11/2000. (III. 31.) AB határozat
Szekszárd Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a lakások és helyiségek bérletéről, elidegenítésük szabályairól alkotott 3/1994. (II. 1.) KT számú rendelete törvényességének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Szekszárd Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a lakások és helyiségek bérletéről, elidegenítésük szabályairól alkotott 3/1994. (II. 1.) KT számú rendelet 7. §-ának (2) bekezdése, 10. §-ának (2) bekezdése, valamint 11. §-a törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szekszárd Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése törvénysértést követett el azáltal, hogy nem szabályozta az önkormányzati lakbértámogatást, a lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának eljárási rendjét és a lakbértámogatás folyósításának módját. Ezért felhívja a képviselő-testületet arra, hogy a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 34. § (1)-(4) bekezdésében meghatározott jogalkotási kötelezettségének 2000. szeptember 1-jéig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A megyei közigazgatási hivatal vezetője - mivel az önkormányzat a törvényességi felhívással nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben a Szekszárd Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a lakások és helyiségek bérletéről, elidegenítésük szabályairól alkotott 3/1994. (II. 1.) KT számú rendelet (a továbbiakban: KT) 7. §-ának (2) bekezdése, 10. §-ának (2) bekezdése, valamint 11. §-a törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri.
Az indítványozó a KT-nak az óvadékfizetési kötelezettségre vonatkozó szabályait tartja törvénysértőnek.
A 28/1995. (IX. 28.) Kgy. számú rendelettel történt módosítása után a KT az óvadékra vonatkozóan a következő szabályokat tartalmazza:
"7. § (2) A pályázó a lakbér megfizetésének biztosítékául a lakásra megállapított havi bérleti díj ötvenszeresének megfelelő összegű biztosítékot köteles letétbe helyezni.
a) Szociális bérlakás új bérlője kérelmére az óvadék összegének feléig, legfeljebb 12 hónapi részletfizetésre adhat engedélyt a szociális bizottság.
b) Szociális bérlakás odaítélése esetén az óvadék összegét - különös méltánylást érdemlő esetekben - a Szociális Bizottság legfeljebb 30%-kal mérsékelheti."
"10. § (2) A versenytárgyalás nyertese az, aki a legmagasabb összegű óvadék megfizetésére tesz ajánlatot. Az ajánlatot 1000 forintonként lehet emelni."
"11. § (1) A versenytárgyalás során megállapított óvadék megfizetése után köthető meg a bérleti szerződés.
(2) Az óvadék a lakás rendeltetésszerű használatra alkalmas állapotban a bérbe adó részére történő átadás után visszajár, azt az átvételtől számított 15 napon belül kell kifizetni a jogosultnak. A bérbe adó a bérlőt terhelő és általa elvégzett munkák ellenértékét az óvadékból levonhatja."
Indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat a Ptk. 434. §-ában, 685. §-ának a) pontjában, valamint a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 3. §-ában szabályozott jogalkotó hatáskörén túlterjeszkedve állapította meg a KT e rendelkezéseit.
Kifogásolja indítványozó azt is, hogy az önkormányzat nem állapította meg önkormányzati rendeletében a lakbértámogatási szabályokat.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy kiterjed-e a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozása körében az óvadékfizetési kötelezettség szabályozására.
Az Alkotmánybíróság korábban 3/1999. (III. 24.) AB határozat ában egy másik települési önkormányzati rendelet hasonló rendelkezésének vizsgálata kapcsán megállapította, hogy "törvényi felhatalmazás hiányában az önkormányzat a bérleti jogviszony létrejöttének feltételeként óvadék megfizetésének kötelezettségét rendeletében jogszerűen nem írhatja elő". (ABK 1999. március, 78.)
E megállapításának alátámasztására a határozat indokolásában az Alkotmánybíróság a következőket fejtette ki:
A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, ezért a helyi önkormányzat csak a törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak.
A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
Arra nézve, hogy a Ptk. alkalmazásában milyen szintű jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni a Ptk. 658. § a) pontja szabályozza:
"685. § E törvény alkalmazásában
a jogszabály: a törvény, a kormányrendelet; továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály;"
A Ptk. e rendelkezése alapján az idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül minden jogszabály, így az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. e rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. Ez a külön törvény az Lt., amely 3. §-ának (1) bekezdésében meghatározza, hogy mely lakások bérletére vonatkozó szabályok megállapítására rendelkezik a helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörrel. Az Lt. e szabálya kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni.
E törvényi előírásokat figyelembe véve a helyi önkormányzat a tulajdonában lévő lakások bérletére vonatkozó szabályozásra rendelkezik felhatalmazással, és e szabályozási jogkörét csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.
Az Lt. több tárgykörben is szabályozási jogkörrel ruházza fel a helyi önkormányzatot, de az óvadék szabályozására felhatalmazást nem tartalmaz. Az Lt. 19. §-ának (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbe adó és a bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbe adó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. Mivel az Lt. az óvadék intézményét nem szabályozza, e felhatalmazás alapján sem illeti meg az óvadékfizetési kötelezettség szabályozásának joga az önkormányzatot.
E jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy Szekszárd Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése a KT óvadékra vonatkozó rendelkezéseinek megállapítása során túllépte jogalkotó hatáskörének kereteit.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a KT 7. §-ának (2) bekezdése, 10. §-ának (2) bekezdése és a 11. §-a törvénysértő, ezért a KT e rendelkezéseit megsemmisítette.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy megállapítható-e jogalkotói mulasztás amiatt, hogy az önkormányzat rendeletében nem rendezte a lakbértámogatás rendjét.
Az önkormányzat rendeletalkotási kötelezettségét e tárgyban az Lt. 34. §-a szabályozza a következő módon:
"34. § (1) Az önkormányzati lakások lakbérének mértékét és az önkormányzati lakbértámogatást önkormányzati rendelet állapítja meg...
(3) Az önkormányzati lakbértámogatás mértékét és feltételeit a bérlők vagyoni, jövedelmi, szociális és egyéb körülményeihez igazodóan kell megállapítani.
(4) Önkormányzati rendelet határozza meg az önkormányzati lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának eljárási rendjét és a lakbértámogatás folyósításának módját."
Az Alkotmánybíróság már több határozatában állást foglalt az önkormányzati lakbértámogatás szabályozásának kérdésében. A 78/1995. (XII. 21.) AB határozat megállapította, hogy a lakbértámogatás önkormányzati rendeleti szabályozásának elmulasztása törvénysértésnek minősül, és meghatározott határidő tűzésével felhívta az önkormányzatot, hogy szabályozási kötelezettségének tegyen eleget. E határozatának az indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének azon rendelkezéséből, mely szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja meg, következik az, hogy törvény az önkormányzatok számára jogalkotási kötelezettséget állapíthat meg. Az Lt. 43. §-a idézett rendelkezéseiben meghatározott jogalkotási kötelezettség ezen az alkotmányi előíráson alapul. Az önkormányzat a törvényben kötelezően előírt feladat- és hatáskörében eljárni köteles, ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is. A helyi önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a rendelet megalkotására vonatkozó kötelezettségét mellőzze. (ABH 1995, 556., 560-561.)
Ezt követően az Alkotmánybíróság több határozatában is kimondta, hogy a lakbértámogatás szabályozására a helyi önkormányzatot jogalkotási kötelezettség terheli.
E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben említett lakásfenntartási támogatás és az Lt.-ben szabályozott lakbértámogatás eltérő tartalmú, jellegű támogatási formák. Mindkét támogatás szabályait az önkormányzatnak kell rendeletében megállapítania. Az önkormányzat jogalkotási kötelezettsége mindkét ellátási formára nézve fennáll, az önkormányzat a lakásfenntartási támogatás szabályozására tekintettel a lakbértámogatás önkormányzati rendeleti szabályozását nem mellőzheti, és a lakbértámogatást nem lehetetlenítheti el. [20/1996. (V. 10.) ABH 1996, 260., 262-263.; 1/1998. (II. 4.) AB határozat , ABH 1998. 31., 38.]
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Szekszárd megyei jogú város közgyűlése törvénysértő mulasztást követett el azzal, hogy az Lt. 34. §-ában foglalt jogalkotási kötelezettségét nem teljesítette, és felhívta a közgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2000. szeptember 1-jéig tegyen eleget.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 433/H/1998-2.