299/B/1998. AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 91. § (1), (2) és (4) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 91. § (1), (2) és (4) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 48. §-a, 92. § (1), (4) bekezdése és 106. §-a, valamint az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény, továbbá a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó első beadványára és annak két kiegészítésére az Alkotmánybíróság 299/B/1998/4. szám alatt végzést hozott, amelyben felhívta az indítványozót, hogy indítványát az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdésének megfelelően, 15 napon belül írásban egészítse ki. A végzésben felhívta az indítványozó figyelmét arra is, hogy amennyiben beadványát ismételten hiányosan adja be, azt az Alkotmánybíróság visszautasítja.
2. Az indítványozó - a rendelkezésre álló határidőn belül - második beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz.
Az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 70/A. §-át (a diszkrimináció tilalmába ütközik), továbbá a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. § c) pontjában megfogalmazott esélyegyenlőség elvébe ütközik a Ve. 91. § (1), (2) és (4) bekezdése, mivel a pártok nem kötelesek a költségvetési támogatást az egyéni választókerületi jelöltjeik között egyenlő arányban felosztani.
Az indítványozó támadja a Ve. 48. §-át, mert "már az ajánlási fázistól kezdődően és a kampány teljes folyamatában súlyos diszkriminációra nyújt lehetőséget az Alkotmány szerint egyenlő alapjogokkal rendelkező képviselőjelöltek között". Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Ve. 92. § (1) és (4) bekezdését az alkotmányellenesség okának és indokának megjelölése nélkül, és a passzív választójog korlátozását kéri az Alkotmánybíróságtól a jelöltek és a pártok között meglevő anyagi (pénzügyi) különbségek miatt. Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Ve. 106. §-a, "mert semmilyen módon nem korlátozza a képviselőjelöltek közötti vagyoni vagy egyéb helyzet (pl. különböző anyagiakkal rendelkező pártokhoz tartozás vagy hasonlóan különböző független jelöltség) szerinti különbségtételt a választhatósági jog, mint alapvető állampolgári jog gyakorlása folyamán".
Az indítványozó végezetül azt kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy "- amennyiben ez a megoldás jobban szolgálja a jogállamiságot - semmisítsék meg teljesen mindhárom megnevezett törvényt, és kötelezzék az Országgyűlést egyetlen - a teljes választási kérdéskört átfogó - alkotmányos előírásoknak megfelelő törvény megalkotására."
3. Az Alkotmánybíróság az indítványt a belügyminiszter részére véleményezésre megküldte.
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(2) A helyi önkormányzati képviselő- és polgármester-választásnál a választás joga, valamint a helyi népszavazásban és helyi népi kezdeményezésben a részvétel joga - külön törvény szerint - megilleti a Magyar Köztársaság területén bevándoroltként élő nem magyar állampolgárt is, ha a választás, illetőleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik.
(3) Nincs választójoga annak, aki a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, illetőleg aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá aki jogerős szabadságvesztés büntetését, vagy aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.
(4) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény vizsgált rendelkezései: "3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: ... c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között"
"48. § (1) Ajánlószelvényt az állampolgárok zaklatása nélkül - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - bárhol lehet gyűjteni.
(2) Nem gyűjthető ajánlószelvény:
a) munkahelyen munkaidőben vagy munkaviszonyból, illetőleg munkavégzésre irányuló más jogviszonyból fakadó munkavégzési kötelezettség teljesítése közben,
b) a fegyveres erőknél és a rendvédelmi szerveknél szolgálati viszonyban levő személytől a szolgálati helyen vagy szolgálati feladat teljesítése közben,
c) tömegközlekedési eszközön,
d) állami és helyi önkormányzati szervek hivatali helyiségében.
(3) Az ajánlásért az ajánlónak vagy rá tekintettel másnak előnyt adni vagy ígérni, valamint az ajánlásért előnyt kérni, illetőleg előnyt vagy annak ígéretét elfogadni tilos."
"91. § (1) Minden jelölő szervezet, amely a választásokon jelöltet állít, a jelöltállítással arányos központi költségvetési támogatásra jogosult. A független jelöltek a jelölő szervezetek jelöltjeivel azonos mértékű költségvetési támogatásban részesülnek. A költségvetési támogatásra országosan fordítható pénzeszköz összegét az Országgyűlés állapítja meg.
(2) Az egy jelöltre jutó támogatás meghatározásánál az egyéni választókerületi jelöltek számát, területi listán pártonként a jelöltek, de legfeljebb a megszerezhető mandátumszámmal azonos számú jelöltek számát, valamint az országos listákon ténylegesen, de pártonként legfeljebb 58 jelölt számát kell alapul venni. Az egyéni választókerületben és listán, illetőleg területi és országos listán is jelölt személyt a jelölések számának megfelelően kell figyelembe venni. ...
(4) Az (1) bekezdés szerinti költségvetési támogatás kizárólag dologi költségek fedezésére szolgál. A támogatás felhasználásáról a jelölő szervezeteknek és a független jelölteknek a választást követő 30 napon belül el kell számolniuk a kifizető helyen."
"92. § (1) A független jelöltek, illetőleg a jelölő szervezetek a választásra a 91. §-ban foglalt költségvetési támogatáson felül jelöltenként legfeljebb egymillió forintot fordíthatnak. A figyelembe vehető jelöltek számát a 91. § (2) bekezdése szerint kell megállapítani. ...
(4) Az a jelölő szervezet, illetőleg független jelölt, amely, illetőleg aki az (1) bekezdésben foglalt szabályt megsértette, köteles a túllépés értékének kétszeresét 15 napon belül a központi költségvetés részére befizetni, és azt az első választók felkészítésére kell felhasználni. Késedelem esetén a tartozást adók módjára kell behajtani."
"106. § (1) A helyi közszolgálati műsorszolgáltatók a szavazást megelőző 15. naptól a választást megelőző 3. napig a jelölés, illetve a listaállítás arányában legalább egyszer ingyenesen közlik a jelölő szervezetek, továbbá a polgármesterjelöltek politikai hirdetését. Ez a jogosultság valamennyi független jelöltet együttesen, a jelölésük arányában illeti meg.
(2) A választási kampány utolsó napján az országos közszolgálati műsorszolgáltatók közreadják annak a nyolc jelölő szervezetnek a választási összefoglalóját, amelyek országos összesítésben a legtöbb képviselő- és polgármester-jelöltet állították. A közös jelölteket és listákat a jelölés arányában kell figyelembe venni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a Ve.-nek az indítvánnyal érintett 91. § (1), (2) és (4) bekezdéseiből melyek hozhatók összefüggésbe az Alkotmány 70/A. § (1), (2) és (3) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ve. 91. § (2) és (4) bekezdései, amelyek az egy jelöltre jutó támogatás kiszámításának számszaki módját, valamint a támogatás felhasználásának és elszámolásának módszereit állapítják meg, nem függenek össze az Alkotmány 70/A. § (1), (2) és (3) bekezdésével.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Ve. 91. § (1) bekezdése és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése közötti kapcsolatot vizsgálta meg.
Az Alkotmánybíróság korábban elvi éllel rámutatott: "A hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmából nem következik, hogy az államnak ne lenne joga a jogalkotás során figyelembe venni az emberek között ténylegesen meglevő különbségeket." [10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 107., 112.] "Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármiféle különbségtételt tilt - egy ilyen tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 282.] Jelen esetben a megkülönböztetés nem sérti az emberi méltóság jogát, tehát a Ve. 91. § (1) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ve. 91. § (1) bekezdése nincs összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésével, amely a következőt tartalmazza: "(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti." A határozat rendelkező részében megállapította, hogy a Ve. 91. § (1) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, így nem alkalmazható az (1) bekezdésre való hivatkozást tartalmazó (2) bekezdés sem.
4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Ve. 91. § (1) bekezdésének az összefüggését az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésével is. Megállapította, hogy a Ve. 91. § (1) bekezdésében intézményesített költségvetési támogatás a jelöltek és a pártok számára elősegíti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében megfogalmazott pozitív diszkriminációs lehetőség konkrét megvalósulását: azok a jelöltek és pártok is állami támogatásban részesülnek, akik saját anyagi forrásokkal nem rendelkeznek. A jelöltek között, ugyanis - saját maguk, pártjuk, illetve támogatóik anyagi helyzetére tekintettel - tényleges különbség állhat fenn. Az állam által a jelölteknek egységesen nyújtott támogatás olyan jogintézmény, amely éppen a jog- és esélyegyenlőség érvényesülését segíti materiális eszközökkel. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt e vonatkozásban elutasítja.
5. Az indítványozó támadta a Ve. 91. § (1), (2) és (4) bekezdéseit abból a szempontból is, hogy ellentétesek a Ve. 3. § c) pontjában megfogalmazott esélyegyenlőség elvével. "Alkotmányellenesség megállapítására törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet." [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175., 177.] "Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy a testület általában nem bocsátkozik az azonos szintű jogszabályok rendelkezései közötti vagy ugyanazon jogszabály különböző rendelkezései közötti ellentét feloldásába. Kivétel ez alól, ha az említett ellentét az Alkotmány valamely rendelkezését - így pl. 2. §-ának (1) bekezdését vagy 70/A. §-ának (1) bekezdését - sérti." [11/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 119., 120-121.] Jelen esetben az Alkotmány rendelkezésének ilyen sérelme nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban visszautasítja.
6. Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Ve. 48. §-a is, mert "már az ajánlási fázisától kezdődően és a kampány teljes folyamatában súlyos diszkriminációra nyújt lehetőséget az Alkotmány szerint egyenlő alapjogokkal rendelkező képviselőjelöltek között". Az indítvány e része tévedésen alapul, mivel az Alkotmány nem tartalmaz "egyenlő alapjogokkal rendelkező képviselőjelöltek"-re vonatkozóan semmilyen rendelkezést. Az Alkotmány 70. §-a az aktív és passzív választójogot szabályozza, az indítványozó által vélt rendelkezést azonban nem tartalmazza.
7. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Ve. 92. § (1) bekezdését, azonban ennek okát nem jelöli meg, továbbá nem jelöli meg az Alkotmány azon rendelkezését sem, amelyet a Ve. hivatkozott §-a sértene. Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány e részét visszautasítja.
8. Az indítványozó a Ve. 92. § (4) bekezdését - okának közelebbi megjelölése nélkül - aggályosnak tartja a jogbiztonság szempontjából, és javaslatot tesz az Alkotmánybíróságnak a passzív választójog korlátozására, abban az esetben, ha egy párt a választási kampányban túllépi a törvényesen felhasználható kampányköltség mértékét.
Az Alkotmánybíróság már rámutatott, hogy nincs jogalkotási hatásköre [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175., 176.], ezért az Alkotmánybíróság az indítvány e részét visszautasítja.
9. Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Ve. 106. §-a, "mert semmilyen módon nem korlátozza a képviselőjelöltek közötti vagyoni vagy egyéb helyzet (pl. különböző anyagiakkal rendelkező pártokhoz tartozás vagy hasonlóan különböző független jelöltség) szerinti különbségtétel a választhatósági jog, mint alapvető állampolgári jog gyakorlása folyamán".
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítvány e részéből hiányzik az Abtv. 22. § (2) bekezdésében az indítvány tartalmi követelményeként megfogalmazott, "a kérelem alapjául szolgáló ok", ezért az indítvány e részét visszautasítja.
10. Az indítványozó szerint: "A támadott törvény alkotmányellenes rendelkezései összhangban vannak az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény megfelelő rendelkezéseivel". Ennek alapján kéri a megjelölt választási törvényeket teljes terjedelmükben megsemmisíteni és az Országgyűlést egyetlen - a teljes választási kérdéskört átfogó - alkotmányos előírásoknak megfelelő törvény megalkotására kötelezni.
Tekintettel arra, hogy az indítványozó összegző kérésében sem szerepel a hivatkozott választási törvények megsemmisítésének oka, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is visszautasítja.
Budapest, 2000. február 21.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró