EH 2014.05.K19 Amennyiben a telekadóról szóló önkormányzati rendelet figyelemmel van a helyi sajátosságokra, az önkormányzat gazdálkodási érdekeire és az adózó adóztatott vagyonához igazított teljesítő képességére, úgy önmagában attól a ténytől, hogy egy adózót a tulajdonolt ingatlan vagyonának méreteire tekintettel magas összegű telekadó-fizetési kötelezettség terheli, a szabályozás nem válik törvénysértővé [1990. évi C. tv. 6. §, 17. §, 21. §, 22. §].[1]
I.
1. Az adózó pert kezdeményezett a Szabadbattyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a telekadóról szóló 15/2011. (X. 25.) önkormányzati rendeletén (a továbbiakban: Ör.) alapuló, jogerős adóhatósági határozat bírósági felülvizsgálata iránt. Az adó tárgya belterületbe vont, tényleges mezőgazdasági művelés alatt álló, 3 ha 2704 nm (összességében: 32 704 nm) kiterjedésű, "kivett beépítetlen" terület. A kivetett adó mértéke a 2012. adóévre 2 770 400 forintot tett ki.
2. Az eljáró bíró a per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta az Ör. törvényességi felülvizsgálatát. Indítványa értelmében az Ör. 3. és 4. §-ai ellentétesek a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) pontjával, mivel a támadott rendelkezések megalkotásakor az érintett önkormányzat nem vette kellően figyelembe a helyi sajátosságokat, valamint az adóalanyok teherbíró képességét. Figyelmen kívül maradt tehát az a tény, hogy az Ör. hatálya alatt nagy kiterjedésű mezőgazdasági művelésű telkek találhatók, de az önkormányzati jogalkotó nem értékelte azt sem, hogy hogyan viszonyulnak egymáshoz az Ör. hatálya alá tartozó ingatlanok és a telekadó mértéke. A perbeli esetben az indítványozó bíróság szerint az éves adómérték lényegében megegyezik az adótárgy értékével. Az indítvány emellett a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (3) bekezdésébe ütköző törvénysértésként kérte megállapítani a felkészülési idő hiányát is. Az Ör. 2011. október 25-ei elfogadása és 2012. január 1-jén történő hatályba lépése között olyan rövid idő telt el, amely megakadályozta, hogy a milliós összegű (a perbeli esetben több mint 2,7 millió forint), rövid határidővel esedékessé váló telekadó anyagi alapját az adózók megteremthessék, avagy gondoskodhassanak a belterületi földrészlet külterületbe történő visszacsatolásáról.
3. Az érintett önkormányzat a határidő tűzésével részére történő felhívás ellenére állásfoglalást nem terjesztett elő.
II.
1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése "a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között" hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint "[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot".
A jelen eljárásban az érintett önkormányzat a törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör.-t az Alkotmány 44/A. §-ára, valamint a Helyi adó tv. rendelkezéseire vezette vissza. Az érintett önkormányzat a jelen esetben végrehajtási jelleggel alkotta meg az Ör.-t.
2. Az Alaptörvény a települési önkormányzatot - az Alkotmánybíróság gyakorlatához kapcsolódó kúriai döntések értelmében - önálló adópolitika folytatására jogosítja azzal, hogy maga dönt gazdaságpolitikai, szociálpolitikai, helyi költségvetési egyensúlyt szolgáló avagy egyéb szempontok érvényesítése körében meghatározott adókivetés kérdésében. Jogalkotási jogkörének rendeletei végrehajtó jellege szab határt: a tárgykörben rendeletalkotási jogkörét a Helyi adó tv. keretei között gyakorolhatja. A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatot vagyoni típusú adók kivetésére, az adókivetés általános kereteit a 6. § adja meg. A vagyoni típusú helyi adókra vonatkozó különös törvényi szabályozási keretet pedig a Helyi adó tv. adóalapra és mértékre vonatkozó 21. és 22. §-aiban határozza meg.
A Helyi adó tv. 21. § a) pontja az adó alapját tételes adóként határozza meg avagy a telek forgalmi értékéhez rendeli igazítani, míg a 22. § a) pontja - a 21. § a) pontjára tekintettel - a tételes adó mértékének felső határát 200 Ft/nm-ben jelöli meg. A Helyi adó tv. alapján megállapítható adómaximum egyebekben a 2012-es évben a 6. § c) pont szerinti korrekciós tényezők figyelembevétele mellett 300 Ft/nm évi adót jelentett.
3. A Kúria eddigi gyakorlatában több alkalommal is szembesült az adó mértékét támadó indítványokkal. Az indítványok részben az önkormányzati rendelet hátrányosan megkülönböztető jellegére (Köf.5001/2013., a továbbiakban: az ecseri-ügy, elérhető a Kúria honlapján), részben a vagyoni adó konfiskáló jellegére (Köf.5081/2012., a továbbiakban: zalaszentiváni-ügy, MK 2013. 42. szám), részben pedig arra alapoztak, hogy az önkormányzati jogalkotó nem volt figyelemmel a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti kritériumok mindegyikére a rendeletének elfogadásakor (Köf.5045/2013., a továbbiakban: mohácsi-ügy,).
A Kúria a fentiekben említett - és hangsúlyozandó: bírói kezdeményezésként elé tárt, tehát nem az állami, hanem a bírói jogvédelem köréből érkező - indítványokat érdemben bírálta el.
Részben alkotmánybírósági esetjogra hivatkozva megállapította, hogy a vagyonadó kivetésekor mértékadó szempont az arányos, illetve a teherbíró képességhez igazodó közteherviselés. A vagyoni típusú adók esetében az adófizetési kötelezettség a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel áll fenn, mértéke ahhoz igazodik. Ebből a Kúria három következtetést vont le gyakorlatában: a vagyontömeghez igazodó adómérték adja a helyi adók esetében az egyenlőségi szabályt, az adózó teherbíró képessége a vagyontömeghez viszonyított, emellett konfiskáló az az adómérték, amely belátható időn belül felemészti magát az adóztatott vagyont.
A mohácsi-ügyben a Kúria külön is kitért az adózó teherbíró képességének vizsgálatára. A hivatkozott eljárásban előterjesztett önkormányzati védekezést elutasítva a Kúria egyértelművé tette, hogy a Helyi adó tv. 6. § c) pontjának a tételes adómérték arányosítását szolgáló, az adóalany teherbíró képességére utaló fordulata nem az adóalany gazdasági fizetőkészségével és képességével áll összefüggésben. Ezzel szemben megállapította, hogy "nem akkor teljesítőképes az adózó, ha fizetőképes, hanem akkor, ha a vagyonadó mértéke nem oldódik el az adótárgy értékétől".
Az adómértékek törvényessége tárgyában - szintén bírói kezdeményezések alapján eljárva - több határozat is született az elmúlt időszakban. Ezek két megállapítást tartalmaztak: a törvényi keretek között vizsgált tételes adómérték törvényesnek bizonyult akkor, amikor az egyéb szempontok helyes jogalkotói értékelése mellett a telekadó mértéke abszolút értelemben sem volt eltúlzottnak mondható (az ecseri-ügyben a tételes adó 10 Ft/nm évi mértéket tett ki). E mellett kúriai normakontroll eljárásban, amelynek tárgya jogi norma jogi normával történő összevetése, nem jöhet számításba annak a körülménynek az értékelése, hogy a konkrét egyedi esetben az alapper felperese, egyenként nem nagy, de számszerűen több helyrajzi szám alatti telek tulajdonosa, amely értelemszerűen befolyással van adófizetési kötelezettségének összegszerűségére, (az ecseri-ügy).
Az adómértékkel kapcsolatos további megállapítások az adómaximumon meghatározott adómértékkel (a mohácsi-ügy) álltak összefüggésben és a konfiskálónak minősített adómérték jellemzőit érintették (a zalaszentiváni-ügyben).
A mohácsi-ügy tanulságaként megállapítható, hogy a Helyi adó tv. szerinti adómaximum rendeleti megállapítása önmagában nem vezet törvényellenességre. Az így kialakított adórezsim megítélésénél azonban mindig fontos szempont a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti három kritérium mindegyikének tetten érhetősége. Az önkormányzat nem érvényesíthet az adómaximumnak megfelelő adómértéket kizárólag saját gazdasági érdekei szem előtt tartásával.
A zalaszentiváni-ügyben a rendeleti szabály megsemmisítéséhez az adómaximumon meghatározott adómérték mellett az a további tényállási elem vezetett, hogy az alapperben rendelkezésre álló dokumentumokból egyértelműen megállapíthatóan az évi adómérték az adóztatott vagyon közel 70%-át tette ki. A Kúria ebben az esetben a lefolytatott normakontroll eljárás mellett a ténybeli alapokra is figyelemmel ezért arra a következtetésre jutott, hogy az adó ebben az esetben eloldódott az adó tárgyát képező vagyontömeg értékétől, emiatt súlyosan aránytalan terhet jelentett az adóalany számára.
4. A Helyi adó tv. 2011. december 1-jétől hatályos 17. §-a a telek fogalmát kitágítva, a beépítetlen belterületi földrészlet mellett adótárgynak minősítette az önkormányzat közigazgatási területén lévő telkeket. A telek fogalmának folyamatosan változó tartalmát a 2011. december 1. és 2012. december 31. közötti időben a Helyi adó tv. 52. § 16. pontja határozta meg. Eszerint: "telek: az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet, a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet."
A helyi adó tv. értelmében tehát minden épülettel be nem épített földterület adótárgy lehet a helyi adó szempontjából. A vizsgált időszakban kiveszi a hatály alól a törvényalkotó
1. a mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi földeket,
2. a külterületi termőföldet,
3. az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet,
4. a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet,
5. valamint a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet.
Az 1. pont alatti belterületi telek azonban csak abban az esetben mentesül adótárgyi jellegétől, amennyiben konjunktív feltételként az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerinti aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll.
5. A jelen ügyben az Ör. határozatlan időre vezette be a vagyonadó belterületi telkeket érintő formáját. A mentességi szabályokat követően a Helyi adó tv. nyújtotta alternatívák közül a telek alapterületéhez igazodó tételes adót választotta, az adómértéket főszabályként 100 Ft/nm évi adóban rögzítette. Ennél kisebb az adómérték azokban az esetekben, amikor a vállalkozási célt nem szolgáló épülethez 5000 nm-nél nem nagyobb telek tartozik, mert ilyen esetben 10 Ft/nm évi kötelezettséggel kell számolnia az adóalanynak.
Az indítványozó bíróság előtti perbeli esetben az adózó korábban az ingatlan-nyilvántartásban külterületi szántóként nyilvántartott földterületét 2003. április 3-án belterületbe vonta az ingatlanügyi hatóság. Következésképpen az Ör. hatályba lépésekor az adózó nagy kiterjedésű belterületi, művelési ágát tekintve aranykorona értékkel nem bíró "kivett" földterületen gazdálkodott.
6. A Kúria eljárását kezdeményező bíróság indítványát arra alapította, hogy az érintett önkormányzat az adófizetési kötelezettséget meghatározó rendeletében nem érvényesítette a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti szempontokat.
6.1. Utalva a jelen határozat II.3. pontjában foglalt eddigi kúriai gyakorlatra megállapítható, hogy a támadott szabályozás nem sérti a Helyi adó tv. rendelkezéseit. A telekadó mértéke részben különbözik az adóalanyok köréhez igazítottan, a belterületi és a külterületi ingatlanok közötti különbségek alapján, a belterületi telkek esetében a beépíthetőség tekintetében is. Ezen túlmenően különböztet a szabályozás a telkek mérete szerint is. A szabályozás tehát a telkek funkció szerinti megkülönböztetését, mint helyi sajátosságot teljesíti.
6.2. További szempontként megállapítható, hogy az adómérték abszolút értékét tekintve nem minősíthető eltúlzottnak. Mivel 2012. évben a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti korrekciós tényezők figyelembevételével az adómaximum 300 Ft/nm volt, ezért a 100 Ft/nm összegben meghatározott adó nem minősül olyanként, mint amelyben csak az önkormányzat gazdasági érdekei testesülnének meg.
6.3. Vizsgálandó az adóalany teljesítő képessége is. Ebben a körben a kezdeményező bíróság arra hivatkozott, hogy a perben megítélendő határozat alapján az éves adó eléri az adótárgy teljes értékét. Az iratok között nem volt fellelhető olyan konkrét dokumentum, amely arra utalt volna, hogy az adó mértéke számottevően eloldódott volna az adóztatott vagyon értékétől. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) IV. fejezet 15. pontja szerinti eljárási szabályok hiányában a Kúria ebben a kérdésben bizonyítást nem tud felvenni. Az azonban a normakontroll eljárás absztrakciójának szintjén megállapítható, hogy a belterületi telkek értéke - potenciális hasznosíthatóságuk révén - többszöröse lehet a külterületi földterületeknek. Mivel a vagyonadó körében az adóalanyok teljesítőképessége nem fizetőképességükhöz és készségükhöz igazodik, hanem az adótárgy, a vagyon értékéhez, ezért a belterületi beépítetlen, pillanatnyilag mezőgazdasági területként hasznosított nagy kiterjedésű telkek nyilvánvalóan nagyobb értéket képviselnek.
Önmagában az a tény, hogy a telekadóval érintett adóalany nagy kiterjedésű telket tulajdonol, nem eredményezi az Ör.-ben megállapított, az adómaximum értékének 1/3-át kitevő éves adófizetési kötelezettség törvényellenességét.
A kifejtettek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem tudta megállapítani az Ör. 3. és 4. §-ának a Helyi adó tv. 6. § c) pontjába ütköző törvénysértését.
7. A kezdeményező bíróság indítványának elemét képezte továbbá az is, hogy az Ör. felkészülési idő nélkül lépett hatályba 2012. január 1-jével. Így az adózóknak nem állt rendelkezésére megfelelő idő arra, hogy intézkedjen a belterületi földrészlet külterületbe csatolása iránt. Az Ör. hatályba lépéséig fennálló kettő hónap ugyanis nem volt elegendő arra, hogy a szükséges műszaki dokumentációt el lehessen készíteni, és az ingatlan-nyilvántartási eljárást le lehessen folytatni.
7.1. A Jat. 2. § (3) bekezdése értelmében "[a] jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre". A Jat. hivatkozott szabálya az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság-jogbiztonság elvének törvényi megfogalmazása. A fizetési kötelezettséget előíró szabályok hatályba lépésére vonatkozó további törvényi kötelezettséget jelentett az Ör. megalkotásakor hatályos az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: régi Áht.) 10. §-a. Eszerint "[f]izetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább harminc napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti."
7.2. A tárgykörben folytatott gyakorlatában - elsőként a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában - az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megismerésére; a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992. 155., 157.)
Hangsúlyozta, hogy minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályban foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni a felkészülési idő hosszát. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a kellő idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, "ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában." [összefoglaló jelleggel: 51/2010. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2010. 328., 331-333.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatából egyértelmű tehát, hogy a felkészülési idő jogalkotói megtartása esetről esetre vizsgálandó. Önmagában a norma elfogadása és hatályba lépése közötti idő rövidsége nem eredményez alkotmánysértést, csupán akkor állapítható meg, ha az egyben a jogbiztonság súlyos sérelmét jelenti, avagy a címzetti kör számára jelent a jogszabályhoz való alkalmazkodás súlyos sérelmet.
7.3. A felkészülési idő a kúriai normakontroll eljárások körében is hasonló tartalmat jelent: az önkormányzati norma akkor teljesíti a Jat. 2. § (3) bekezdése szerinti kritériumot, amennyiben a címzetteknek kellő idő áll rendelkezésükre ahhoz, hogy - jogkövetőként - magatartásukat a normához igazítsák. A kellő időtartam meghatározását sok egyéb szempont mellett gazdaságpolitikai, szervezési, adott esetben műszaki szempontok is befolyásolhatják, ezért csak a kirívóan sérelmes esetekben dönthet úgy a Kúria, hogy az önkormányzati jogalkotó a Jat. rendelkezéseibe ütközően döntött rendelete hatályba lépéséről. A kifejtettek szerint a felkészülési idő törvényességének vizsgálata nem jelentheti annak az időtartamnak a vizsgálatát, amely az egyébként törvényesen kivetett adó elkerüléséhez lehet szükséges.
7.4. Az érintett önkormányzat a vizsgált Ör.-t 2011. október 25-én fogadta el, amely 2012. január 1-jén lépett hatályba. A telekadó tárgya az ingatlanvagyon, ezért tekintettel arra a tényre, hogy az adóalap meghatározásánál az érintett önkormányzat a korrigált forgalmi érték módszere helyett a tételes adó mellett döntött, így a felkészülési idő szempontjából csak a jogszabály megismerhetőségéhez szükséges idő tartamát kell mérlegelni. Mivel az Ör. elfogadása és hatályba lépése között a régi Áht. 10. § (4) bekezdése szerinti 30 nap kétszerese állt rendelkezésre a norma megismerésére, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa ebben a körben nem látott olyan kirívóan súlyos hiányosságot, a címzetti körnek okozott hátrányt, amely az Ör. törvényellenességének megállapítására, és a perbeli alkalmazásának kizárására kellet volna vezessen.
8. A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében [h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)". A (3) bekezdés értelmében "[h]a a (2) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn, az önkormányzati tanács az indítványt elutasítja".
Mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a bírói kezdeményezésben foglaltakat nem látta megalapozottnak, ezért azt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.
* * *
TELJES HATÁROZAT
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság indítványozónak,
a Szabadbattyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete ellen
a Szabadbattyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (X. 25.) önkormányzati rendelete törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t :
A Kúria Szabadbattyán Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (X. 25.) számú önkormányzati rendeletének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Az adózó pert kezdeményezett a Szabadbattyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a telekadóról szóló 15/2011. (X. 25.) önkormányzati rendeletén (a továbbiakban: Ör.) alapuló, jogerős adóhatósági határozat bírósági felülvizsgálata iránt. Az adó tárgya belterületbe vont, tényleges mezőgazdasági művelés alatt álló, 3 ha 2704 nm (összességében: 32.704 nm) kiterjedésű, "kivett beépítetlen" terület. A kivetett adó mértéke a 2012. adóévre 2.770.400 forintot tett ki.
2. Az eljáró bíró a per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta az Ör. törvényességi felülvizsgálatát. Indítványa értelmében az Ör. 3. és 4. §-ai ellentétesek a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) pontjával, mivel a támadott rendelkezések megalkotásakor az érintett önkormányzat nem vette kellően figyelembe a helyi sajátosságokat, valamint az adóalanyok teherbíró képességét. Figyelmen kívül maradt tehát az a tény, hogy az Ör. hatálya alatt nagy kiterjedésű mezőgazdasági művelésű telkek találhatók, de az önkormányzati jogalkotó nem értékelte azt sem, hogy hogyan viszonyulnak egymáshoz az Ör. hatálya alá tartozó ingatlanok és a telekadó mértéke. A perbeli esetben az indítványozó bíróság szerint az éves adómérték lényegében megegyezik az adótárgy értékével. Az indítvány emellett a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (3) bekezdésébe ütköző törvénysértésként kérte megállapítani a felkészülési idő hiányát is. Az Ör. 2011. október 25.-ei elfogadása és 2012. január 1-én történő hatályba lépése között olyan rövid idő telt el, amely megakadályozta, hogy a milliós összegű (a perbeli esetben több mint 2,7 millió forint), rövid határidővel esedékessé váló telekadó anyagi alapját az adózók megteremthessék, avagy gondoskodhassanak a belterületi földrészlet külterületbe történő visszacsatolásáról.
3. Az érintett önkormányzat a határidő tűzésével részére történő felhívás ellenére állásfoglalást nem terjesztett elő.
II.
1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése "a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között" hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint "[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot".
A jelen eljárásban az érintett önkormányzat a törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör.-t az Alkotmány 44/A. §-ára, valamint a Helyi adó tv. rendelkezéseire vezette vissza. Az érintett önkormányzat a jelen esetben végrehajtási jelleggel alkotta meg az Ör.-t.
2. Az Alaptörvény a települési önkormányzatot - az Alkotmánybíróság gyakorlatához kapcsolódó kúriai döntések értelmében - önálló adópolitika folytatására jogosítja azzal, hogy maga dönt gazdaságpolitikai, szociálpolitikai, helyi költségvetési egyensúlyt szolgáló avagy egyéb szempontok érvényesítése körében meghatározott adókivetés kérdésében. Jogalkotási jogkörének rendeletei végrehajtó jellege szab határt: a tárgykörben rendeletalkotási jogkörét a Helyi adó tv. keretei között gyakorolhatja. A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatot vagyoni típusú adók kivetésére, az adókivetés általános kereteit a 6. § adja meg. A vagyoni típusú helyi adókra vonatkozó különös törvényi szabályozási keretet pedig a Helyi adó tv. adóalapra és mértékre vonatkozó 21. és 22. §-aiban határozza meg.
A Helyi adó tv. 21. § a) pontja az adó alapját tételes adóként határozza meg avagy a telek forgalmi értékéhez rendeli igazítani, míg a 22. § a) pontja - a 21. § a) pontjára tekintettel - a tételes adó mértékének felső határát 200 Ft/nm-ben jelöli meg. A Helyi adó tv. alapján megállapítható adómaximum egyebekben a 2012-es évben a 6.§ c) pont szerinti korrekciós tényezők figyelembe vétele mellett 300 Ft/nm évi adót jelentett.
3. A Kúria eddigi gyakorlatában több alkalommal is szembesült az adó mértékét támadó indítványokkal. Az indítványok részben az önkormányzati rendelet hátrányosan megkülönböztető jellegére (Köf.5001/2013., a továbbiakban: az ecseri-ügy, elérhető a Kúria honlapján), részben a vagyoni adó konfiskáló jellegére (Köf.5081/2012., a továbbiakban: zalaszentiváni-ügy, MK 2013. 42. szám), részben pedig arra alapoztak, hogy az önkormányzati jogalkotó nem volt figyelemmel a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti kritériumok mindegyikére a rendeletének elfogadásakor (Köf.5045/2013., a továbbiakban: mohácsi-ügy,).
A Kúria a fentiekben említett - és hangsúlyozandó: bírói kezdeményezésként elé tárt, tehát nem az állami, hanem a bírói jogvédelem köréből érkező - indítványokat érdemben bírálta el.
Részben alkotmánybírósági esetjogra hivatkozva megállapította, hogy a vagyonadó kivetésekor mértékadó szempont az arányos, illetve a teherbíró képességhez igazodó közteherviselés. A vagyoni típusú adók esetében az adófizetési kötelezettség a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel áll fenn, mértéke ahhoz igazodik. Ebből a Kúria három következtetést vont le gyakorlatában: a vagyontömeghez igazodó adómérték adja a helyi adók esetében az egyenlőségi szabályt, az adózó teherbíró képessége a vagyontömeghez viszonyított, emellett konfiskáló az az adómérték, amely belátható időn belül felemészti magát az adóztatott vagyont.
A mohácsi-ügyben a Kúria külön is kitért az adózó teherbíró képességének vizsgálatára. A hivatkozott eljárásban előterjesztett önkormányzati védekezést elutasítva a Kúria egyértelművé tette, hogy a Helyi adó tv. 6. § c) pontjának a tételes adómérték arányosítását szolgáló, az adóalany teherbíró képességére utaló fordulata nem az adóalany gazdasági fizetőkészségével és képességével áll összefüggésben. Ezzel szemben megállapította, hogy "nem akkor teljesítőképes az adózó, ha fizetőképes, hanem akkor, ha a vagyonadó mértéke nem oldódik el az adótárgy értékétől".
Az adómértékek törvényessége tárgyában - szintén bírói kezdeményezések alapján eljárva - több határozat is született az elmúlt időszakban. Ezek két megállapítást tartalmaztak: a törvényi keretek között vizsgált tételes adómérték törvényesnek bizonyult akkor, amikor az egyéb szempontok helyes jogalkotói értékelése mellett a telekadó mértéke abszolút értelemeben sem volt eltúlzottnak mondható (az ecseri-ügyben a tételes adó 10 Ft/nm évi mértéket tett ki). E mellett kúriai normakontroll eljárásban, amelynek tárgya jogi norma jogi normával történő összevetése, nem jöhet számításba annak a körülménynek az értékelése, hogy a konkrét egyedi esetben az alapper felperese, egyenként nem nagy, de számszerűen több helyrajzi szám alatti telek tulajdonosa, amely értelemszerűen befolyással van adófizetési kötelezettségének összegszerűségére. (az ecseri-ügy)
Az adómértékkel kapcsolatos további megállapítások az adómaximumon meghatározott adómértékkel (a mohácsi-ügy) álltak összefüggésben és a konfiskálónak minősített adómérték jellemzőit érintették (a zalaszentiváni-ügyben).
A mohácsi ügy tanulságaként megállapítható, hogy a Helyi adó tv. szerinti adómaximum rendeleti megállapítása önmagában nem vezet törvényellenességre. Az így kialakított adórezsim megítélésénél azonban mindig fontos szempont a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti három kritérium mindegyikének tetten érhetősége. Az önkormányzat nem érvényesíthet az adómaximumnak megfelelő adómértéket kizárólag saját gazdasági érdekei szem előtt tartásával.
A zalaszentiváni ügyben a rendeleti szabály megsemmisítéséhez az adómaximumon meghatározott adómérték mellett az a további tényállási elem vezetett, hogy az alapperben rendelkezésre álló dokumentumokból egyértelműen megállapíthatóan az évi adómérték az adóztatott vagyon közel 70 %-át tette ki. A Kúria ebben az esetben a lefolytatott normakontroll eljárás mellett a ténybeli alapokra is figyelemmel ezért arra a következtetésre jutott, hogy az adó ebben az esetben eloldódott az adó tárgyát képező vagyontömeg értékétől, emiatt súlyosan aránytalan terhet jelentett az adóalany számára.
4. A Helyi adó tv. 2011. december 1-től hatályos 17. §-a a telek fogalmát kitágítva, a beépítetlen belterületi földrészlet mellett adótárgynak minősítette az önkormányzat közigazgatási területén lévő telkeket. A telek fogalmának folyamatosan változó tartalmát a 2011. december 1. és 2012. december 31. közötti időben a Helyi adó tv. 52. § 16. pontja határozta meg. Eszerint: "telek: az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet, a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet."
A helyi adó tv. értelmében tehát minden épülettel be nem épített földterület adótárgy lehet a helyi adó szempontjából. A vizsgált időszakban kiveszi a hatály alól a törvényalkotó
1. a mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi földeket,
2. a külterületi termőföldet,
3. az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet,
4. a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet,
5. valamint a a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet.
Az 1. pont alatti belterületi telek azonban csak abban az esetben mentesül adótárgyi jellegétől, amennyiben konjunktív feltételként az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerinti aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll.
6. A jelen ügyben az Ör. határozatlan időre vezette be a vagyonadó belterületi telkeket érintő formáját. A mentességi szabályokat követően a Helyi adó tv. nyújtotta alternatívák közül a telek alapterületéhez igazodó tételes adót választotta, az adómértéket főszabályként 100 Ft/nm évi adóban rögzítette. Ennél kisebb az adómérték azokban az esetekben, amikor a vállalkozási célt nem szolgáló épülethez 5000 nm-nél nem nagyobb telek tartozik, mert ilyen esetben 10 Ft/nm évi kötelezettséggel kell számolnia az adóalanynak.
Az indítványozó bíróság előtti perbeli esetben az adózó korábban az ingatlannyilvántartásban külterületi szántóként nyilvántartott földterületét 2003. április 3-án belterületbe vonta az ingatlanügyi hatóság. Következésképpen az Ör. hatályba lépésekor az adózó nagy kiterjedésű belterületi, művelési ágát tekintve aranykorona értékkel nem bíró "kivett" földterületen gazdálkodott.
7. A Kúria eljárását kezdeményező bíróság indítványát arra alapította, hogy az érintett önkormányzat az adófizetési kötelezettséget meghatározó rendeletében nem érvényesítette a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti szempontokat.
7.1. Utalva a jelen határozat II.3. pontjában foglalt eddigi kúriai gyakorlatra megállapítható, hogy a támadott szabályozás nem sérti a Helyi adó tv. rendelkezéseit. A telekadó mértéke részben különbözik az adóalanyok köréhez igazítottan, a belterületi és a külterületi ingatlanok közötti különbségek alapján, a belterületi telkek esetében a beépíthetőség tekintetében is. Ezen túlmenően különböztet a szabályozás a telkek mérete szerint is. A szabályozás tehát a telkek funkció szerinti megkülönböztetését mint helyi sajátosságot teljesíti.
7.2. További szempontként megállapítható, hogy az adómérték abszolút értékét tekintve nem minősíthető eltúlzottnak. Mivel a 2012. évben a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti korrekciós tényezők figyelembe vételével az adómaximum 300 Ft/nm volt, ezért a 100 Ft/nm összegben meghatározott adó nem minősül olyanként, mint amelyben csak az önkormányzat gazdasági érdekei testesülnének meg.
7.3. Vizsgálandó az adóalany teljesítő képessége is. Ebben a körben a kezdeményező bíróság arra hivatkozott, hogy a perben megítélendő határozat alapján az éves adó eléri az adótárgy teljes értékét. Az iratok között nem volt fellelhető olyan konkrét dokumentum, amely arra utalt volna, hogy az adó mértéke számottevően eloldódott volna az adóztatott vagyon értékétől. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény ( a továbbiakban: Bszi.) IV. fejezet 15. pontja szerinti eljárási szabályok hiányában pedig a Kúria ebben a kérdésben bizonyítást nem tud felvenni. Az azonban a normakontroll eljárás absztrakciójának szintjén megállapítható, hogy a belterületi telkek értéke - potenciális hasznosíthatóságuk révén - többszöröse lehet a külterületi földterületeknek. Mivel a vagyonadó körében az adóalanyok teljesítőképessége nem fizetőképességükhöz és készségükhöz igazodik, hanem az adótárgy, a vagyon értékéhez, ezért a belterületi beépítetlen, pillanatnyilag mezőgazdasági területként hasznosított nagy kiterjedésű telkek nyilvánvalóan nagyobb értéket képviselnek.
Önmagában az a tény, hogy a telekadóval érintett adóalany nagy kiterjedésű telket tulajdonol, nem eredményezi az Ör.-ben megállapított, az adómaximum értékének 1/3-át kitevő éves adófizetési kötelezettség törvényellenességét.
A kifejtettek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem tudta megállapítani az Ör. 3. és 4. §-ának a Helyi adó tv. 6. § c) pontjába ütköző törvénysértését.
8. A kezdeményező bíróság indítványának elemét képezte továbbá az is, hogy az Ör. felkészülési idő nélkül lépett hatályba 2012. január 1-jével. Így az adózóknak nem állt rendelkezésére megfelelő idő arra, hogy intézkedjen a belterületi földrészlet külterületbe csatolása iránt. Az Ör. hatályba lépéséig fennálló kettő hónap ugyanis nem volt elegendő arra, hogy a szükséges műszaki dokumentációt el lehessen készíteni, és az ingatlan-nyilvántartási eljárást le lehessen folytatni.
8.1. A Jat. 2. § (3) bekezdése értelmében "[a] jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre". A Jat. hivatkozott szabálya az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság-jogbiztonság elvének törvényi megfogalmazása. A fizetési kötelezettséget előíró szabályok hatályba lépésére vonatkozó további törvényi kötelezettséget jelentett az Ör. megalkotásakor hatályos az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: régi Áht.) 10. §-a. Eszerint "[f]izetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább harminc napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti."
8.2. A tárgykörben folytatott gyakorlatában - elsőként a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában - az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megismerésére ; a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
hangsúlyozta, hogy minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályban foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni a felkészülési idő hosszát. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a kellő idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, "ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában." [összefoglaló jelleggel: 51/2010. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2010. 328, 331-333.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatából egyértelmű tehát, hogy a felkészülési idő jogalkotói megtartása esetről esetre vizsgálandó. Önmagában a norma elfogadása és hatályba lépése közötti idő rövidsége nem eredményez alkotmánysértést, csupán akkor állapítható meg, ha az egyben a jogbiztonság súlyos sérelmét jelenti, avagy a címzetti kör számára jelent a jogszabályhoz való alkalmazkodás súlyos sérelmet.
8.3. A felkészülési idő a kúriai normakontroll eljárások körében is hasonló tartalmat jelent: az önkormányzati norma akkor teljesíti a Jat. 2. § (3) bekezdése szerinti kritériumot, amennyiben a címzetteknek kellő idő áll rendelkezésükre ahhoz, hogy - jogkövetőként - magatartásukat a normához igazítsák. A kellő időtartam meghatározását sok egyéb szempont mellett gazdaságpolitikai, szervezési, adott esetben műszaki szempontok is befolyásolhatják, ezért csak a kirívóan sérelmes esetekben dönthet úgy a Kúria, hogy az önkormányzati jogalkotó a Jat. rendelkezéseibe ütközően döntött rendelete hatályba lépéséről. A kifejtettek szerint a felkészülési idő törvényességének vizsgálata nem jelentheti annak az időtartamnak a vizsgálatát, amely az egyébként törvényesen kivetett adó elkerüléséhez lehet szükséges.
8.4. Az érintett önkormányzat a vizsgált Ör.-t 2011. október 25-én fogadta el, amely 2012. január 1-jén lépett hatályba. A telekadó tárgya az ingatlanvagyon, ezért tekintettel arra a tényre, hogy az adóalap meghatározásánál az érintett önkormányzat a korrigált forgalmi érték módszere helyett a tételes adó mellett döntött, így a felkészülési idő szempontjából csak a jogszabály megismerhetőségéhez szükséges idő tartamát kell mérlegelni. Mivel az Ör. elfogadása és hatályba lépése között a régi Áht. 10. § (4) bekezdése szerinti 30 nap kétszerese állt rendelkezésre a norma megismerésére, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa ebben a körben nem látott olyan kirívóan súlyos hiányosságot, a címzetti körnek okozott hátrányt, amely az Ör. törvényellenességének megállapítására, és a perbeli alkalmazásának kizárására kellet volna vezessen.
9. A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében [h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)". A (3) bekezdés értelmében "[h]a a (2) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn, az önkormányzati tanács az indítványt elutasítja".
Mivel a Kúria önkormányzati Tanácsa a bírói kezdeményezésben foglaltakat nem látta megalapozottnak, ezért azt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.
A jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2013. október 22.
Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Lábjegyzetek:
[1] Az ebben a határozatban foglaltakat a Wolters Kluwer Kft. (korábban CompLex Kiadó Kft.) 2015.130 számon, külön szerkesztett formában is közölte a Közigazgatási-Gazdasági Döntések Tárában.