49/2000. (XII. 18.) AB határozat
Szárliget Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 19/1997. (XII. 15.) számú rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szárliget Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 19/1997. (XII. 15.) számú rendelete 9. § (1) bekezdése, 10. § (2) bekezdése és 15. § (1) bekezdése törvényellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője Szárliget Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 19/1997. (XII. 15.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.) módosító 21/1998. (XI. 26.) számú rendeletének (a továbbiakban: Örm.1.) törvényességi ellenőrzése során megállapította, hogy az Örm.1. törvénysértő rendelkezéseket iktatott az Ör.-be. A törvénysértés megszüntetése érdekében törvényességi észrevétellel fordult a képviselő-testülethez, aki azonban a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, s annak nem tett eleget. A hivatalvezető ezek után a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt ha-, fáskörében eljárva az Alkotmánybíróságnál az Örm.1. törvénysértő rendelkezéseinek felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte.
A hivatalvezető álláspontja szerint az Örm.1.-nek az Ör. 9. §-át módosító, a telekadó alóli mentességet szabályozó rendelkezése egyrészt ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) építmény-, illetve telakadót szabályozó rendelkezéseivel, másrészt pedig a módosítás következtében az Ör.-nek a telekadó alóli mentességet szabályozó szakaszán belül két területnagyság-meghatározás szerepel, aminek eredményeként nem állapítható meg egyértelműen az adómentesség. Véleménye szerint ez a jogbiztonság követelményét sérti.
Az Örm.1.-nek a gépjárműadót az Ör. 15. §-ába beépítő rendelkezése a hivatalvezető álláspontja szerint ellentétes a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Gjt.) 6. §-ával. Amíg ugyanis a Gjt. az adó alapját differenciáltan, személyautók, illetve teherautók esetében eltérően határozza meg, addig az Örm. nem alkalmazza a törvényben előírt megkülönböztetést, hanem az adó alapjául egységesen a gépjármű önsúlyát határozza meg. Mivel azonban az önkormányzat jogalkotási szabadsága az adóalap megváltoztatására nem terjed ki, a hivatalvezető véleménye szerint a képviselő-testület köteles kiegészíteni rendeletét a teherautókra vonatkozó differenciált szabályozással.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtása óta eltelt időben Szárliget Község Önkormányzatának Képviselő-testülete 10/1999. (XII. 15.) számú rendeletével (a továbbiakban: Örm.2.) ismét módosította az Ör.-t. Ez az újabb módosítás nem érintette az Ör.-nek a gépjárműadóra vonatkozó részét, ismét módosult viszont az Ör.-nek a telekadó alóli mentességet szabályozó 9. §-a. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy a hivatalvezető által jelzett törvényességi problémák, illetve a kifogásolt szabályozási mód az Ör. 9. § (1) bekezdése tekintetében az Örm.2. után is változatlanul fennáll, ezért a törvényellenesség utólagos vizsgálatát az Ör.-nek az Örm.2. utáni hatályos rendelkezései tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Ör.-nek a hivatalvezető által kifogásolt részei a következők:
"9. § Mentesül az adó megfizetése alól:
(1) Az építményhez tartozó teleknek az a része, amely a 400 m2-t nem haladja meg, illetve a helyben szokásos teleknagyságot (1200 m) meghaladó rész."
"15. § A gépjárművek után megállapított évi adótétel: (1) A gépjárművek önsúlyának minden megkezdett 100 kg-ja után 800 Ft/év"
2. A Htv. hivatkozott rendelkezései:
"6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterhei t,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."
"Építményadó
Az adókötelezettség
11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).
(2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a település rendezési tervében előírt, vagy ennek hiányában a helyben szokásos mértéket meg nem haladó - földrészlet. A helyben szokásos földrészlet mértékét az önkormányzat állapítja meg."
"Telekadó
Az adókötelezettség
17. § Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek).
Az adó alanya
18. § Az adó alanya (3. §) az, aki az év első napján a telek tulajdonosa. Ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog, illetőleg több tulajdonos esetén a 12. §-ban foglaltak az irányadók.
Az adómentesség
19. § Mentes az adó alól:
a) az építési álalom alatt álló telek a tilalom ideje alatt,
b) a közhasználatú közlekedési tevékenységet végző adóalany, az e célra használt telek után,
c) a teleknek a 11. § (2) bekezdésében meghatározott része,
d) a 13. § d)-f) pontjában meghatározott építményekhez tartozó teleknek az a része, amely a helyi rendezési tervben előírtnál nagyobb, vagy annak hiányában a helyben szokásos mértéket meghaladja,
e) az épülethez, az épületnek nem minősülő építményhez, nyomvonal jellegű létesítményekhez tartozó - jogszabályban vagy hatósági előírásban megállapított -védő (biztonsági) terület;
f) az erdő művelési ágban nyilvántartott telek."
"Az adó mértéke
22. § Az adó évi mértékének felső határa:
a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 200 Ft/m2,
b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: a korrigált forgalmi érték 3%-a."
3. A Gjt. vonatkozó rendelkezései:
"Az adó alapja
6. § (1) Az adó alapja - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - a gépjárműnek a forgalmi engedélyben feltüntetett saját tömege (önsúlya).
(2) Tehergépjármű esetében - ide nem értve a nyergesvontatót - az adó alapja a forgalmi engedélyben feltüntetett saját tömeg (önsúly) növelve a terhelhetőség (raksúly) 50%-ával."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott:
A helyi adók tekintetében az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontja biztosítja az önkormányzatok számára azt a jogot, hogy törvény keretei között megállapítsák a helyi adók fajtáit és mértékét.,
"A Htv. az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontjában foglaltaknak megfelelően a helyi adózásnak a kereteit szabályozza. A Htv.-ből a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség, adókötelezettség közvetlenül nem keletkezik. A törvény keretei között az önkormányzat képviselő-testületének joga a helyi adók megállapítása.
Adómegállapítási joga körében az önkormányzatot nagy döntési szabadság illeti meg. Dönt arról, hogy egyáltalán állapít-e meg helyi adót, a törvényben szabályozott helyi adónemek közül melyeket vezet be, a törvényben meghatározott határokon belül megállapítja az adó mértékét, módjában áll az is, hogy a törvényben meghatározott adómentességeken és adókedvezményeken túl további mentességeket, kedvezményeket állapítson meg." (18278/1991. AB határozat; ABH 1992, 532.)
Az egyes adónemeket, az adó alanyait, az adó tárgyát, az adó alapját, mértékének felső határát, illetve az alapvető adókedvezményeket és -mentességeket a Htv. határozza meg. Ezektől az önkormányzatok csak kifejezett felhatalmazás esetén térhetnek el. Ilyen felhatalmazást csak a Htv. 6. § d) pontja tartalmaz, amely megengedi, hogy az önkormányzatok a törvényi mentességeket és kedvezményeket továbbiakkal bővítsék. Az adóalanyok, adótárgyak, adóalapok és adómértékek tekintetében nincs lehetőség a Htv.-től való eltérésre.
Az Ör. 9. §-a a telekadó alóli mentesség eseteit szabályozza. A kifogásolt (1) bekezdés szerint mentesül a telekadó alól az építményhez tartozó teleknek az a része, amely a 400 m2-t nem haladja meg, illetve a helyben szokásos teleknagyságot (1200 m2) meghaladó rész. E rendelkezés első fordulata ellentétes a Htv. 17. §-ával, amely szerint a telekadó tárgya az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet. A beépített belterületi telkek után tehát telekadó kivetésére nincs lehetőség. Mivel pedig az Ör. a helyben szokásos teleknagyságot 1200 m2-ben határozza meg, törvényellenes - a Htv. 19. § c) pontjába ütköző - az a rendelkezés, amely a beépített teleknek csak a 400 m2-t meg nem haladó részét mentesíti a telekadó-fizetési kötelezettség alól.
Az Ör. 9. § (1) bekezdésének második fordulata a teleknek a helyben szokásos teleknagyságot meghaladó részét mentesíti az adó alól. E rendelkezés nem világos, nem egyértelmű, vajon itt is az építményhez tartozó telek egy részéről van szó, avagy itt - a Htv.-nek megfelelően - beépítetlen telek az adó tárgya. Amennyiben az építményhez tartozó teleknek az 1200 m2 feletti részét mentesíti a telekadó alól, úgy az a fentiek szerint a Htv. adótárgy-meghatározásával ellentétes. Amennyiben viszont e második fordulat a beépítetlen telkekre vonatkozik, akkor az a Htv. 19. § c) pontjával ellentétes, amely szerint mentes a telekadó alól a teleknek a 11. § (2). bekezdésében meghatározott része, azaz a helyben szokásos mértékű földrészlet, amelyet az önkormányzat állapít meg.
Az Alkotmánybíróság már korábbi határozataiban elvi jellegű megállapításként hangsúlyozta, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon". (11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.; 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]
Az Ör. 9. § (1) bekezdésében foglalt szabályozás nem felel meg ennek az igénynek, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés - azon túl, hogy a Htv.-vel ellentétes -, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogbiztonság követelményét is, ezért azt megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság az Ör. törvényellenességének vizsgálata során észlelte, hogy az Ör.-nek az indítvánnyal támadott szabályával szoros összefüggésben lévő 10. § (2) bekezdése is ellentétes a Htv. rendelkezéseivel.
E szerint a telekadó mértéke:
a) magánszemélyek, magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülése esetén 6 Ft/nm/év,
b) jogi személyek adótétele 120 Ft/nm/év.
Az adó mértékének ilyen formában történő meghatározása ellentétes a Htv. 18. és 22. §-aiban foglaltakkal, amely szerint az adó alanya a telek tulajdonosa, mértékének felső határa pedig - m2-alapú adókivetés esetén -200 Ft/m2/év. Az Ör. vizsgált rendelkezése ezzel ellentétben más mértékű telekadó-kötelezettséget ír elő az olyan telkek után, amelyeknek tulajdonosa magánszemély vagy magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülése és az olyan telkek után, amelyek tulajdonosa jogi személy. Ezzel azonos adótárgyak adóalanyai között a törvény által meg nem engedett, önkényes megkülönböztetést tesz. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 10. § (2) bekezdését - törvényellenessége miatt - megsemmisítette.
Megalapozottnak találta az Alkotmánybíróság a hivatalvezető észrevételét az Ör.-nek a. gépjárműadót szabályozó 15. § (1) bekezdése tekintetében is. A Gjt. 6. §-a szerint a gépjárműadó alapja - a tehergépjármű kivételével - a gépjármű saját tömege (önsúlya). Tehergépjármű esetétien viszont az adó alapja a saját tömeg (önsúly) növelve a terhelhetőség (raksúly) 50%-ával. A jogalkotó tehát a Gjt.-ben differenciáltan állapította meg az adó alapját. A Gjt. 1/A. § (1) bekezdése értelmében: "A belföldi gépjárművek adójának mértékét - e törvény keretei között - a települési önkormányzat képviselő-testülete, a fővárosban a fővárosi közgyűlés rendelettel állapítja meg." Az önkormányzat rendeletalkotási jogát tehát csak a törvény keretei között gyakorolhatja, az adó alapját nem állapíthatja meg a Gjt.-től eltérően. Döntési önállósága a törvényben megszabott - differenciált - adóalapok tekintetében a törvényben rögzített mértékhatárokon belül egy adott mérték - önkormányzati rendeletben való - megállapítására terjed ki.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy az Ör. 15. § (1) bekezdése ellentétes a Gjt. 6. §-ával, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért e rendelkezést is megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 3408/1999/4.