét 2018. január 1-jei hatállyal (a továbbiakban: Ör.), melynek 5. § (2) bekezdése szerint ekkortól kezdődően az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t, 1850 Ft/m2.
[3] Az alapügyben a felperes fellebbezése folytán eljárt Csongrád Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) 2018. március 20. napján kelt határozatával az elsőfokú határozatot - az indoklási rész részbeni kiegészítésével - helybenhagyta. Álláspontja szerint az adózó által az építményadó mértékére, valamint annak diszkriminatív jellegére vonatkozó kifogásai a rendeletalkotás körébe tartoznak, azok vizsgálatára nem jogosult sem az elsőfokú, sem a másodfokú adóhatóság.
[4] Az alapügyben a felperes a döntéssel szemben keresetet terjesztett elő, amelyben elsődlegesen annak megváltoztatását kérte akként, hogy a bíróság a 2018. évre fizetendő építményadó négyzetméterenként fizetett összegét 500 Ft-ban, így a fizetendő építményadó ingatlanra vonatkozó összegét 108 600 Ft-ban állapítsa meg. Másodlagosan kérte a Kormányhivatal határozatának az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatállyal történő hatályon kívül helyezését és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására való kötelezését. Kérte továbbá, hogy a bíróság az Ör. 5. § (2) bekezdésében és 6. § (4) bekezdésében foglaltak jogszabályba ütközésének vizsgálata és megsemmisítése érdekében forduljon a Kúria Önkormányzati Tanácsához.
A bírói indítvány és az érintett önkormányzat álláspontja
[5] A Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 1.K.27.288/2018/13. számú végzésével kezdeményezte az Ör. 5. § (2) bekezdése és 6. § (4) bekezdése jogszabályba ütközésének vizsgálatát, a jogszabályellenesség megállapítását és a jogszabályi rendelkezés megsemmisítését. A bíróság kezdeményezte továbbá e jogszabályellenes rendelkezés általános és e bíróság előtt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelését. A bíróság indítványával egyidejűleg az előtte folyó felülvizsgálati eljárást felfüggesztette.
[6] A bíróság szerint az adófizetési kötelezettség nem tölti be eredeti, a helyi közterhekhez a teherviselési képesség arányában való hozzájárulás funkcióját akkor, ha az egy, a szabályozás alapján jól körülhatárolható adóalanyt céloz. Az önkormányzat képviselő-testülete az indítvány szerint semminemű ésszerű és szakmai indokát nem adta annak, hogy az általános adómértéktől eltérő, az addig érvényesülő magasabb adómértéknél is lényegesen magasabb adómértéket, a törvény szerinti adómaximumot miért éppen a Szegedi út 10-16. szám közötti útszakaszon lévő építményekre írta elő. Korábban a magasabb adómérték hosszabb útszakaszra szólt, illetve az Ör.-ben meghatározott adómérték az egész településen csak két ingatlan vonatkozásában érvényesül.
[7] A bíróság hivatkozással a helyi adókról 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontjára jogszabálysértést állapított meg. Álláspontja szerint az Ör. 5. § (2) bekezdése nem normatív rendelkezés, mert kifejezetten meghatározott adóalanyt céloz. Az ily módon képzett csoport, ami összesen 2 ingatlant tartalmaz, nem homogén, a két alanyra nézve kiterjedően a differenciálás megkülönböztető jellegű.
[8] A rendelet 5. § (2) bekezdése tehát törvényellenes, ugyanígy a rendelet 6. § (4) bekezdése szintén Alaptörvényellenes és jogszabályba ütközik, ugyanis meghatározza a teljes közművesítettség fogalmát, ami viszont ellentétes az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK) 8. § (2) bekezdésében meghatározott teljes közművesítettség fogalmával. A közművesítettség fogalmát az OTÉK, mint magasabb szintű jogszabály szabályozza, ezért a közművesítettség mértékét és fogalmát nem kell és nem szabad az építményadóról szóló jogszabályban meghatározni, illetve a rendeletben megismételni, figyelemmel a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-ára is.
[9] Az önkormányzat védiratot terjesztett elő, amelyben kérte a Kúriát, hogy az eljárást a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 81. § (1) bekezdés g) pontjára tekintettel szüntesse meg. Az önkormányzat a védirat felterjesztésére nyitva álló határidőn belül a támadott Ör-rendelkezéseket módosította, illetve részben hatályon kívül helyezte, így kívánta a jogsérelmet orvosolni a 22/2018. (IX. 27.) önkormányzati rendeletével.
[10] Indoklása szerint a Szegedi úton fekvő építmények esetén oda kell érteni a Szegedi út által érintett építményeket is, ami azt jelenti, hogy ezek az építmények nem közvetlenül a Szegedi úthoz tartoznak, hanem az arról nyíló utcákban helyezkednek el és a házszámot is onnan kapják, azonban később kialakított bejárat szerint a Szegedi útról is megközelíthetők. Ebből következően a támadott rendelet 5. § (2) - és ugyanilyen adóterhet megállapító (5) - bekezdése nem egyetlen ingatlant érint, hanem mindösszesen 23 ingatlant, ezen belül a Szegedi úton nem kettőt, hanem nyolcat. Mivel ezek kiemelt helyzetben vannak, ezért e sajátosságuk alapozza meg az átlaghoz képest magasabb adótétel megállapítását.
[11] Mindazonáltal az önkormányzat képviselő-testülete a támadott rendelkezést módosította, illetve a 6. § (4) bekezdését hatályon kívül helyezte. Erre való tekintettel az indítvány okafogyottá vált elsődlegesen. Másodlagosan a védirat leszögezi, hogy a támadott rendelet más jogszabályba ütközőnek minősítése egyébiránt alaptalan.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[12] Az indítvány megalapozott a következők szerint.
[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint érdemben bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, az indítványban és a védiratban foglaltak határozzák meg az elbírálás kereteit. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban azonban a Kp. 143. § (3) bekezdése alapján a Kúria a vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló rendelkezések más jogszabályba ütközését is vizsgálatának körébe vonhatja.
I.
[14] A Kúria az indítvánnyal érintett jogszabály-helyeket az alábbiak szerint állapította meg.
[15] Az indítvánnyal közvetlenül érintett Ör. 2018. január 1-jétől 2018. szeptember 11-éig hatályos 5. § (2) bekezdésének és 6. § (4) bekezdésének szövege a következő.
"5. §
[(1) Az adó általános mértéke 500 Ft/m2/év.]
(2) Az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő, építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t 1850 Ft/m2.
(…)"
"6. §
(…)
(4) Teljes közművesítettségnek minősül, ha az utcán kiépített közművonalról az ingatlanon megoldható legalább:
- villamosenergia ellátás,
- a vezetékes ivóvízellátás,
- szennyvízelvezetés közcsatornával, továbbá
- a csapadékvíz elvezetés fedett árokrendszerrel megvalósul."
[16] A vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló további, 2018. szeptember 12-étől hatályos Ör. 22/2018. (IX. 27.) rendelettel módosított rendelkezése a következő:
5. § "(2) Az adó mértéke a Szegedi út déli oldalán a 10. házszámtól kezdődően a Szegedi út 16. házszámig bezárólag, ha az egy helyrajzi számon lévő, építményadó hatálya alá tartozó építmények összes hasznos alapterülete eléri a 100 m2-t 1280 Ft/m2."
[17] A vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló további jogszabályhely, amit a jogszabályba ütközés vizsgálatába be kell vonni, a 22/2018. (IX. 27.) sz. önkormányzati rendelet (a továbbiakban 22/2018. önkorm. r.) 2018. szeptember 11. napján kihirdetett hatályba léptető rendelkezése, mely a következőképpen szól:
3. § "Ezen rendelet a kihirdetést követő napon lép hatályba azzal, hogy rendelkezéseit 2018. január 1-jétől kell alkalmazni."
[18] A Kúriának döntenie kellett az indítvánnyal érintett jogszabályhelyek törvényességéről, azok alkalmazhatóságának kérdéséről, valamint az Ör. vitatott rendelkezéseivel szoros összefüggésben álló rendelkezéseknek más jogszabályba ütközése tárgyában.
II.
[19] Az ügyben az Ör. törvényességét a 2018. adóévre vonatkozóan kell vizsgálni. A Htv. alkalmazandó joganyaga erre vonatkozóan a következő.
[20] A Htv. 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga 2017. január 1-től arra terjed ki, hogy az adó mértékét - a Htv.-ben meghatározott felső határokra, illetőleg az építményadó tekintetében a Htv. 16. § a) pontjában meghatározott m2-alapú felső határnak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa.
[21] Az önkormányzat adómegállapítási jogát ugyanekkortól az a - korábbihoz képest átfogalmazott - követelmény korlátozza a Htv. 7. § g) pontja által, hogy az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.
[22] Az indítványban hivatkozott Köf.5.017/2012/8 számú határozat és más hasonló ügyekben hozott döntések (pl. Köf.5.081/2012/4., Köf.5.018/2016/4.) értelmezési tartományát a Htv. hatályos szabályozása határolja. A Köf.5.017/2012/8. számú határozat megfogalmazása szerint a Htv. akkor hatályos 6. § c) pontja értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjedt ki, hogy "az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan (...) megállapítsa". A vagyoni típusú adók célja eszerint az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: az adó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, mégpedig az ingatlantulajdon. "A Hatv. 6. § c) pontjának "az adóalanyok teherviselői képességéhez igazodó" fordulata a Hatv. jogegyenlőségi szabálya is egyben. Arra utal, hogy az önkormányzati jogalkotó - a 6. § d) pontjában foglalt mentességeken túl - minden adóalany esetében a teherbíró képességhez igazítottan köteles az adófizetés mértékét megállapítani.
[23] A helyi szabályozás körében az újraértelmezett korlátot az adóalanyok terhelése tekintetében a Htv. különösen a 7. § g) pontjában foglaltak útján határozza meg, aminek a révén 2017. január 1-jei hatállyal az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.
[24] Megállapítható tehát, hogy 2016. december 31-ig teszi lehetővé esetlegesen a törvényi szabályozás az adóalany egyéni teherviselő képességének mérlegelését a vonatkozó szabályozás vizsgálata összefüggésében. Azt követően viszont ez a mérce az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik már, aminek terjedelmét az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be. Az adott adóalanyra szóló kötelezés a továbbiakban ily módon csak a normativitás szempontját sértheti.
[25] Kérdéses, hogy az indítvánnyal érintett rendelkezés normatív-e, azaz nem kifejezetten meghatározott adóalany(oka)t céloz-e. A Kúria figyelemmel az indítványban hivatkozott Köf.5.010/2018/3. számú határozatára a normativitás kérdését a következőképpen vizsgálta. A bírói indítvány szerint az Ör. vitatott 5. § (2) bekezdése két ingatlanra vonatkozik, és két alanyra kiterjedő differenciálás megkülönböztető jellegű. Az Önkormányzat védirata alapján viszont nem két, hanem - csak a Szegedi úton - közvetlenül 8 adóalanyról van szó ebben a körben. Az Ör. 5. § (5) bekezdése egy másik megjelölt út (Zákányszéki út) vonatkozásában is azonos mértékű adóterhet állapít meg. Összesen a városban így 23 ingatlan esik a szóban forgó adómegállapítási kategóriába.
[26] A Kúria Köf.5.021/2015/7. számú ügyében megállapítást nyert, hogy az "arányos mértékű, a hasonló helyzetben lévő - homogén csoportba tartozó - adózókat egyenlően terhelő adó nem minősíthető az adózó tevékenységét közvetetten és nem adóztatási jelleggel befolyásoló gazdasági szabályozó eszköznek".
[27] Jelen esetben azonban a hasonló helyzetben lévő adózók egyenlően terhelhetőségének alapja nem került meghatározásra és ezért az érintett kör lehatárolása nem történt meg jogszerűen indokolt módon. A meghatározott utca, meghatározott házszámai által kijelölt adótárgyak alapján egyedi kötelezettség kerül megállapításra a tulajdonos adóalanyokra nézve, ami a közteherviselés (Alaptörvény XXX. cikk) elvével ezen a módon azonban semmiképpen sem minősülhet összeegyeztethetőnek.
[28] A Kúria szerint az Ör. vitatott szabályozása nem normatív, mert adófizetési kötelezettség tekintetében az Ör. által kötelezni kívánt homogén csoportot (vagyis az építménytulajdonosokat) közteherviselési szempontból indokolhatatlanul, gyakorlatilag nevesítetten felismerhető alanyokra kiterjedően, ezáltal megkülönböztetően differenciálja. Jelen eset összes körülményét figyelembe véve nincs ugyanis alkotmányosan védhető, objektív indoka a meghatározott útszakaszon elhelyezkedő ingatlanok vonatkozásában a magasabb adóteher megállapításának. Ez a körülmény az adott adózó tevékenységét nem adóztatásra jellemző módon befolyásoló, korlátozó tartalmú szabályozó eszközként hat.
[29] Jogszabályi hivatkozásként erre az Alaptörvény XV. és XXX. cikkein kívül az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 9. §-a, amely szerint "közvetett hátrányos megkülönböztetés" hívható fel. A törvényhely szerint ilyennek minősül "az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely (…) meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket (…) lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne".
[30] Az a szabályozás, amelyik az ingatlantulajdonosoknak lényegében egyenként azonosítható módon való kötelezésére épül, sérti az Etv. 9. §-át. Kivételt az képezhet, ha az ilyen szabályozás alkotmányos értéken alapul, ami jelen esetben azonban nem mutatható ki.
[31] Különösen sérül az egyenlő elbánás azáltal, hogy az egyedileg kiválasztott adóalanyok terhelése átmenet nélkül jelentősen (800 Ft/m2-ről 1850 Ft/m2-re) változott.
[32] A Kúria ezen az alapon a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja szerint az Ör. 5. § (2) bekezdését megsemmisítette.
[33] Az Ör. 6. § (4) bekezdése vonatkozásában megállapította, hogy az indítvánnyal érintett ügyben a teljes közművesítettségnek nincs jelentősége, tekintettel arra, hogy az Ör. 5. § (2) bekezdésében érintett Szegedi úti ingatlanokat nem ezzel a fogalommal határozták meg. (Szemben az Ör. 5. § (5) bekezdésével.) A Kp. 144. §-a szerint a bírói indítványnak önkormányzati rendelet jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányulóan akkor van helye, ha a bíróságnak az előtte folyó eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli. Jelen ügyben a bíróságnak ezt a rendelkezést nem kellett alkalmaznia.
[34] A Kúria a Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján az Ör. 6. § (4) bekezdése jogszabályba ütközésének megállapítására vonatkozó részében a bírói indítványt visszautasította. Jelen ügyben annak nem volt oka, hogy a törvényességi vizsgálat erre a rendelkezésre kiterjesztésre kerüljön, hiszen a Zákányszéki ingatlanok nem képezték az eljárás tárgyát és szoros összefüggés sem áll fenn. (A Kúria ugyanakkor megjegyzi, hogy megfelelő indítványra a Köf. 5025/2018/4. számú határozatával a szóban forgó jogszabályi rendelkezés törvénysértő voltát megállapította.)
III.
[35] A Kúria a továbbiakban foglalkozott a megsemmisített rendelkezések alkalmazhatóságának részletes vizsgálatával.
[36] Az Önkormányzat védiratában jelezte, hogy az indítványt követően módosította az Ör.-t. Az ekkori módosítás az Ör. 5. § (2) bekezdését; a 6. § (4) bekezdését és vele összefüggésben ennek megváltoztatása miatt az 5. § (5) bekezdését érintette, mely utóbbiak tartalma a teljes közművesítettség fogalmának az Ör. szövegéből való kiiktatása.
[37] A módosító 22/2018. Önkorm. r. 3. §-a szerint a kihirdetést követő napon, azaz 2018. szeptember 12-én lép hatályba "azzal, hogy rendelkezéseit 2018. január 01-jétől kell alkalmazni".
[38] A Kúriának először is erre tekintettel vizsgálnia kellett az Ör. vitatott rendelkezései hatályának kérdését a 2018. január 1. (az Ör. vizsgált rendelkezései hatályba lépése) és szeptember 11. (az Ör. vizsgált rendelkezései módosítása hatályba lépése) közötti időszakban, figyelemmel a vizsgált rendelkezések módosításának a 22/2018. Önkorm. r. által kimondott 2018. január 1-jétől való alkalmazási kötelezettségére.
[39] Megállapítható, hogy az Ör. vizsgált rendelkezéseinek hatályát a 22/2018. Önkorm. r. a fenti időszakban nem érintette (csak rendelkezései alkalmazását). Ezért a Kúria szerint a megállapított törvénysértésre tekintettel az indítványnak megfelelő megsemmisítés az Ör. tekintetében 2018. január 1-jei hatállyal indokolt.
[40] A megsemmisített rendelkezés alkalmazási tilalmának elrendelése ugyancsak szükséges, annak ellenére, hogy a 22/2018. Önkorm. r. rendelkezései visszamenőleges alkalmazását írta elő. Tisztázatlan jogi helyzet keletkezett ugyanis a 22/2018. Önkorm. r. által követett jogalkotási megoldás révén. A visszamenőleges alkalmazás nyomán a 22/2018. Önkorm. r. nem rendelkezett a - 2018. szeptember 12-én, azaz hatályba lépésének napján - már lefolyt vagy folyamatban lévő eljárásokban a már elvégzett eljárási cselekményekről, döntésekről és azok jogi hatásairól.
[41] A Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet alapján a Nemzeti Jogszabálytár internetes felületén közzé kell tenni az önkormányzati rendeletek kihirdetett szövegét. A fentiekben feltárt ellentmondást a Nemzeti Jogszabálytár (Njt.) nyilvántartása is tükrözi, ahol az Ör.-nek van "Hatályos: 2018-01-01 - 2018-01-01" időállapota, míg a 22/2018. önkorm. r.-rel egységes szerkezetű következő időállapota 2018-01-02-től kezdődik - ami az előbbiek szerint nem helytálló. Az Njt.-ben való közzététel szerint továbbá az Ör.-nek a vitatott 28/2017.(XI.30.) önkormányzati rendelettel való módosítása után is maradt hatályban volt változata (1 napig), aminek az előbbi miatt nem egyértelmű a jogi minősége. Végül a hatályos rendeletszöveg, az utóbb módosított Ör. módosításokra és azok hatályba lépésére vonatkozó lábjegyzetei a vizsgált rendelkezéseket illetően nem vágnak egybe a 22/2018. Önkorm. r. 3. §-ával, hiszen noha 2018. 01. 01-től nem hatályosak, csak "alkalmazandók", mégis az 5. § (2) bekezdésére vonatkozóan a [2] jegyzet, az 5. § (5) bekezdésére a [4] jegyzet, és a 6. § (4) bekezdésére a [4] jegyzet a "Hatályos: 2018. 01. 01-től" szöveget tartalmazza. A hatályosság, illetve az alkalmazás azonban a fentebb kifejtettek szerint nem ugyanaz, egyebek mellett a joghatásokat illetően sem. A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezett szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[42] A Kúria mindezek alapján azt állapította meg, hogy az Ör. törvényességi vizsgálata szoros összefüggésben áll az utóbb módosított Ör. jogszerűségi vizsgálatával, továbbá a 22/2018. Önkorm. r. önálló vizsgálatával, ezért eljárását ezekre is kiterjesztette.
IV.
[43] A Kúria a 22/2018. Önkorm. r. hatályba lépést és a szabályozási átmenetet illető rendelkezése (3. §) kapcsán először is a Jat. 15. § (1) bekezdését hívja föl. Eszerint a jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni.
[44] Jelen esetben tehát a 22/2018. Önkorm. r. mint jogszabály, alkalmazhatta ezt az atipikus megoldást, miszerint az alkalmazás a hatályba lépést megelőző időszakra is kötelező, figyelemmel arra a körülményre is, hogy az adóalanyokra nézve kedvezőbb kötelezettség került megállapításra. Mindezek alapján a 22/2018. Önkorm. r. hatályba léptető, 3. §-a nem minősül jogszabály-ellenesnek.
[45] Az utóbb módosított Ör.-ben a vitatott 5. § (2) bekezdése módosításának tartalma vonatkozásában azonban megállapítható, hogy csak az adómérték eltérő, a szabályozási megoldás viszont a korábbival azonos. A jogalanyok egyedi megkülönböztetése teljességgel megfelel a jelen indokolási fejezet II. részében foglaltaknak.
[46] A Kúria ezért a törvényességi vizsgálatot a Kp. 143. § (3) bekezdése szerint, a szoros összefüggés alapján kiterjesztette a 22/2018. Önkorm. r. által meghozott Ör. 5. § (2) bekezdését érintő módosításra. A jogbiztonság érdekében azonban az utóbb módosított Ör. ezen, 2018. szeptember 12-étől hatályos rendelkezése megsemmisítésének hatályát - a Kp. 146. § (4) bekezdésének alkalmazásával - csak 2018. december 31-ével állapította meg.
[47] A Kúria a folyamatban lévő ügyekben való alkalmazás tilalmát az utóbb módosított Ör. ezen rendelkezése vonatkozásában ugyanakkor nem mondta ki. Ilyen módon az Önkormányzat számára egyrészt elegendő idő áll rendelkezésre a jogellenes rendelkezések módosítására. Másrészt a 2018. adóév tekintetében nem keletkezik bizonytalan helyzet, figyelemmel a bevételek tervezhetőségére is. A bírói indítvány alapügyében az adóalanynak a jogos érdekei pedig azáltal jutnak érvényre az átmeneti időszakban, hogy a fizetendő adó indokolatlan nagyságában megnyilvánuló megkülönböztetés behatárolt időre és észszerű keretek között (1850 Ft/m2-ről 1280 Ft/m2-re) mérséklésre került.
V.
[48] Összességében a Kúria megállapította a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja szerint megállapította az Ör. indítvánnyal támadott 5. § (2) bekezdése jogszabályba ütközését. Elrendelte továbbá a Kp. 147. § (1) bekezdése szerint e rendelkezés alkalmazásának tilalmát az indítványozó bíróság előtt folyó és valamennyi e határozat meghozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
[49] A Kúria ezen túlmenően a Kp. 143. § (3) bekezdése alkalmazásával a 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az utóbb módosított Ör. 2018. szeptember 12-én hatályba lépő 5. § (2) bekezdése törvényellenességét megállapította, és ezért e rendelkezést megsemmisítette.
[50] Az Ör. 6. § (4) bekezdése törvényellenessége megállapítására vonatkozó indítványt a Kúria a Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
[51] Az utóbb módosított Ör. rendelkezésének jövőbeli hatállyal történő megsemmisítése következtében elálló jogalkotási helyzetre figyelemmel a Kúria megjegyzi, hogy tartalmilag a jogszabályszövegnek csak az indítvánnyal érintett vonatkozásait vizsgálta jelen eljárásában. Így nem terjedt ki az értékelése egyebek között az építményadó helyrajzi számon belül való összevont területalapja jogszerűségének kérdésére.
[52] A Kúria továbbá felhívja az Önkormányzat figyelmet az utóbb módosított Ör. Njt.-ben való feltüntetésének korrigálására, ami a rendelkezések hatályba lépésének (lábjegyzetes) megjelölését, valamint a jogszabály időállapotai hatályának pontos megjelölését érinti.
A döntés elvi tartalma
[53] Közvetett hátrányos megkülönböztetés valósul meg akkor, ha az építményadó fizetésére szóló helyiadó-fizetési teher legitim adópolitikai cél hiányában, formailag normatív meghatározás nélkül, ténylegesen egyedileg meghatározott adóalanyokra vonatkoztatva állapít meg másokénál lényegesen terhesebb kötelezettséget.
Záró rész
[54] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[55] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) és a) pontja alapján állapította meg.
[56] Adott jogellenesnek minősített, illetve megsemmisített rendelkezések vonatkozásában a folyamatban lévő ügyben és általánosan az alkalmazás tilalmát a Kp. 147. § (1) bekezdése mondja ki.
[57] Az indítvány részben való visszautasítása a Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontján alapul.
[58] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[59] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[60] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2018. november 13.
Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró, Dr. Dobó Viola s. k. bíró