3048/2017. (III. 20.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5068/2015/4. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] Az indítványozó Mikepércs Község Önkormányzata (4271 Mikepércs, Kossuth u. 1., képviseli: Tímár Zoltán polgármester) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszában kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5068/2015/4. számú határozata alaptörvény-ellenességét és semmisítse azt meg, mivel a hivatkozott határozat az indítvány szerint sérti az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdését, a 28. cikkét, 32. cikkének (1) bekezdés a) pontját, és a 32. cikk (2) bekezdését.
[2] 1. Az Alapvető Jogok Biztosa az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 34/A. § (1) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva kezdeményezte a Kúriánál az indítványozó képviselő-testülete által hozott, a települési adóról szóló 15/2014. (XII. 28.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) felülvizsgálatát, törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alapvető Jogok Biztosa szerint az Ör. ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 1/A. § (1) bekezdés harmadik mondatával, mivel olyan adóalanyt adóztat, amelyre vonatkozóan maga a Hatv. mondja ki, hogy települési adónak nem lehet alanya (állam, önkormányzat, szervezet, továbbá e minőségére tekintettel a vállalkozó), továbbá ellentétes az Ör. a Hatv. 1/A. § (1) bekezdés második mondatával is, mivel olyan adótárgyat adóztat, amelyre vonatkozóan más törvényben szabályozott közteher, nevezetesen a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény 19. §-ában meghatározott mezőőri járulék hatálya is kiterjed. Az ombudsmani kezdeményezés a települési adó adóalanyi körének szabályozásával kapcsolatban kiemelte, hogy amennyiben a tulajdonos egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként, avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldön, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak. Az indítványozó a Kúria felhívására kifejtette, hogy az Ör. 2. § (3) bekezdésében meghatározott adóalanyok körére vonatkozó szabályozása nem ellentétes a Hatv. 1/A. § (1) bekezdésével, ugyanis a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a értelmében a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos, vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető az Alaptörvény, vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. Az indítványozó szerint tehát az Ör. előírásai a Hatv. 1/A. § (1) bekezdés rendelkezéseivel együttesen értelmezendőek, az Ör. így a természetes személyeket teszi a települési adó alanyává, kizárva ebből az alanyi körből az államot, az önkormányzatot, a szervezeteket, valamint a vállalkozókat. Megjegyezte az indítványozó továbbá, hogy az egyén - törvényi rendelkezés okán - csak természetes személy minőségében szerezhet termőföld tulajdont, márpedig az Ör. a természetes személy tulajdonosi - és nem vállalkozói - minőségére tekintettel állapítja meg az adófizetési kötelezettséget. Hangsúlyozta továbbá azt is, hogy a településen nem került sor mezőőri járulék bevezetésére, ezért az Ör. e vonatkozásban sem ellentétes a Hatv. rendelkezéseivel. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5068/2015/4. számú határozatával megállapította, hogy az Ör. törvény-ellenes, ezért azt 2016. december 31-i hatállyal megsemmisítette. Határozatának indokolásában - e tekintetben egyetértve az Alapvető Jogok Biztosának indítványával és hivatkozva saját, azonos jogkérdésben hozott korábbi döntésére - rámutatott arra, hogy az Ör. 2. § (3) bekezdése nem tesz különbséget az adóalanyok között a törvényi tartalomnak megfelelően, és az alanyi kör meghatározása tekintetében túlterjeszkedik a Hatv. 1/A. § (1) bekezdésének harmadik mondata szerinti felhatalmazáson, ezért az törvénysértő. Az Ör. egészének megsemmisítését pedig az indokolja, hogy az Ör. az adó alanyának hiányában nem értelmezhető és nem alkalmazható jogszabály. Indokolásában megjegyezte a Kúria, hogy az Ör.-ben törvényi rendelkezést valóban nem kell megismételni, de paragrafus szerint lehet utalni rá. Megállapította a Kúria továbbá azt is, hogy mivel az indítványozó a mezőőri járulékot nem vezette be, az Alapvető Jogok Biztosának hivatkozása e tekintetben nem megalapozott.
[3] 2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában hivatkozott arra, hogy nem ért egyet a Kúria azon elvi megállapításával, miszerint "[a]mennyiben a tulajdonos egyben egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként, avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen települési adónak." Álláspontja szerint ez az értelmezés nem vezethető le a Hatv.-ből, ezért a Kúria határozata sérti az Alaptörvény 28. cikkét. Az indítványozó szerint a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 10-11. §-ai alapján megállapítható, hogy a termőföld tulajdonjogát az államon, önkormányzatokon, egyházi jogi személyeken kívül kizárólag természetes személyek szerezhetik meg. A Hatv. adóalanyi kört korlátozó rendelkezése az indítványozó szerint csak azt mondja ki, hogy a vállalkozásokat - vállalkozói minőségükben - az önkormányzat rendeletében nem teheti meg a települési adó alanyaivá, az Ör. azonban az adófizetési kötelezettséget a természetes személy tulajdonosi minőségére tekintettel állapította meg. Hivatkozott az indítványozó a Jat. 3. §-ának rendelkezésére, amelynek értelmében a Hatv. szerinti korlátok szövegszerűen az Ör.-ben nem voltak megismételhetőek, továbbá kifejtette azt az álláspontját is, hogy a Hatv. rendelkezésére való paragrafus szerinti utalás elmaradása nem alapozza meg a törvénysértést. A "megalapozatlan indokok" miatti megsemmisítés - az indítványozó véleménye szerint - korlátozza az önkormányzatiságot és az önkormányzat rendelet-alkotási jogosultságát, ezért a Kúria határozata az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése, 32. cikkének (1) bekezdés a) pontja, valamint a 32. cikkének (2) bekezdése alapján alaptörvény-ellenes.
[4] 3. Az indítványozó alkotmányjogi panaszának kiegészítésében hivatkozott arra, hogy az Alkotmány 43. § (1) bekezdése önkormányzati alapjogokról rendelkezett, amikor kimondta, hogy az önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlők. Mivel álláspontja szerint az Alaptörvény 32. cikkének (1)-(2) bekezdései az Alkotmány 44/A. §-ában foglalt - alapjogi védelemben részesített - hatásköröket ismétlik meg, az Alaptörvény 32. cikkének (1)-(2) bekezdéseiben felsorolt hatáskörcsoportok az önkormányzatok autonómiáját biztosítandó alapjogoknak minősülnek, azok külön alapjogi nevesítése nélkül is. Ebből következően a rendeletalkotási szabadság alaptörvény-ellenes bírói korlátozása sérti az önkormányzat alapjogait. Az indítványozó nem fogadja el az Alkotmánybíróság azon álláspontját, miszerint az önkormányzatok Alaptörvényben biztosított jogok hiányában nem jogosultak alkotmányjogi panasz benyújtására, ez az álláspont - véli az indítványozó - az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésének súlyos sérelmét jelentené. Mivel a "Kúria elsőfokú bíróságként" járt el a rendelet felülvizsgálata tárgyában és a döntése elleni jogorvoslatot a törvény kizárja, az alkotmányjogi panasz megvonásának lehetősége sérti az önkormányzatiság jogintézményét és közvetve a jogállamiság és jogbiztonság elveit. Az indítványozó szerint ezt az álláspontját támasztja alá az is, hogy törvényi rendelkezés szavatolja az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében foglalt feladat- és hatáskörök alkotmánybírósági védelmét. Végül a Kúria jogértelmezésének ismételt kritikája kapcsán az indítványozó arra is hivatkozott, hogy jogalkotói hatáskörének indokolatlan korlátozása miatt sérült a hatalmi ágak szétválasztása [Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése], közvetve a jogállamiság elve [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése] és a jogorvoslathoz való joga [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése] is.
[5] 4. Az Abtv. 56. § (1) és (2) bekezdésében meghatározottak szerint az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról szükséges döntenie, ezért az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Abtv. 27. §-a alapján előterjesztett indítvány megfelel-e az alkotmányjogi panasz előterjesztésére vonatkozó, törvényben meghatározott követelményeknek.
[6] 4.1. Az indítványozó a Kúria Önkormányzati Tanácsának támadott határozatát 2016. május 18-án vette kézhez, az indítványt 2016. július 15-én, az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti 60 napos határidőn belül adta postára, így a panasz határidőben benyújtottnak tekintendő. Az indítványozó jogi képviselővel jár el, aki szabályszerű meghatalmazását az Abtv. 52. § (6) bekezdése szerint az indítványhoz csatolta.
[7] 4.2. Az indítványozói jogosultság Abtv. 51. § (1) bekezdése szerinti vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 3149/2016. (VII. 22.) AB végzésben foglaltak szerint megváltoztatta azt a korábbi - az Alkotmányon alapuló - gyakorlatát, amely az önkormányzatokat mint közhatalmat gyakorló állami szerveket eleve elzárta az alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségétől. Ugyanakkor a hivatkozott végzésében az Alkotmánybíróság a következő megállapítást tette: "[az] önkormányzat is élhet az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasszal, feltéve, hogy az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogvitás ügyben mellérendelt jogalanyként és nem a közhatalom gyakorlójaként járt el. Az indítványozói jogosultság szempontjából tehát nem az önkormányzat (egyébként különleges) jogi státuszának, hanem annak van relevanciája, hogy az önkormányzat az alapul fekvő ügyben, hierarchikus viszonyban, a közhatalmi jogosítványaival élve, avagy a vagyoni forgalom mellérendelt alanyaként járt-e el. Az Alkotmánybíróság álláspontja ugyanis változatlan a tekintetben, hogy az Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panasz - szervezet esetében is -, az egyedi ügyben bekövetkezett, Alaptörvényben biztosított, egyéni jogsérelem orvoslásának eszköze, amely nem az önkormányzat sui generis, vagy állam által átruházott hatáskörben hozott közhatalmi döntéseinek kikényszerítésére szolgáló intézmény." (3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [18]) Jelen ügyben az indítványozó önkormányzat képviselő-testülete a helyi közhatalom gyakorlása körében alkotta meg az Ör-t. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. egyes rendelkezéseinek törvénnyel fennálló ellentéte miatt semmisítette meg az Ör. törvénysértő rendelkezéseit a panasszal támadott határozatában. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalma alapján a vizsgált ügyben megállapította azt, hogy a panaszos a támadott határozat törvényességi szempontú felülvizsgálatát kérte az Alkotmánybíróságtól. Ezt támasztja alá az is, hogy a támadott határozat tartalma és az indítványban felhívott, a panaszos által sérülni vélt alaptörvényi rendelkezések között az indítványozó által kifejtett indokok alapján alkotmányossági szempontú vizsgálatot megalapozó tartalmi kapcsolat nem volt megállapítható. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az Abtv. 27. §-ában foglalt hatáskörében eljárva a bírói döntést törvényességi szempontból nem vizsgálhatja felül. A fent kifejtettek alapján a vizsgált ügyben az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (2) bekezdése szerinti mérlegelés során azt állapította meg, hogy a panaszos a támadott kúriai határozat törvényességi felülvizsgálatát nem indítványozhatja.
[8] 4.3. Mivel az Alkotmánybíróság megállapította azt, hogy a jelen ügyben az indítványozó a támadott kúriai határozat törvényességi felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál nem indítványozhatja, nem vizsgálta a továbbiakban azt, hogy az indítványban felhívott alaptörvényi rendelkezések közül melyek tekinthetők Alaptörvényben biztosított jognak, továbbá azt sem, hogy az Ör.-t figyelembe véve fogalmilag melyek képezhetnék az indítványozó "jogait".
[9] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az eljárás tárgyát képező alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 27. §-ában és 51. §-ának (1) bekezdésében szabályozott törvényi feltételeknek, ezért az indítványt az Abtv. 56. § (1)-(3) bekezdései, valamint Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés h) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2017. március 7.
Dr. Juhász Imre s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[10] Egyetértek a rendelkező részben foglaltakkal, ugyanakkor véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az adott ügyben hatásköre hiányát kellett volna megállapítania, és erre tekintettel visszautasítani az alkotmányjogi panaszt.
[11] 1. Álláspontom szerint minden bírósági eljárásban elsődlegesen vizsgálandó kérdés, hogy az érintett szervnek van-e hatásköre az elé vitt ügy elintézésére. Ennek megfelelően az Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pontja - a határozott kérelem törvényi kritériumaival összefüggésben - írja elő, hogy az indítványozónak egyértelműen meg kell jelölnie azt az alaptörvényi, vagy törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására.
[12] Az Alkotmánybíróság jellemzően az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának tartalmi feltételeit [Abtv. 56. § (2) bekezdés] megelőzően vizsgálja a határozott kérelem törvényi feltételeit, és ennek keretében elsőként a hatáskör fennállását értékeli (3247/2016. (XI. 28.) AB végzés, Indokolás [6]). Véleményem szerint ebben az ügyben indokolatlanul tért el e gyakorlatától az Alkotmánybíróság.
[13] 2. Az adott ügyben az indítványozó formálisan az Abtv. 27. §-a alapján terjesztette elő alkotmányjogi panaszát. Az indítványának tartalmából ugyanakkor egyértelműen megállapítható, hogy kifogása a Kúria által vizsgált önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányul.
[14] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 2. § (1) bekezdése ugyanakkor úgy rendelkezik: "[a] bíróságok [...] az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról - törvényben szabályozott eljárás során - véglegesen döntenek." Ennek megfelelően a Bszi. 45. § (1) bekezdése alapján a Kúrián az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjában, valamint a 32. cikk (4) és (5) bekezdésében foglalt ügyek elbírálására önkormányzati tanács működik. Az önkormányzati tanács feladata a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás lefolytatása [Bszi. 45. § (3) bekezdés]. Az Alaptörvény és a Bszi. hivatkozott rendelkezései értelmében tehát a Kúria Önkormányzati Tanácsának a feladata az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének vizsgálata. Erre figyelemmel határozza meg az Abtv. 37. § (1) bekezdése is az Alkotmánybíróság hatáskörét az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatával összefüggésben.
[15] Az Abtv. 37. § (1) bekezdése szerint "[a]z Alkotmánybíróság a 24-26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása." Ebből következően, az Alkotmánybíróságnak kizárólag akkor áll fenn hatásköre az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának a vizsgálatára, ha az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nem merül fel. Az adott esetben a Kúria Önkormányzati Tanácsa a támadott önkormányzati rendelet törvényellenességét a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényre tekintettel vizsgálta.
[16] A kifejtettek alapján úgy gondolom, hogy mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a támadott önkormányzati rendelet törvényellenességét a Hatv. 1/A. § (1) bekezdése alapján állapította meg, ezért az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 37. § (1) bekezdése alapján nincs hatásköre vizsgálni az érintett önkormányzati rendelet törvényességét.
Budapest, 2017. március 7.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1362/2016.