A közigazgatási eljárás szabályai I-II. - Ket. -, lezárva: 2012. november 10.

Kiadással kapcsolatos információk

2. átdolgozott kiadás

A 26. pótlap lezárva:

2012. november 10.

Copyright

© Dr. Andrusek Vanda, 2012

© Dr. Bende Szabó Gábor, 2012

© Dr. Darák Péter, 2012

© Dr. Kalas Tibor, 2012

© Dr. Kardkovács Kolos, 2012

© Dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin, 2012

© Dr. Kilényi Géza, 2012

© Dr. Kovács László, 2012

© Dr. Kurucz Krisztina, 2012

© Dr. Lomnici Zoltán, 2012

© Dr. Madarász Gabriella, 2012

© Dr. Patyi András, 2012

© Dr. Petrik Ferenc, 2012

© Dr. Tamás András, 2012

© Dr. Tóth Kincső, 2012

Budapest, 2012

A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezető igazgatója

ISBN 963 8213 19 1

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit

tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel

- elektronikus, fényképészeti úton vagy módon - a kiadó engedélye nélkül közölni.

Rövidítések jegyzéke

Alaptörvény - Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Abtv. - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Art. - az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény

Áe. - az államigazgatás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

áf. - állásfoglalás

Áht. - az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Be. - a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény

BH - Bírósági Határozatok

Biz. áf. - Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumhoz kapcsolódó szakértői bizottság állásfoglalása

Bszi. - a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Csjt. - a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény

Ebtv. - a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

EbV. - az Ebtv. végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet

Flt. - a foglalkoztatás elősegítéséről, és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény

Gyvtv. - a gyermek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (továbbiakban: Gyvtv.)

Jat. - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Ket. - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény

KGD - Közigazgatási-gazdasági Döntvénytár

Ötv. - Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Pp. - a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény

Ptk. - a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény

Rtv. - a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Tbj. - a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény

TbjV. - a Tbj. végrehajtásáról szóló 195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelet (továbbiakban: TbjV.)

Tny. - a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény

TnyV. - a Tny. végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet (továbbiakban: TnyV.)

Bevezető a Kommentár 2. kiadásához

Vártuk ennek a törvénynek megalkotását.

Nem mintha az 1957. évi IV. törvény akadálya lett volna a közigazgatási jogalkalmazásnak. Egyértelmű volt a törvény értékelése: a magyar jogrendszer egyik legszínvonalasabb alkotása, amely közel ötven évig jól szolgálta a jogalkalmazókat.

Mégis vártuk a törvényt, hiszen jó néhány repedés keletkezett a közigazgatás építményén, a szervezeti változások, az anyagi jog új megoldásai nem jártak együtt az eljárási jog kiigazításával. (Az előző kommentárban tettük szóvá, hogy nem létezik olyan hiteles törvényszöveg, amely egyértelműen használná a közigazgatás - államigazgatás fogalmakat.) De főként abban reménykedtünk, hogy sikerül az új törvénynek megállítania az Áe. térvesztését, azt a folyamatot, amelynek során különböző törvények igyekeznek kivonni magukat az általános szabályok szorításából. Az ábécé lassan már nem volt elegendő azoknak az eljárásoknak felsorolásához, amelyek szabadon eltérhettek az Áe. rendelkezéseitől. Ezeknek az eltéréseknek többnyire nem elvi okai voltak, csupán az ágazat irányítóinak biztosították a kényelmesebb felügyeletet, az ágazati érdekek védelmét.

Az elmúlt évben megszületett az új törvény. A címe kissé hosszadalmasra sikeredett: a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.). Megjegyzem, ez új divat, a cím legyen olyan, mint a bolt kirakata, legyen benne minden, ami a boltban megtalálható. (Senki nem gondol arra, hogy a címnek nem a tartalmat kell híven kifejeznie, hanem a többi törvénytől való megkülönböztetést kell szolgálnia. Számításba vette már valaki, hogy a törvény címét évente több százezer közigazgatási határozatban kell leírni, s mennyit lehet megspórolni, ha a cím csak két-három szóval rövidebb?)

Miben nem csalódtunk?

Az új törvény mértéktartó. Megőrzi az Áe. alapvető szerkezetét, intézményi rendjét, feleslegesen, öncélúan nem változtat ezen, s ahol változtat, ott az elvi tisztázás szándéka vezérli. Így egyértelművé teszi, hogy rendelkezései nem általában a közigazgatási eljárásokra, hanem a hatósági eljárásra vonatkoznak.

Tiszteletreméltó törekvése: visszaállítani a törvény dominanciáját a közigazgatási eljárásokban. Tegyük mindjárt hozzá: ez a törekvés kevés eredménnyel járt. A kivett eljárások felsorolását ugyan sikerült a)-tól e) pontig terjedően felsorolni, azonban egy-egy pont (pl. az államháztartásba teljesítendő befizetésekkel kapcsolatos eljárások) legalább négy-öt különös eljárást takar, amelyekre tehát a Ket. csak akkor vonatkozik, ha a törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. (Az viszont elkeserítő, ahogy még ezt az engedékeny szabályozást is kijátsszák a különös eljárási szabályok alkotói: nem fáradoznak azzal, hogy a Ket.-től eltérő rendelkezést szövegezzenek meg, hanem a külön törvényben egyszerűen felsorolják a Ket. azon rendelkezéseit, amelyeket a külön eljárásban nem lehet alkalmazni. (Így tesz pl. az 1996. évi LVII. törvény.) Félő, hogy ez a törvényszerkesztői gyakorlat általánossá válik.

A törvényelőkészítők mentségére tegyük hozzá: ennek a kedvezőtlen tendenciának megállításához egyetlen törvény alkotói nem elegendőek, ha nincs határozott kormányzati elhatározottság, s ezt végrehajtani képes kormányzati koordináció, a törvényszerkesztői munka feletti felügyelet, amely megakadályozza az ágazati törekvések érvényesítését.

Hiábavaló igyekezet, hogy a törvény iránymutatást adjon a jövő törvényalkotóinak (pl. a Ket. 108. §-a, amely a hatáskört megállapító jogszabályok "feladatává" teszi a fellebbezés elbírálására jogosult szerv megjelölését). Közkeletű vélekedés, hogy törvény a törvénytől bármikor eltérhet, szabályozási kényszerpályát a törvények részére csak az Alkotmány jelölhet ki. Sőt, olyan vélekedéssel is találkoztam, hogy alkotmányellenes, ha egy korábbi törvény az utóbb megalkotandót korlátozni kívánja: mit, hogyan szabályozzon. Az első megállapításban sok az igazság, tapasztalati tény, hogy a későbbi jogalkotót ritkán befolyásolja az előd elképzelése. De az is igaz, hogy a korábbi jogszabálytól való eltérés csak kifejezett lehet. A jogrendszer kötelező egysége megbomlik, ha a korábbi jogszabály kivételt nem tűrően fogalmaz meg egy rendelkezést, s a későbbi - anélkül, hogy a korábbit módosítaná, vagy azzal az összhangot más módon megteremtené - attól eltérően szabályoz. A két jogszabály közötti ellentét - azonos jogforrási színt esetén is - alkotmányellenes helyzetet teremt.

Tiszteletreméltó a törvényalkotónak az a törekvése, hogy néhány fontos közjogi intézmény hiányzó szabályait pótolja. Ilyennek kell tekinteni a jogutódlásra, a hatósági szerződésre, az újrafelvételi eljárásra, a végrehajtáshoz való jog elévülésére vonatkozó szabályozást. Ezek közül egyeseknél csak a szándékot dicsérhetjük, hiszen a kielégítő megoldást már eleve akadályozta, hogy mind a jogutódlás, mind a hatósági szerződés anyagi jogi intézmény, előbb az anyagi jogi vonatkozásokat kell szabályozni, s csak ezt követően az eljárásjogit. Talán ezt érezve - mindkét intézmény esetében - a bonyolultabb anyagi jogi kérdéshez érve a törvényszerkesztő tolla megállt, s a továbbiak tekintetében a polgári jogi szabályok alkalmazását rendelte. Ami azonban nem jó megoldás. A hatósági szerződésnek is lehetnek polgári jogi elemei, ezek száma azonban jóval kevesebb, mint a közigazgatási jogi jellegűeké. A jogutódlás esetén is csak kisegítő lehet a polgári jogi jogutódlási rend. Ezeket a kérdéseket azonban valóban a közigazgatási jog anyagi jogi általános szabályairól - remélhetőleg - alkotandó kódexben kell megválaszolni.

A végrehajtási jog elévülésével kapcsolatban pedig az a hiba, hogy felülírja az anyagi jogi elévülést, pontosabban: meghosszabbítja az anyagi jogi elévülést - ha van ilyen. És most már az az ügyfelek érdeke - akiket a szabály védeni hivatott -, hogy ne is legyen. Ugyanis, ha a követelés elévülésére is van szabály (ez mondjuk öt év), valamint a végrehajtási jog elévülésére is (ez is öt év) a tartozás legalább tíz évig terhelheti a kötelezettet. A polgári jog ezt a dilemmát úgy oldja meg, hogy a végrehajtási jog a végrehajtandó követeléssel együtt évül el, ha tehát az elévülés három év, annyi idő elmúltával a végrehajtási jog is elévül. A Ket.-ből ez - az anyagi és eljárási jogot áthidaló - szabály hiányzik: ha a követelés elévülésére jogszabály időt állapít meg, a végrehajtáshoz való jog is ez idő alatt évül el; ha erről nincs rendelkezés: a végrehajtáshoz való jog öt év alatt évül el.

A törvényszerkesztéssel kapcsolatos lényegi követelmény: a jogszabály absztrakciós szintjének helyes megválasztása, s a választott színt következetes megtartása. Az Áe. ebben is példaértékű volt, az általános eljárási szabályok jellegéhez illő megoldást választott. Kár, hogy a Ket. gyakran vét e követelmény ellen, s különösen a fogalmak meghatározása során bőbeszédűbb a kelleténél, a fogalom tartalmát oda nem illő elemekkel bővíti. (E hiba jellemzője az az ún. "kommentár-szerkesztési" mód, amikor a törvényszerkesztő a kommentár irodalomban helyénvaló, a megértést szolgáló eseteket is a törvénybe foglalja, szem elől tévesztve azt, hogy ennek általánosan érvényes szabállyá válása több kárt okoz, mint hasznot.) Tipikusan ilyen hiba a törvény tárgyi és személyi hatályával kapcsolatban a közigazgatási ügy fogalmába tartozó egyik ügyfajta (a köztestületi tagság keletkezésére és megszűnésére vonatkozó eljárás) nevesített beemelése a fogalomba. Számos más ügycsoport is még nevesíthető lenne, ezek azonban benne foglaltatnak az alapmeghatározásban (hatósági ügy, amelyben az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapítanak meg).